Le devenir de l'acquis de Schengen

IV. LES PROBLEMES SOULEVES PAR LES NEGOCIATIONS EN COURS

Les difficultés rencontrées dans les travaux d'intégration de Schengen dans l'Union européenne tiennent à certaines originalités des accords de Schengen, que la diplomatie traditionnelle a quelque difficulté à appréhender .

La première difficulté est venue de la participation de la Suède et du Danemark. Le second problème a porté sur l'intégration du secrétariat général du Bénélux dans le secrétariat général du Conseil. Par ailleurs, la Commission a revendiqué la gestion du plus puissant outil opérationnel de coopération policière informatisé en Europe qui existe actuellement : le Système d'Information Schengen (SIS). Enfin les services juridiques de la Commission et du Conseil font pression pour que la clause de sauvegarde des accords de Schengen soit absorbée par la partie communautaire du traité.

1. L'adhésion de la Norvège et de l'Islande aux accords de Schengen

La Suède et le Danemark, lorsqu'ils ont rejoint Schengen, ont entraîné la Norvège et l'Islande en raison de leur appartenance commune à l'Union nordique des passeports.

Selon les dispositions d'un protocole particulier annexé au traité d'Amsterdam, un accord conclu par le Conseil, statuant à l'unanimité des Etats intéressés, sera passé avec la Norvège et l'Islande en vue de les associer à la mise en oeuvre de l'acquis de Schengen. Un autre accord sera conclu par le Conseil, statuant à l'unanimité de tous les Etats membres, avec la Norvège et l'Islande pour préciser les droits et obligations applicables entre ces deux pays. De tels accords devront en principe entrer en vigueur à la même date que le protocole incorporant l'acquis de Schengen .

Il ne faudrait pas que se crée ainsi un précédent dont pourraient se prévaloir d'autres pays, tels la Suisse ou les pays candidats à l'adhésion.

2. L'intégration du Secrétariat général du Bénélux

Un accord semble avoir été obtenu au sein du groupe de négociation " Acquis de Schengen " pour permettre l'intégration du secrétariat général Bénélux - qui assure jusqu'à présent le secrétariat des accords de Schengen - par le transfert de son personnel au secrétariat général du Conseil de l'Union européenne. L'actuel secrétariat Bénélux, qui comprend soixante-dix personnes environ, devrait ainsi être transféré, sans concours , au secrétariat général du Conseil.

Il résultera de cette intégration une sur-représentation des Etats du Bénélux dans le fonctionnement du secrétariat du Conseil qui ne peut que porter atteinte à l'influence de notre pays dans l'appareil administratif chargé des matières de coopération policière au sein des institutions de l'Union européenne.

Pour sa part, la Commission européenne s'est dotée d'une " task-force " d'une quarantaine de fonctionnaires chargés du suivi des activités du troisième pilier, " task-force " qui se transformera, après l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, en direction générale pour les questions de justice et affaires intérieures.

3. La gestion future du Système d'Information Schengen (SIS)

Il s'agit du point essentiel de l'intégration de l'acquis de Schengen, car le SIS est la pierre angulaire des accords ; 27 articles de la convention de 1990 (articles 92 à 119) sont concernés qui définissent les catégories de données traitées, les conditions d'intégration des signalements nominatifs dans le système informatisé, les motivations des signalements de non-admission pour des étrangers non-communautaires, la nature des données relatives aux personnes disparues, aux témoins, aux personnes citées à comparaître devant les autorités judiciaires, aux surveillances discrètes, aux objets, véhicules, armes à feu, documents d'identité recherchés, aux utilisateurs des données, à la protection des données à caractère personnel et à la sécurité des données, à l'autorité de contrôle commune...

Le gouvernement français estime que le système doit continuer à relever d'une gestion entre Etats, la coopération policière et judiciaire en matière pénale restant du domaine intergouvernemental . Selon lui, le passage d'une gestion intergouvernementale à une gestion communautaire du SIS comporterait des risques sérieux. Or les négociations actuellement en cours ne lui donnent pas satisfaction .

a) La proposition initiale de la présidence luxembourgeoise

La proposition initiale de la présidence luxembourgeoise envisageait une répartition entre le premier et le troisième piliers à la fois pour la gestion et l'architecture du système et pour la gestion des données.

Cette solution, qui avait le soutien de la Commission et du service juridique du Conseil, n'a pas reçu un accueil favorable de la part des Etats membres et a suscité, au contraire, une forte opposition chez un nombre significatif d'entre eux. La principale critique tenait au fait que, en divisant ainsi les dispositions applicables au SIS entre les deux piliers, qui contiennent chacun des procédures et des dispositions institutionnelles différentes, on introduirait une incertitude considérable qui pèserait à la fois sur la gestion actuelle du système et sur son évolution . En outre le fait que le SIS est directement imbriqué dans les systèmes policiers nationaux s'oppose à un transfert de l'outil dans le premier pilier.

b) Une proposition à vocation intergouvernementale

Plusieurs Etats membres ont estimé que la solution qui correspondait le mieux à la finalité et aux besoins opérationnels du SIS consistait à adopter une base juridique fondée uniquement sur le troisième pilier.

Cette solution tient compte des réalités d'un système qui a été avant tout conçu pour les besoins des polices des Etats ; cette position serait en outre confortée par un arrêt de la Cour de Justice (3( * )). Cette argumentation a toutefois été contestée par le service juridique du Conseil qui, pour l'essentiel, estime que, dans les cas où il existe une compétence communautaire, celle-ci doit être reconnue et respectée - éventuellement sous la forme d'une référence à une base juridique à la fois dans la partie communautaire et dans la partie intergouvernementale du traité -. Le service juridique du Conseil a en outre estimé que les signalements nominatifs du SIS concernent majoritairement des affaires d'immigration et non des activités policières traditionnelles.

c) Les propositions de compromis

Une première proposition consisterait à fonder les articles qui traitent de l'architecture et de la gestion du SIS sur une base du troisième pilier, tandis que les articles concernant les données relatives à la circulation des personnes seraient, eux, répartis entre le premier et le troisième pilier.

Une seconde proposition a été formulée par le service juridique du Conseil. Le SIS serait considéré comme une entité créée antérieurement, en dehors du cadre de la Communauté et de l'Union. Son intégration résulterait de l'adoption de deux actes : d'une part, un acte communautaire (premier pilier) et, d'autre part, un acte du Conseil de l'Union (troisième pilier). Ainsi, la Communauté et l'Union reconnaîtraient toutes deux le SIS et approuveraient son fonctionnement, chacune pour ce qui la concerne et en fonction de ses compétences propres.

Dans cette hypothèse, toute modification ultérieure des règles du SIS conduirait à rouvrir le débat sur la nature communautaire ou intergouvernementale du système, ouvrant la porte à un contentieux devant la Cour de Justice.

4. L'avenir de la clause de sauvegarde

La présence d'une clause de sauvegarde dans les accords de Schengen fut un élément déterminant de la ratification de la Convention de 1990. Entendue par la commission de contrôle du Sénat, le 26 septembre 1991, Mme Elisabeth Guigou, alors ministre des affaires européennes, avait souligné que " cette clause permettrait, en tout état de cause, de rétablir les contrôles aux frontières nationales si l'application de la convention révélait des lacunes graves ".

Cette clause stipule que " lorsque l'ordre public ou la sécurité nationale l'exigent, une Partie Contractante peut... décider que, durant une période limitée, des contrôles frontaliers nationaux adaptés à la situation seront effectués aux frontières permettant à un Etat de rétablir les contrôles aux frontières lorsque l'ordre public ou la sécurité nationale l'exigent " (article 2, paragraphe 2 de la Convention). Dès juin 1995, la France utilisa cette clause de sauvegarde pour assurer le contrôle de sa frontière avec la Belgique. En décembre 1996, le Comité exécutif des ministres définit une procédure comportant une consultation préalable des autres Etats membres et l'indication d'une durée limite d'effet.

Cette clause a été également utilisée par nos partenaires : les Pays-Bas l'ont appliquée il y a dix-huit mois à l'occasion d'une rencontre sportive ; en octobre dernier, le Luxembourg y a eu recours à l'occasion d'un match de football au cours duquel les Luxembourgeois craignaient des débordements de la part de hooligans britanniques. L'Allemagne a menacé de recourir à ce dispositif si la solidarité de l'Union européenne ne permettait pas de faire face à l'afflux de kurdes et de kosovars.

D'après les auditions auxquelles la délégation a procédées, la clause de sauvegarde devrait, en l'état actuel de la négociation, relever du pilier communautaire.

Ce transfert vers le domaine communautaire de la clause de sauvegarde aurait des conséquences importantes , car même si le traité prévoit la possibilité, pour les gouvernements, de prendre des mesures dictées " par la sécurité intérieure et le maintien de l'ordre public ", ces mesures seraient indirectement placées sous le contrôle de la Cour de justice ; certes la Cour n'aurait pas compétence pour apprécier l'opportunité ou la proportionnalité des mesures de maintien de l'ordre décidées par les ministres de l'intérieur, mais elle pourra néanmoins interpréter les arguments avancées par un Etat pour faire valoir que sa sécurité est en cause. De plus, les conditions de procédure de l'application de la clause de sauvegarde qui avaient été définies dans une décision de décembre 1996 du Comité exécutif Schengen seraient à l'avenir réglementées sur proposition de la Commission, sous le contrôle de la Cour de justice. Il ne faut donc pas exclure la possibilité de contentieux si des contrôles fixes étaient maintenus - comme par exemple par la France sur la frontière belge - ou mis en place exceptionnellement par les Etats membres.

Une évolution de la négociation vers une communautarisation de la clause de sauvegarde paraît peu compatible avec la réponse faite en décembre 1997 par le ministre de l'Intérieur lorsqu'il affirmait sa volonté de maintenir cette clause de sauvegarde (4( * )) : " La possibilité pour un Etat d'utiliser librement cette clause de sauvegarde, c'est-à-dire en dehors de tout contrôle de la Cour de justice, représente un enjeu essentiel en terme de souveraineté nationale. Cette question paraît d'autant plus sensible que l'on ne peut exclure des interprétations différentes de la part de certains de nos partenaires, ou une jurisprudence extensive de la Cour de justice des Communautés européennes, lorsque le traité d'Amsterdam entrera en vigueur . Des négociations viennent de s'engager sur les modalités d'intégration de l'acquis Schengen dans le traité sur l'Union européenne. Le Gouvernement veillera au respect de ce principe de libre utilisation de la clause de sauvegarde par les Etats membres et refusera toute dérive éventuelle, qui ne serait conforme ni au traité d'Amsterdam ni à la souveraineté nationale . ".

On comprendrait difficilement que le Gouvernement puisse accepter aujourd'hui que la clause de sauvegarde relève du pilier communautaire. Faut-il rappeler que, de l'avis de tous les juristes, le traité prévoyant l'unanimité quant à la décision de ventilation de l'acquis sur les deux piliers, il suffit dès lors de l'opposition d'une seule délégation pour que cette ventilation n'ait pas lieu et pour que tout l'acquis de Schengen soit transféré au troisième pilier.