II. 5.2. LES DÉPENSES AU TITRE DES POLITIQUE ACTIVES EN EUROPE.
A. 5.2.1. L'AMPLEUR DES POLITIQUES ACTIVES
Depuis le milieu des années quatre-vingt, on observe une montée en puissance des politiques actives dans les politiques de l'emploi. Ce mouvement est fortement soutenu par l'OCDE et par la Commission européenne dans le cadre notamment du plan d'action pour l'emploi en Europe. La Commission européenne note d'ailleurs une convergence de vue parmi les Etats membres concernant l'activation des politiques du marché du travail. Partant du constat d'une grande diversité des situations initiales, les pays de l'UE se sont mis d'accord pour un rapprochement progressif vers les trois Etats membres les plus actifs (Suède, Finlande et Danemark). Cette tendance s'inscrit aussi dans le cadre d'une forte augmentation du chômage en Europe continentale au cours des années quatre-vingt-dix et surtout de l'accroissement du chômage de longue durée. Dans l'UE, un demandeur d'emploi sur deux est au chômage depuis plus d'un an, contre moins de 10 % aux Etats-Unis et 21% au Japon.
Une première mesure de l'ampleur des politiques actives est le montant des dépenses engagées dans ces programmes, en points de PIB ( Graphique 21 ).
Graphique 21 : dépenses actives en point de PIB
Source : OCDE
La Suède se distingue nettement des autres pays de l'Union européenne par des dépenses de politique active traditionnellement importantes, qui représentent aujourd'hui près de 2,5% du PIB (leur niveau exceptionnellement élevé en 1992 correspond à une situation du marché de l'emploi très dégradée). Le rôle des politiques actives dans ce pays a fait l'objet d'études approfondies qui y attribuent une grande partie du succès de la Suède dans les années quatre-vingt. Parmi les autres pays où ces dépenses sont élevées, on distingue les Pays-Bas , l'Irlande et la Belgique, qui se caractérisent en outre par une stabilité des dépenses de politiques actives sur toute la période étudiée. De leur coté la France , l' Allemagne , l' Italie , mais aussi la Finlande et le Danemark ont connu une forte augmentation de ces dépenses depuis dix ans. C'est aussi le cas au Portugal et en Espagne, mais les dépenses de politique active restent inférieures à 1 point de PIB dans ces deux pays. Notons toutefois que dans le cadre des plans nationaux pour l'emploi, l'Espagne prévoit une augmentation progressive de la part des politiques actives dans le budget total consacré à l'emploi pour l'amener à environ un tiers en l'an 2000 contre un quart en 1996.
Au Royaume-Uni , ces dépenses sont en net recul depuis dix ans, ce qui est vraisemblablement lié au reflux du chômage dans ce pays, où le pourcentage de chômeurs de plus d'un an est inférieur de 10 points à la moyenne européenne. C'est enfin aux Etats-Unis et au Japon, où le taux de chômage est bas, que ces dépenses sont les plus faibles.
On constate que, souvent, là où les dépenses actives sont élevées, les dépenses passives le sont aussi. La mesure de l'activisme des politiques actives est une mesure absolue de l'effort de chaque nation dans les politiques actives. Elle peut être complétée par un indicateur de l'importance relative des dépenses actives dans la politique nationale pour l'emploi. Le classement précédent est alors légèrement modifié.
Graphique 22 : dépenses au titre des politiques actives / dépense totales
Source : OCDE
Un premier groupe est caractérisé par des dépenses actives qui représentent plus de la moitié des dépenses totales pour l'emploi : ce sont la Suède, la Norvège, l' Italie et le Portugal. L'Italie se distingue dans ce groupe par une montée en puissance des politiques actives dans les dépenses des politiques de l'emploi. Ce résultat est toutefois trompeur. En effet, l'accroissement des dépenses liées à la montée du chômage au cours des dix dernières années est fortement sous estimé dans ce pays, dans la mesure où l'indemnisation du chômage passe en partie par la caisse d'indemnisation du chômage temporaire (voir la partie 3 plus haut). Un deuxième groupe se caractérise par une part des dépenses actives d'environ 40% en 1996 avec de plus une progression sur dix ans. Il s'agit de la France (où la part consacrée aux dépenses actives a doublé en dix ans), de l'Irlande et de la Grèce. Un troisième groupe de pays comprenant l' Allemagne se caractérise par un ratio d'environ 30%. Enfin, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni , les dépenses actives représentent moins du quart des dépenses totales pour l'emploi.
Deux principaux résultats se dégagent. Premièrement, les ressources allouées aux mesures actives se sont accrues dans tous les pays de l'Union européenne (à l'exception du Royaume-Uni et du Luxembourg) entre 1985 et 1996. Dans plusieurs cas, cette tendance a été plus forte que les variations conjoncturelles. Ainsi dans certains pays, les dépenses consacrées aux mesures actives se sont accrues alors que le chômage restait stable tandis qu'ailleurs ces dépenses ont été maintenues ou ont diminué moins que le chômage.
Une seconde conclusion est que seuls quelques pays ont entrepris une réorientation des dépenses publiques vers des mesures actives au détriment des formules passives de garantie de revenu. Cette réorientation a, il est vrai, été rendue plus difficile par la dégradation de la conjoncture qui a rapidement alourdi le financement des programmes passifs dans plusieurs pays. Ainsi, la part des politiques actives de l'emploi ne s'est accrue que dans six pays dont la France et l' Italie , avec dans ce dernier cas les réserves exprimées précédemment, et est demeurée plus ou moins inchangée dans près de la moitié des pays. Elle s'est même réduite dans certains autres (Finlande et Suède par exemple) ce qui s'explique surtout par l'accroissement des dépenses passives.
Cette analyse a permis de dégager des groupes de pays selon la place qu'occupent les politiques actives en général dans l'effort national pour l'amélioration de la situation sur le marché du travail. Mais, les politiques actives recouvrent des actions et dépenses dont la nature et les objectifs sont différents, bien que souvent complémentaires.