b) Les montants proposés par la Commission
Le tableau ci-après, extrait de la proposition E 1049, présente les futures perspectives financières proposées par la Commission (les montants sont fixés en euros constants). Ce tableau est appelé à devenir partie intégrante de l'accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire (proposition E 1128).
Tableau des perspectives financières
|
Millions d'euros - prix 1999
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
|
1.
AGRICULTURE (*)
|
45.205 |
46.050
|
46.920
|
47.820
|
48.730
|
49.670
|
50.630
|
51.610
|
|
2.
ACTIONS STRUCTURELLES
|
39.025
|
36.640
|
37.470
|
36.640
|
35.600
|
34.450
|
33.410
|
32.470
|
|
3. POLITIQUES INTERNES |
6.386 |
6.390 |
6.710 |
6.880 |
7.050 |
7.230 |
7.410 |
7.600 |
|
4.
ACTIONS EXTÉRIEURES
|
6.870 |
6.870
|
7.070
|
7.250
|
7.430
|
7.610
|
7.790
|
7.900
|
|
5. ADMINISTRATION |
4.723 |
4.730 |
4.820 |
4.910 |
5.010 |
5.100 |
5.200 |
5.300 |
|
6.
RÉSERVES
|
1.192
|
850
|
850
|
600
|
350
|
350
|
350
|
350
|
|
PLAFOND DES CRÉDITS POUR ENGAGEMENTS |
103.401 |
101.530 |
103.840 |
104.100 |
104.170 |
104.410 |
104.790 |
105.230 |
|
PLAFOND DES CRÉDITS POUR PAIEMENTS |
96.380 |
98.800 |
101.650 |
102.930 |
103.520 |
103.810 |
104.170 |
104.560 |
|
Plafond
des crédits pour paiements (en pourcentage du PNB)
|
1,23 %
|
1,24 %
|
1,24 %
|
1,22 %
|
1,20 %
|
1,18 %
|
1,15 %
|
1,13 %
|
Source : proposition E 1049
(*) Le plafond correspond à la ligne directrice agricole.
(**) y compris le montant relatif au mécanisme financier " Espace
économique européen " et la proposition d'adaptation
présentée par la Commission suite aux conditions
d'exécution du budget 1997.
Les dépenses agricoles
Avec
51,6 milliards d'euros en 2006, soit 6,4 milliards de plus qu'en
1999, les dépenses de la rubrique 1 progresseraient au rythme de
1,9 % par an en termes réels.
Dans sa communication " Agenda 2000 ", la Commission avait
déjà annoncé une augmentation des dépenses
agricoles, laquelle devait résulter de deux séries de
facteurs :
• La réforme de la PAC qui, pour les Quinze, devait
entraîner chaque année environ 8 milliards de dépenses
supplémentaire, conséquence des évolutions suivantes :
- une diminution des dépenses d'intervention sur les
marchés et des restitutions à l'exportation de l'ordre de
3,7 milliards d'euros (1,4 milliard dans le secteur des
céréales, 1,2 milliard dans celui de la viande bovine et
0,9 milliard dans le secteur laitier) en raison du rapprochement des prix
communautaires des cours mondiaux ;
- une augmentation des aides directes compensatoires,
évaluée à 7,7 milliards d'euros (1,7 milliard
pour les céréales, 4,1 milliards pour le boeuf, 3 milliards
pour le secteur laitier, et une économie de 1 milliard du fait de la
suppression des paiements directs pour le maïs ensilé) ;
- 2,8 milliards d'euros de dépenses supplémentaires
pour les mesures d'accompagnement existantes (environnement, reboisement,
préretraite) ;
- environ 2 milliards d'euros pour de nouvelles mesures
d'accompagnement de développement rural et des mesures dans le secteur
de la pêche à porter à la section " Garantie " du
FEOGA.
• L'élargissement, dont le coût dans le domaine agricole
était estimé à environ 500 millions d'euros par an au
titre de l'aide de préadhésion.
En dépit de cette progression attendue des dépenses agricoles,
la Commission estime que celles-ci pourront toujours être assurées
avec un mode de calcul inchangé de la ligne directrice agricole
(LDA), c'est-à-dire en augmentant chaque année celle-ci de
74 % au plus de la croissance du PNB communautaire.
Conformément à ces grandes lignes dégagées dans
" Agenda 2000 ", la Commission présente, pour les
nouvelles perspectives financières, une estimation de l'évolution
des dépenses agricoles que résume le tableau suivant
(malheureusement établi à prix courants), extrait de la
proposition E 1049.
Estimation de l'évolution des dépenses
agricoles
(prix courants)
|
Millions d'euros |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
|
Ligne
directrice
|
45.205 |
46.940 |
48.750 |
50.630 |
52.600 |
54.650 |
56.790 |
59.020 |
|
Dépenses agricoles
|
40.400 |
42.650 |
45.710 |
47.515 |
49.040 |
49.250 |
49.270 |
49.360 |
|
Communauté à
Quinze
|
40.400
|
42.120
|
45.170
|
46.965
|
48.480
|
48.680
|
48.680
|
48.760
|
|
Aide préadhésion (**) |
|
530 |
540 |
550 |
560 |
570 |
590 |
600 |
|
Marge |
4.805 |
4.290 |
3.040 |
3.115 |
3.560 |
5.400 |
7.520 |
9.660 |
|
Dépenses
estimées pour
|
|
|
|
1.700 |
2.200 |
2.700 |
3.300 |
3.900 |
Source : proposition E 1049
(*) Ligne directrice définie pour les quinze Etats membres.
(**) Soit 520 millions à prix constants de 1999.
Ce tableau met en évidence
l'importance de la marge sous la LDA
,
qui, après une légère diminution en début de
période (due à la prise en compte immédiate des nouvelles
dépenses), augmenterait sensiblement sous le double effet de la
stabilisation des dépenses et de la progression régulière
de la ligne directrice.
Cette marge sous la LDA est d'autant plus notable que, selon les propositions
de la Commission, la rubrique 1 comprendrait désormais des
dépenses qui relevaient auparavant d'autres rubriques, à
savoir :
- les mesures vétérinaires et phytosanitaires (environ
100 millions d'euros par an sur la période 2000-2006),
financées actuellement par la rubrique 3 ;
- les aides aux zones défavorisées et certaines
interventions du FEOGA-Orientation, financées actuellement au titre des
objectifs 5a et 5b des fonds structurels. Ces dépenses
représentaient plus de 8 milliards d'euros (prix 1999) dans la
dernière programmation.
Compte tenu de ces transferts purement comptables vers la rubrique 1 de
dépenses relevant jusqu'à présent d'autres rubriques, la
progression apparente de 1,9 % par an des dépenses agricoles masque
une stabilité de fait, voire une diminution à prix constants
.
Parallèlement, l'évolution des autres rubriques, et notamment des
crédits des fonds structurels, doit s'apprécier en gardant ces
transferts à l'esprit.
Reprenant une observation formulée dans sa communication
" Agenda 2000 ", la Commission juge opportune l'existence d'une
marge importante sous la LDA :
" elle devrait permettre d'abord de
couvrir les coûts liés à l'élargissement sans qu'il
soit nécessaire, au moment de l'adhésion, de procéder au
relèvement de la ligne directrice agricole. La Commission estime aussi
qu'une marge importante se justifie pour faire face aux aléas du
marché agricole. Elle devrait aussi permettre de mettre fin, le moment
venu, au régime transitoire appliqué aux nouveaux Etats
membres "
. L'existence d'une marge importante sous la LDA,
l'expérience l'a prouvé, se revèle en effet indispensable
pour faire face aux chocs auxquels est particulièrement sujet le secteur
agricole. C'est cette marge qui a permis à l'Union européenne de
financer la lutte contre l'encéphalopathie spongiforme bovine, dont le
coût, faut-il le rappeler, s'est élevé à
1,7 milliards d'écus pour la seule année 1996. Une marge
apparaît d'autant plus nécessaire que les cours des produits
agricoles se caractérisent par leur extrême volatilité. A
cet égard, rien ne permet d'affirmer que le resserrement entre les prix
mondiaux et les prix européens, qui a permis de réduire les
dépenses d'intervention au titre de la PAC, se confirmera dans l'avenir.
Il semble même que la tendance soit à une augmentation de la
différence entre ces prix.
En dépit de ces réserve, la Commission considère,
compte tenu de cette marge disponible attendue,
" qu'il ne serait pas
opportun de revoir dès maintenant le mode de calcul de la ligne
directrice, mais que cette question pourrait être
réexaminée avant 2005 "
.
Les dépenses structurelles
Avec une
enveloppe de 247 milliards d'euros (prix 1999) pour les quinze Etats
membres sur la période 2000-2006, les dotations des actions
structurelles progresseraient à prix constants de 39 milliards par
rapport à la période 1993-1999.
Cette forte augmentation n'apparaît point dans le tableau des
perspectives financières qui révèle même une
diminution par rapport à l'année 1999. En réalité,
cette dernière année ne saurait servir de référence
pour apprécier l'évolution des crédits des actions
structurelles. A la différence en effet des autres rubriques, les
montants inscrits à la rubrique 2 des dernières perspectives
financières sont aujourd'hui non point des plafonds mais des objectifs
de dépenses. Ainsi, compte tenu des retards accumulés au cours
des premières années de mise en oeuvre de cette programmation, le
statut privilégié des dépenses structurelles a conduit,
pour respecter ledit objectif, à augmenter considérablement
(d'environ 17 % par rapport à 1998) les crédits des fonds
structurels en 1999. Cet impératif juridique de " solder
Edimbourg " a donc " gonflé " l'enveloppe
consacrée à ces fonds en 1999.
Aussi convient-il, pour mesurer
la progression des crédits alloués aux actions structurelles, de
comparer non pas leur évolution par rapport à la seule
année 1999, mais l'évolution de leur enveloppe globale sur la
période 2000-2006 par rapport à l'actuelle période, de
même durée, des perspectives financières.
Ainsi, en
dépit d'une diminution moyenne de 1,4 % par an, pour atteindre
32,47 milliards d'euros en 2006, le montant total des crédits de la
rubrique 2 serait substantiellement abondé dans les nouvelles
perspectives financières. La Commission rappelle d'ailleurs que, en
1993, les dotations des actions structurelles atteignaient seulement, si l'on
peut dire, 22 milliards (prix 1999).
Les 247 milliards d'euros seraient ainsi répartis :
•
7,28 milliards (soit 1,04 milliard par an) au titre de
l'instrument structurel de préadhésion
. Cet instrument
permettrait le cofinancement de projets dans deux domaines :
- celui des infrastructures de transports, notamment dans le cadre des
réseaux transeuropéens ;
- celui de l'environnement, afin que les pays bénéficiaires
se conforment à l'acquis communautaire en cette matière ;
•
environ 218 milliards au titre des fonds structurels
,
conformément à l'enveloppe annoncée par la Commission dans
ses propositions de réforme présentées récemment
par M. Yann Gaillard.
La dotation de ces fonds atteindrait
environ 28,4 milliards d'euros (prix 1999) en 2006, soit une diminution
annuelle moyenne de l'ordre de 2 % par rapport à la dotation de
base prévue pour 1999 (32,7 milliards). Cette diminution apparente
doit cependant être relativisée en raison :
- d'une part, de la spécificité ci-dessus soulignée
de l'exercice 1999, dernière année de mise en oeuvre du
" Paquet Delors II ". On rappellera à cet égard que, en
1998, les fonds structurels ont été dotés de
30,8 milliards d'écus ;
- d'autre part, de l'abandon du financement de certaines actions par les
fonds structurels dont le relais serait pris par le FEOGA-Garantie. Selon la
Commission, à périmètre constant, la diminution moyenne
par rapport à 1999 serait de l'ordre de 1 % par an.
Au total, comme l'a souligné M. Gaillard dans son rapport
précité, l'enveloppe proposée pour les fonds structurels
pour la période 2000-2006
" correspond à un effort annuel
de 30 milliards, légèrement inférieur à la
situation financière des fonds structurels en fin de période de
programmation, mais qui affiche un maintien de l'effort global
précédemment consenti "
.
A cet égard, la
récurrente sous-exécution des crédits consacrés aux
actions structurelles, et tout particulièrement aux fonds structurels,
au cours de l'actuelle période de programmation amène à
s'interroger sur l'opportunité d'accroître, ou même
seulement de maintenir, les dotations de la rubrique 2. Avec plus de 42
milliards d'euros de " reste à liquider " prévus pour
la fin de la période, le paquet Delors II a en effet largement
surestimé les besoins des collectivités locales ou leur
capacité à mettre en oeuvre les projets envisagés. Dans
ces conditions, le simple maintien de l'effort global
précédemment consenti, surtout s'il devait aller de pair avec la
confirmation du statut privilégié des dépenses
structurelles, pousserait artificiellement à la dépense,
donnerait le sentiment d'un certain laxisme dans la gestion des crédits
et, en définitive, nuirait à la crédibilité de
l'Union européenne.
•
20 milliards au titre du fonds de cohésion
, soit un
maintien de l'effort de cohésion à 3 milliards par an. La
Commission précise que seraient éligibles les Etats
" dont le PNB par tête est inférieur à 90 % de
la moyenne communautaire,
indépendamment de leur adhésion ou
non à la troisième phase de l'Union économique et
monétaire
. L'éligibilité à ce critère
serait réexaminée à mi-parcours "
.
Comme l'a relevé un récent rapport du Conseil de l'Union
européenne,
les dotations totales des fonds structurels et du fonds
de cohésion, s'élevant à près de 240 milliards
d'euros, augmenteraient de 15 % à prix constants par rapport aux
précédentes perspectives financières
(208 milliards).
La dotation des politiques internes
Avec
7,6 milliards d'euros en 2006 contre 6,39 en 1999, la rubrique 3,
consacrée aux politiques internes, connaîtrait le taux de
progression le plus important dans les nouvelles perspectives
financières : 2,5 % par an en moyenne.
Dans sa communication sur " Agenda 2000 ", la Commission avait
déjà insisté sur son souci de développer et de
rendre plus efficace les politiques internes :
" Le développement des politiques internes au cours de la
prochaine période couverte par les perspectives financières
devrait répondre à une double préoccupation, concourant
à accroître l'efficacité des actions menées à
l'échelle communautaire. Il s'agit en premier lieu de concentrer les
moyens disponibles au sein des politiques internes, de manière à
éviter toute dispersion sur des actions qui ne seraient pas en mesure
d'atteindre un impact significatif. En même temps, un certain nombre de
programmes, prioritaires en raison de la valeur ajoutée
générée par une intervention à l'échelle
communautaire, notamment du point de vue de la croissance et de l'emploi ainsi
que du développement et de la diffusion de nouvelles technologies,
devraient voir leurs dotations progresser plus rapidement que le PNB. Il
s'agirait essentiellement des réseaux transeuropéens, de la
recherche et de l'innovation, de l'éducation/formation, de la mise en
oeuvre de technologies respectueuses de l'environnement, des actions en faveur
des PME. "
La Commission avait également insisté sur les conséquences
de l'élargissement sur les politiques internes. Elle avait notamment
souligné que :
- certains programmes (tels que ceux concernant les réseaux
transeuropéens ou la culture) devraient acquérir une dimension
nouvelle dans une Europe élargie ;
- la préparation des pays candidats à certaines politiques
internes, dont le programme de recherche et de développement, qui sera
tout d'abord financée par la rubrique 4 (actions
extérieures) au titre de l'aide préadhésion, serait,
après l'élargissement, financée par la rubrique 3.
Compte tenu de ces deux éléments, la Commission prévoit,
à partir de 2002, 730 millions d'euros de dépenses
supplémentaires liées à l'adhésion pour les
politiques internes. En fin de période, ces dépenses
supplémentaires atteindraient 850 millions.
Les dotations consacrées aux actions extérieures
Avec
7,9 milliards d'euros en 2006 contre 6,87 en 1999, la dotation des
actions extérieures (rubrique 4) augmenterait en moyenne de
2 % par an. Ce plafond comprendrait chaque année 1,56 milliard
au titre de l'aide de préadhésion, montant qui serait
financé par le biais du programme PHARE.
L'exposé des motifs de la proposition E 1049 affiche trois
séries de priorités dont l'objectif est de permettre à
l'Union
" de s'affirmer davantage sur la scène internationale et
d'optimiser ses interventions budgétaires dans la perspective du double
processus de globalisation et de régionalisation des
économies "
:
• renforcer la coopération de la Communauté avec ses
voisins les plus proches, qu'il s'agisse des républiques issues de
l'ex-Union soviétique, de l'ex-Yougoslavie, de l'Albanie ou des pays
tiers méditerranéens. Selon la Commission, il convient,
" compte tenu de la proximité de certains de ces pays avec les
Etats candidats (...), d'inscrire dès aujourd'hui l'évolution
future de l'action extérieure de la Communauté dans la
perspective d'une Union élargie "
. Elle prévoit
notamment la poursuite du programme MEDA en faveur de la Turquie et du
programme TACIS pour le financement des infrastructures et le soutien des
investissements dans les PME. Elle évoque également la
possibilité d'un
" soutien accru au processus de paix au
Proche-Orient si les circonstances politiques le réclament et le
permettent "
;
• conserver à l'aide humanitaire et à la
sécurité alimentaire leur caractère de
" fonctions
essentielles de l'action communautaire
"
. La Commission, qui
prévoit le transfert, pour un montant de 150 millions, de dotations
de l'aide d'urgence vers les lignes budgétaires opérationnelles,
réclame un accroissement des moyens financiers en ce domaine ;
• accorder le soutien financier nécessaire à la mise en
oeuvre de la politique étrangère et de sécurité
commune (PESC) puisque le traité d'Amsterdam a posé le principe,
sauf décision contraire à l'unanimité du Conseil, d'un
financement communautaire des dépenses opérationnelles.
L'appréciation des dotations de la rubrique 4 doit se faire en gardant
à l'esprit l'indéniable utilité des actions
extérieures qui affirment l'identité de l'Union
européenne, lui permettent de faire entendre sa voix sur la scène
internationale et donnent corps à l'image de
générosité que les pays tiers se font de l'Europe. Encore
convient-il que ces dépenses ne donnent lieu à aucune suspiscion
qui se retournerait contre l'Europe. Pour ce faire, l'engagement des
crédits correspondants devra s'effectuer dans le respect des
" bases légales ", c'est-à-dire être
autorisé par une décision normative. Ce respect des bases
légales constitue, nous le verrons, l'un des impératifs que devra
garantir le futur accord interinstitutionnel sur la discipline
budgétaire.
Les dotations consacrées aux dépenses administratives
Avec
5,3 milliards d'euros en 2006 contre 4,73 en 1999, les dotations des
dépenses administratives augmenteraient en moyenne de 1,7 % par an.
La Commission observe toutefois que près de la moitié de cette
augmentation correspondrait à une forte progression des pensions qui,
à régime inchangé, conduirait à l'horizon 2006
à un montant supplémentaire de 260 millions, soit un taux de
croissance supérieur à 6 % par an.
Hors pensions, la progression des dépenses administratives ne devrait
donc pas dépasser 1 % par an en moyenne :
- les dépenses de personnel devraient légèrement
progresser, non pas en raison d'une politique plus active de recrutement
(puisque les effectifs devraient rester stables), mais en raison des
glissements catégoriels et statutaires ;
- les dépenses immobilières se stabiliseront dans la mesure
où les programmes engagés ces dernières années par
le Conseil et le Parlement européen sont achevées ou le seront en
1999. La Commission estime à environ 50 millions d'euros le montant
des dépenses supplémentaires, lesquelles concerneront en
particulier l'extension de l'immeuble de la Cour de justice et celui de la Cour
des comptes ;
- les autres dépenses de fonctionnement administratif devraient
rester stables en termes réels sur toute la durée de la
période.
L'élargissement entraînerait une augmentation
supplémentaire des dépenses administratives (que la Commission
évalue à 450 millions pour l'année 2006) liée
à la nécessité de travailler dans de nouvelles langues ou
à l'accueil des ressortissants des nouveaux Etats membres.
Les réserves
La
Commission prévoit une diminution des réserves en début de
période, celles-ci passant de 1 192 millions d'euros en 1999
à 350 en 2003 en raison de la suppression progressive de la
réserve monétaire. La suppression de cette réserve (dont
le montant sera, en 1999, de 500 millions d'euros), annoncée dans
la communication " Agenda 2000 ", est expliquée par la
réforme de la PAC qui devrait progressivement aligner les prix
communautaires sur ceux des marchés mondiaux et donc réduire
rapidement la part des restitutions dans les dépenses agricoles ;
de ce fait la sensibilité de la dépense agricole totale aux
variations du dollar par rapport à l'euro serait, selon la Commission,
quasiment inexistante.
En ce qui concerne la réserve pour aide d'urgence, la Commission propose
de la réduire dès l'an 2000 à 200 millions d'euros
(contre 346 en 1999), montant qui demeurerait inchangé à prix
réel sur l'ensemble de la période. Dans sa communication
" Agenda 2000 ", comme dans l'exposé des motifs de la
proposition E 1049, la Commission considère que cette
réserve
" s'est avérée très utile pour
répondre à des besoins urgents d'aide humanitaire "
mais
regrette qu'elle se soit
" de fait ajoutée aux dotations
disponibles des actions extérieures au détriment de la discipline
budgétaire "
. En effet,
" compte tenu de son montant
relativement élevé, son utilisation a été
anticipée lors de l'élaboration du budget et les lignes
opérationnelles ont eu tendance à être
sous-budgétisées "
.
La Commission propose donc de réduire cette réserve afin de lui
faire retrouver sa vocation première (à savoir faire face
à des besoins réellement nouveaux et imprévisibles). Cette
réduction a pour contrepartie un renforcement correspondant des lignes
budgétaires opérationnelles dans le cadre de la rubrique 4.
Quant à la réserve pour garanties, elle passerait dès l'an
2000 de 346 à 150 millions d'euros, montant qui demeurerait
inchangé en termes réels jusqu'en 2006. Cette réduction
fait suite à une proposition de la Commission sur le fonds de
garantie : le montant de celui-ci correspond aujourd'hui à
10 % de l'encours total des prêts garantis alors que ledit fonds n'a
jamais été appelé à intervenir pour un montant
supérieur à 5 % de cet encours. Aussi la Commission a-t-elle
proposé de baisser le taux de provisionnement à 6 % des
prêts garantis et de baisser à 150 millions d'euros le
montant de la réserve pour garanties (dont l'objet est d'approvisionner
ledit fonds).