B. LES ORIENTATIONS COMMUNES
Il est parfois reproché à la politique européenne de l'emploi son absence de caractère contraignant et de réalisations tangibles. Cependant, c'est par nécessité que cette politique prend la forme d'une coordination.
Au sein de l'Union économique et monétaire, aucun Etat ne peut faire cavalier seul sans risquer des effets pervers pour lui-même et sans menacer la stabilité de l'ensemble. Une coordination est donc nécessaire dans un ensemble de domaines, dont celui des politiques de l'emploi. Pour autant, les domaines appelant un effort de coordination ne sont pas, pour l'essentiel, de nature à faire l'objet d'une politique communautaire au sens classique, impliquant une large substitution de la compétence communautaire à la compétence nationale. C'est notamment le cas des politiques de l'emploi, étroitement liées à l'état du droit social et du droit du travail. L'application de règles uniformes dans ces domaines à tous les pays de la zone euro ne paraît guère envisageable aujourd'hui : elle se heurterait à la diversité des modes de fonctionnement des marchés du travail et réclamerait en outre la mise en place de transferts massifs vers certains pays membres, sans empêcher pour autant -l'exemple de l'Allemagne de l'Est l'a montré- un sous-emploi durable.
Le choix d'une politique de coordination apparaît donc pleinement fondé : celle-ci apparaît comme la forme que doit prendre l'intégration européenne dans les domaines où la substitution de la compétence communautaire n'est ni nécessaire, ni possible, mais où cependant les Etats membres ont partie liée.
On peut estimer également que les orientations dégagées au fil des réunions successives du Conseil européen sont bien adaptées à la spécificité de la situation de l'emploi en Europe.
Cette situation, on l'a vu, est caractérisée à la fois par un taux d'emploi relativement faible et par la persistance d'un niveau élevé du chômage ; cette conjonction montre l'échec des politiques qui, face au développement du chômage, ont cherché à mieux répartir la pénurie en incitant certaines catégories à se retirer du marché du travail. La diminution du taux d'emploi n'a pas entraîné celle du taux de chômage et l'équilibre des finances publiques et sociales s'est trouvé dégradé. C'est donc au contraire une approche dynamique, centrée sur la levée des obstacles à la création et à la croissance des entreprises, et sur la réduction des entraves au développement de l'emploi, qui doit désormais animer la politique européenne de l'emploi.
Or tel est bien l'esprit des lignes directrices pour 1999, qui indiquent dans leur préambule que l'objectif de cette politique est « de parvenir à une augmentation significative et durable du taux d'emploi en Europe » . De là se déduisent les deux grands axes des lignes directrices : d'une part, favoriser l'accès au marché du travail, d'autre part, agir sur les facteurs qui freinent la création d'emplois.
1. L'accès au marché du travail
On peut regrouper dans le thème général de l'accès au travail deux des quatre grands thèmes des lignes directrices : améliorer la capacité d'insertion professionnelle et renforcer l'égalité des chances entre hommes et femmes.
Comme on l'a vu, la faiblesse du taux d'emploi tient à la situation de trois principales catégories : les jeunes des deux sexes, dont l'insertion professionnelle est souvent difficile, les femmes en général et les travailleurs masculins plus âgés. A cela s'ajoutent des catégories spécifiques : chômeurs de longue durée s'étant progressivement coupés du marché du travail, personnes susceptibles d'être victimes de discrimination, personnes handicapées.
Les lignes directrices suggèrent des mesures pour l'ensemble de ces publics, fondées sur la réorientation des politiques « passives » vers des politiques « actives » privilégiant la formation, sur le réexamen des règles ayant un effet dissuasif sur le retour à l'emploi, sur l'amélioration des systèmes d'enseignement, notamment en ce qui concerne l'enseignement technologique et professionnel, et sur la mise en place de politiques facilitant l'égal accès des femmes et des hommes au marché du travail.
Pour l'efficacité de la coordination dans ces domaines, la mise en place d'indicateurs communs, reposant sur des données fiables, est indispensable . Ils doivent permettre de prendre la mesure des problèmes et d'évaluer l'efficacité comparée des politiques, favorisant ainsi l'échange des « bonnes pratiques » et la fixation d'objectifs précis.
2. Les obstacles à la création d'emplois
Les deux autres grands thèmes des lignes directrices : développer l'esprit d'entreprise, encourager la capacité d'adaptation des entreprises et des travailleurs, tendent à lever les obstacles au développement de l'emploi.
Il s'agit :
- des obstacles à la création d'entreprises, à l'embauche de salariés supplémentaires dans les PME, au développement de l'activité indépendante,
- des obstacles au développement des emplois de proximité,
- de l'insuffisance des investissements dans les domaines des technologies de l'information,
- de la hausse du coût du travail entraîné par l'aggravation constante des prélèvements obligatoires pesant sur lui (ces prélèvements, dans l'Union, sont passés en moyenne de 35 % en 1980 à 42 % en 1995),
- de la rigidité excessive des règles d'organisation du travail, qui tendent à faire de l'emploi la principale variable d'ajustement dans la gestion du personnel, et qui peuvent dissuader l'embauche,
- de l'insuffisance de l'investissement dans les ressources humaines.
La forme que prennent ces obstacles étant différente selon les pays membres, leur atténuation est avant tout de la responsabilité des Etats et des partenaires sociaux à l'échelon national, même si des initiatives peuvent être conduites à l'échelon communautaire (réunions spécifiques des partenaires sociaux, soutien à la formation et à la recherche, encouragement à l'investissement, certaines mesures concernant la fiscalité).
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L'effort de coordination entrepris depuis deux ans n'a pas été vain : il a permis d'établir un diagnostic, de définir des orientations communes et de préciser le type de mesures à prendre pour dynamiser les marchés du travail tant du côté de l'offre que de la demande. Le succès de la politique ainsi entreprise dépend de sa traduction dans les plans d'action nationaux et de la mise en oeuvre effective de ceux-ci . La position de la France paraît, à cet égard, assez difficile à tenir longtemps : tous les éléments proposés par la Commission vont dans le bon sens, mais aucun progrès n'est envisagé par le Gouvernement dans les trois domaines essentiels que sont l'allégement des charges, l'assouplissement des réglementations et la réforme des formations initiales.