N°
136
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès verbal de la séance du 17 décembre 1998.
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la Délégation du Sénat pour l'Union
européenne (1)
sur
le futur cadre financier de l'Union européenne,
Par M. Denis BADRÉ,
Sénateur.
(1)
Cette délégation est composée de
: MM. Michel Barnier,
président
;
Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. James Bordas,
Claude Estier, Pierre Fauchon, Lucien Lanier, Aymeri de Montesquiou,
vice-présidents
; MM. Nicolas About, Hubert Durand-Chastel,
Emmanuel Hamel,
secrétaires
; MM. Bernard Angels, Robert
Badinter, Denis Badré, José Balarello, Mme Marie-Claude Beaudeau,
MM. Jean Bizet, Maurice Blin, Marcel Deneux, Mme Marie-Madeleine
Dieulangard, MM. Jean-Paul Emin, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade,
Philippe François, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Daniel Hoeffel, Serge
Lagauche, Simon Loueckhote, Paul Masson, Jacques Oudin, Mme Danièle
Pourtaud, MM. André Rouvière, Simon Sutour, René
Trégouët, Xavier de Villepin, Henri Weber.
Union européenne. - Financement du budget communautaire - Perspectives financières - Elargissement de la communauté - Dépense communautaire .
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
A l'issue du Conseil européen de Vienne des 11 et 12 décembre
1998, les chefs d'Etat et de Gouvernement de l'Union européenne ont une
nouvelle fois affirmé leur intention de parvenir avant la fin du premier
trimestre 1999 à un accord définitif sur le dossier dit de
"
l'Agenda 2000 ".
Les prochains mois s'annoncent ainsi décisifs pour l'avenir de l'Union
européenne car il s'agira, ni plus, ni moins, de la préparer
à son élargissement à des pays d'Europe centrale et
orientale (PECO), de réformer à cette fin la politique agricole
commune (PAC) ainsi que les fonds structurels et le fonds de cohésion et
d'aider les pays candidats à s'organiser pour adhérer dans les
meilleures conditions.
Les propositions E 1049, relative à l'établissement de nouvelles
perspectives financières pour la période 2000-2006, et E 1128,
relative à un nouvel accord interinstitutionnel sur la discipline
budgétaire et l'amélioration de la procédure
budgétaire, visent à définir un cadre financier pour la
réalisation de ce programme ambitieux. C'est dire l'importance de ces
deux textes, sur lesquels la Délégation pour l'Union
européenne a souhaité donner au Sénat la plus large
information.
Il serait en effet regrettable, ne fût-ce qu'au regard des sommes en jeu
(la participation de la France au budget des Communautés
s'élèvera en 1999 à 95 milliards de francs), que le
Parlement ne se prononçât point sur la programmation pluriannuelle
des dépenses communautaires et sur leur exécution. L'article 88-4
de la Constitution, entré en vigueur peu après l'adoption des
actuelles perspectives financières (dites
" Paquet Delors
II ")
par le Conseil européen d'Edimbourg de 1992, lui en donne
pour la première fois l'occasion ; il est de son devoir de la saisir.
L'organisation d'un débat au niveau national apparaît d'autant
plus souhaitable que les enjeux dépassent largement le strict domaine
financier : la perspective de l'intégration de plus de cent millions de
citoyens, la mise en place de l'euro, l'évolution attendue de la
démographie et de la population active au cours des prochaines
années, le phénomène de mondialisation lié au
développement des nouvelles technologies et à la
libéralisation des échanges constituent autant de défis
pour l'Union européenne du XXIème siècle.
Ces défis, les Quinze se doivent de les relever en se dotant d'un cadre
financier répondant aux impératifs de la construction
européenne. Dans un contexte sans précédent, marqué
en outre par l'appel de plusieurs Etats à une réduction de leur
contribution nette, ils ne peuvent se contenter d'adapter à la marge les
décisions du passé.
L'Europe de demain ne se bâtira pas sur les choix d'hier.
Les finances communautaires ne peuvent continuer de dériver sur l'erre
des actuelles perspectives financières.
Une redéfinition des priorités de l'Union européenne, un
aggiornamento
de ses politiques et, en définitive, l'invention
d'un nouveau budget pour l'Europe s'imposent.
Le traité de Maastricht, complété par celui d'Amsterdam, a
clairement énoncé les objectifs de l'Union européenne,
précisant que ceux-ci doivent être atteints dans le respect du
principe de subsidiarité. L'enjeu est aujourd'hui d'élaborer un
cadre cohérent permettant la meilleure réalisation de ces
objectifs.
L'ampleur du dossier de l'Agenda 2000 et les intérêts divergents
des Etats membres rendent les négociations particulièrement
difficiles. Chaque semaine, des voix discordantes se font entendre sur tel ou
tel aspect, conduisant certains à douter de la possibilité de
parvenir à un accord général et définitif au
premier trimestre prochain. Consciente de ces difficultés, mais refusant
de céder au pessimisme, la Délégation pour l'Union
européenne croit en la possibilité de définir un cadre
financier permettant à l'Union d'atteindre les objectifs qui lui sont
assignés.
Pour ce faire, elle s'est efforcé de répondre à une
question simple : " quel budget pour construire l'Union européenne
? " Une approche politique de cette question s'imposait car l'objectif est
à présent de construire une Union plus politique en tenant compte
de la spécificité du pouvoir de décision en matière
budgétaire, partagé entre n+1 partenaires : les Etats membres et
l'Union européenne.
L'autorité budgétaire de l'Union européenne a
désormais un interlocuteur au niveau communautaire pour la politique
monétaire, la Banque centrale européenne, ce qui permet la mise
en place d'une véritable union économique et monétaire.
Mais la réussite de celle-ci dépendra des choix qui seront faits
quant aux interventions de l'Union européenne, lesquelles doivent
apporter une réelle plus-value à celles des Etats telles qu'elles
sont définies par leurs autorités budgétaires.
Le budget de l'Union doit en effet servir à financer des actions que les
Etats membres ne sauraient entreprendre isolément ou qui
présentent la meilleure efficacité lorsqu'elles sont conduites au
niveau européen plutôt que national.
C'est en gardant constamment à l'esprit ce rôle qui doit
être celui du budget européen que le présent rapport :
- recense l'ensemble des difficultés auxquelles se heurte la
définition du nouveau cadre financier de l'Union européenne,
qu'elles concernent les dépenses, les recettes, ou le problème
des soldes nets (I) ;
- présente l'ensemble des solutions avancées par les Etats,
le Parlement européen ou la Commission européenne sur chacun de
ces points (II) ;
- propose de sortir de l'impasse en réduisant le montant global des
dépenses et en opérant une redistribution entre les
différentes interventions de l'Union (III).
I. LA DETERMINATION DU NOUVEAU CADRE FINANCIER DE L'UNION EUROPEENNE : UN PROBLEME AUX MULTIPLES FACETTES
Toute la complexité de la détermination du futur cadre financier de l'Union européenne réside dans le fait que la négociation ne se limite pas à la seule question, pourtant déjà délicate en elle-même, des choix budgétaires de l'Europe des quinze. Il ne s'agit pas seulement -si l'on peut dire- de s'entendre sur les priorités de demain dans une perspective d'élargissement à l'est et de réforme des principales politiques communautaires. Il s'agit également de répondre aux critiques multiples adressées aux finances publiques européennes, qu'elles concernent les recettes ou la gestion des crédits, le tout dans un contexte de contestation par plusieurs Etats membres de leur contribution nette au budget communautaire.
A. LES DONNÉES DU DÉBAT SUR LES CHOIX BUDGETAIRES DE L'UNION EUROPÉENNE : LES PERSPECTIVES FINANCIÈRES PRÉSENTÉES PAR LA COMMISSION
1. Des propositions marquées par la réforme des politiques communautaires et l'élargissement
a) La démarche retenue par la Commission
Comme
l'indique la Commission dans l'introduction de la proposition E 1049, les
futures perspectives financières
" déterminent
l'évolution générale du budget communautaire pour une
Union dans sa configuration à quinze Etats membres, y compris les
mesures de préadhésion en faveur des pays candidats. Elles
doivent aussi laisser disponibles les ressources qui permettront le moment venu
de financer les adhésions... "
.
L'étude du cadre financier proposé par la Commission pour les
années 2000-2006 doit donc prendre en considération cette
perspective d'un élargissement en cours de période et les
modifications des politiques communautaires qui lui sont liées. Cette
démarche complique sensiblement l'effort de prévision
nécessaire à toute programmation. La Commission a en effet non
seulement dû retenir des hypothèses macro-économiques sur
longue période, par essence contestables, mais également
anticiper sur des décisions dont l'adoption en l'état demeure
aléatoire : le maintien du plafond actuel de ressources propres des
Communautés, l'adoption des propositions de réforme de la PAC et
des politiques structurelles dans la rédaction du collège des
commissaires, l'élargissement de l'Union européenne au milieu de
la période de programmation.
Les nombreuses incertitudes quant
à la réalisation de ces hypothèses constituent autant de
points de discussion qui rendent encore plus difficiles les
négociations.
Les hypothèses macro-économiques
Les tableaux ci-après, extraits de la proposition E 1049,
résument les hypothèses économiques retenues par la
Commission pour l'établissement des futures perspectives
financières :
Données économiques de base
|
Milliards d'euros -
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
|
PNB
Quinze
|
7 804,3 |
7 999,4 |
8 199,4 |
8 404,4
|
8 614,5
|
8 829,8
|
9 050,6
|
9 276,9
|
Source : proposition E 1049
|
Prévisions de croissance |
2000-2001 |
2002-2006 |
|
PNB
Quinze
|
2,5 %
|
2,5 %
|
|
Déflateur |
2,0 % |
2,0 % |
Source : proposition E 1049
Comme le révèle le second tableau, la Commission a retenu des
hypothèses optimistes, qui figuraient déjà dans sa
communication sur l'" Agenda 2000 " : un taux de croissance
du PNB de 2,5 % par an en moyenne pour les Quinze et de 4 % pour les
candidats à l'adhésion. En ce qui concerne plus
particulièrement l'Union européenne, cette communication
(rédigée en mars 1998) soulignait que
" les
évolutions les plus récentes de l'économie communautaire
et les perspectives maintenant ouvertes par le passage à la
troisième phase de l'Union économique et monétaire
confortent les hypothèses économiques retenues "
.
Le maintien à 1,27 % du plafond des ressources propres
Dans sa communication sur l'" Agenda 2000 ", la Commission avait
déjà souligné que, durant la période des prochaines
perspectives financières,
" la maîtrise de
l'évolution des finances publiques continuera de s'imposer dans tous les
Etats membres pour conforter une croissance saine. Cette même exigence
s'appliquera au budget communautaire "
. Elle estimait possible de
répondre au défi de l'élargissement sans modifier le
plafond des ressources propres, fixé par une décision du Conseil
du 31 octobre 1994 à 1,27 % du total des PNB des Etats
membres. Trois séries de considérations lui permettaient de
parvenir à cette conclusion :
- la perspective d'un budget pour 1999 nettement en-deçà du
plafond de 1,27 %, qui devait permettre
" de disposer dès
le début de la période d'une marge non
négligeable "
;
- une croissance soutenue pour les Quinze et les candidats à
l'adhésion qui, avec un plafond de ressources propres par rapport au PNB
maintenu à son niveau de 1999, devait se traduire en fin de
période par un supplément potentiel de ressources d'un peu plus
de 20 milliards d'écus (prix 1997) ;
- le fait que la première vague d'adhésion n'aurait d'effet
qu'à partir du milieu de la période des futures perspectives
financières.
Conformément à cette conclusion,
la Commission propose
aujourd'hui
de maintenir à 1,27 % le plafond des ressources
propres.
La prise en compte des réformes des politiques
communautaires
Dans le cadre de l'Agenda 2000, la Commission a notamment proposé
de réformer la politique régionale de la Communauté et la
politique agricole commune. Les perspectives financières
présentées pour la période 2000-2006 partent du postulat
d'une adoption de ces propositions telles que la Commission les a
présentées. Aussi convient-il d'en faire une présentation
sommaire, étant précisé que l'étude
détaillée de ces perspectives de réforme a d'ores et
déjà été effectuée au Sénat :
par M. Yann Gaillard, au nom de la délégation pour l'Union
européenne, en ce qui concerne la politique
régionale
(1(
*
))
; par une mission
d'information de la commission des Affaires économiques et du Plan, sur
la réforme de la PAC
(2(
*
))
.
• En ce qui concerne la politique régionale, la Commission
européenne propose de concentrer ses actions sur des objectifs plus
ciblés. Aux sept objectifs actuels des fonds structurels
succéderaient trois objectifs :
- l'objectif 1, consacré au développement des
régions les plus pauvres (définies comme celles ayant un PIB
inférieur à 75 % de la moyenne communautaire, ce qui
correspond à 20 % de la population européenne) ;
- l'objectif 2, consacré au soutien à la
restructuration d'activités en déclin (industrie, pêche),
à la diversification des activités en zone rurale et en zone
urbaine en difficulté. Les objectifs actuels 2 (régions en
déclin industriel) et 5b (zones rurales fragiles) seraient donc
regroupés ;
- l'objectif 3, consacré au soutien à l'adaptation et
à la modernisation du système d'éducation, de formation et
d'accès à l'emploi dans toutes les régions (avec
priorité à la lutte contre le chômage et l'exclusion dans
une perspective de formation tout au long de la vie). Les objectifs actuels 3
et 4 seraient donc regroupés.
Les initiatives communautaires passeraient de treize à trois. Elles
concerneraient la coopération transnationale, le développement
rural, et la lutte contre les inégalités sur le marché du
travail.
Pour améliorer l'efficacité de la politique régionale, sa
mise en oeuvre serait décentralisée et une plus grande marge de
manoeuvre conférée aux Etats.
Le retrait du soutien de l'Union européenne serait progressif dans les
zones géographiques qui ne devraient plus en bénéficier.
• En ce qui concerne la politique agricole commune, la Commission
souhaite poursuivre les efforts déjà accomplis dans le cadre de
la première réforme de la PAC. Dans le souci d'améliorer
la compétitivité de l'agriculture européenne, elle propose
de réduire le soutien des prix agricoles et, en contrepartie,
d'augmenter les aides directes aux agriculteurs. L'accent devrait être
mis sur la sécurité alimentaire, les préoccupations
environnementales et l'approche intégrée du développement
rural.
L'aide au développement rural serait renforcée en favorisant
notamment les actions de développement du tourisme rural et de
l'agriculture biologique, la préservation des habitats semi-naturels et
le maintien des élevages alpestres.
La programmation des dépenses liées à
l'élargissement
La proposition E 1049 reprend la structure existante des perspectives
financières en classant les dépenses en six rubriques :
- l'agriculture (rubrique 1) ;
- les actions structurelles (rubrique 2), pour lesquelles une distinction
est opérée entre les fonds structurels et le fonds de
cohésion ;
- les politiques internes (rubrique 3) ;
- les actions extérieures (rubrique 4) ;
- les dépenses administratives (rubrique 5) ;
- les réserves (rubrique 6), au sein desquelles une distinction est
opérée entre la réserve monétaire, la
réserve pour aide d'urgence et la réserve pour garantie.
Aucune rubrique spécifique au financement de l'élargissement
n'est donc créée,
les dépenses afférentes
relevant des rubriques existantes. La Commission a évalué leur
coût total à 75 milliards d'euros, ce qui a conduit son
président, M. Jacques Santer, à parler de
" véritable plan Marshall pour les pays d'Europe centrale et
orientale ".
Ces dépenses liées à
l'élargissement seront
de deux ordres
:
-
d'une part, les dépenses destinées à aider les
pays candidats dans leur préparation à l'adhésion à
l'Union européenne. Elles couvrent ce que la Commission appelle
" l'aide préadhésion "
.
Le montant correspondant
à celle-ci
" devra être décidé dès
maintenant et inclus dans les perspectives financières dans les limites
des ressources de la Communauté actuelle "
.
La Commission
propose de répartir le montant total de l'aide préadhésion
entre trois rubriques, à savoir celles relatives à l'agriculture,
aux actions structurelles et aux actions extérieures.
Au sein de
chacune de ces rubriques, l'aide préadhésion ferait l'objet d'une
sous-rubrique spécifique.
La Commission considère que cette
démarche
" permet à la fois de garantir les financements
respectifs tant pour les quinze Etats membres que pour les pays candidats et
offre également une plus grande transparence de l'action
communautaire "
. Le montant total de l'aide préadhésion
serait chaque année de 3 120 millions d'euros (520 au titre de
l'agriculture ; 1 040 au titre des actions structurelles ;
1 560 au titre des actions extérieures) ;
-
d'autre part, les dépenses entraînées par
l'adhésion une fois celle-ci effective
. Ces dépenses ne
peuvent par hypothèse être déterminées dès
à présent :
elles
" ne pourront être
incorporées dans le cadre financier qu'au moment de l'adhésion
par la voie d'une adaptation des perspectives financières
.
Cette adaptation portera à la fois sur les besoins nouveaux
résultant de l'adhésion et sur leur financement à partir
des ressources laissées disponibles à cette fin dans la
Communauté à quinze mais aussi des ressources
supplémentaires induites par l'accroissement du PNB communautaire du
fait de l'adhésion "
. La Commission estime cependant
nécessaire d'évaluer leur coût dès à
présent afin de déterminer la position commune des Quinze pour
les négociations à venir. Elle propose donc de programmer les
dépenses liées à l'adhésion au sein des rubriques
1, 2, 3 et 5 pour un montant total allant de 4 140 millions d'euros
en 2002 (première année d'exécution de ces dépenses
en cas d'adhésion au 1er janvier 2002) à
14 220 millions en 2006. C'est cette programmation que retrace le
tableau suivant, extrait de la proposition E 1049.
Les dépenses liées à l'adhésion et leur financement
|
Millions d'euros - prix 1999 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
|
Les dépenses
|
1 600
|
2 030
|
2 450
|
2 930
|
3 400
|
|
Total des crédits pour engagements |
6 450 |
9 030 |
11 610 |
14 200 |
16 780 |
|
(1) Total des crédits pour paiements |
4.140 |
6.710 |
8.890 |
11.440 |
14.220 |
|
Les sources de financement disponibles |
|
|
|
|
|
|
Financement des dépenses agricoles par prélèvement sur la marge disponible sous la ligne directrice |
1 600 |
2 030 |
2 450 |
2 930 |
3 400 |
|
Disponibilités réservées pour l'adhésion dans le cadre financier de la Communauté à Quinze (estimation) |
1 280 |
3 300 |
5 680 |
8 060 |
10 470 |
|
Augmentation des ressources propres résultant de l'accroissement du PNB de l'Union du fait de l'adhésion (estimation) |
3 440 |
3 510 |
3 580 |
3 660 |
3 740 |
|
(2) Total des financements disponibles |
6.320 |
8.840 |
11.710 |
14.650 |
17.610 |
|
Evolution des marges sous le
plafond des ressources
propres
|
2 180
|
2 130
|
2 820
|
3 210
|
3 390
|
|
Marge totale disponible dans une Communauté élargie (estimation) |
4 700 |
4 710 |
5 470 |
5 930 |
6 170 |
|
Marge totale en pourcentage du PNB de la Communauté élargie |
0,05 % |
0,05 % |
0,06 % |
0,06 % |
0,06 % |
Source : proposition E 1049.
Il convient d'insister sur le fait que, à la différence de
l'aide préadhésion, ces dépenses liées à
l'adhésion ne sont pas intégrées dans les perspectives
financières.
Elles sont mentionnées à titre indicatif
et devront être intégrées ultérieurement,
après l'élargissement, par une décision d'adaptation des
perspectives financières.