II. LE PROCESSUS D'INTEGRATION DANS L'UNION EUROPEENNE
Le traité d'Amsterdam communautarise une partie de l'actuel pilier Justice et Affaires intérieures qui avait été créé par le traité de Maastricht, ne laissant dans le domaine intergouvernemental (troisième pilier) que la coopération policière et la coopération judiciaire en matière pénale ; en outre le protocole permettant le transfert de Schengen dans l'Union européenne conduit à une réécriture de son contenu, selon que celui-ci va relever de la partie communautaire ou de la partie intergouvernementale du traité d'Amsterdam.
1. Un nouveau titre dans le pilier communautaire
En créant un nouveau titre IV, le traité d'Amsterdam transfère dans l'ordre communautaire, dès sa mise en vigueur , les domaines des visas, de l'asile, de l'immigration et des autres politiques liées à la libre circulation des personnes. Toutefois la communautarisation s'effectue en deux étapes.
a) Une période transitoire de cinq ans
Le
Conseil arrête
à l'unanimité
, sur proposition de la
Commission ou à l'initiative d'un Etat membre et après
consultation du Parlement européen :
- "
les mesures visant à assurer
la libre circulation des
personnes
en liaison avec des mesures d'accompagnement directement
liées à cette libre circulation et concernant les contrôles
aux frontières extérieures, l'asile et l'immigration... ainsi que
des mesures visant à prévenir et à combattre la
criminalité ;
- d'autres mesures en matière
d'asile, d'immigration et de protection
des droits de ressortissants de pays tiers
;
- des mesures dans le domaine de
la coopération judiciaire en
matière civile
;
- des mesures appropriées visant à encourager et à
renforcer
la coopération administrative
;
- des mesures dans le domaine de
la coopération policière et
judiciaire en matière pénale
visant un niveau
élevé de sécurité par la prévention de la
criminalité et la lutte contre ce phénomène au sein de
l'Union
".
b) Après cette période transitoire de cinq ans
Le
Conseil peut, à l'unanimité, décider de passer à la
majorité qualifiée dans le cadre de la procédure de
codécision avec le Parlement européen
sur tout ou partie de
ces domaines. A la différence des dispositions contenues dans le
traité de Maastricht,
le passage de l'unanimité à la
majorité qualifiée n'implique pas de ratification
par les
Etats membres conformément à leurs règles
constitutionnelles respectives.
Cette disposition
- dont votre rapporteur avait soulevé
l'inconstitutionnalité possible dans son rapport déjà
mentionné du 28 octobre 1997 -
a été jugée non
conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa
décision du 31 décembre 1997
. Naturellement, la politique des
visas qui était déjà communautarisée depuis le 1er
janvier 1996 est maintenue.
2. Le transfert de l'acquis de Schengen
Le
protocole annexé au traité d'Amsterdam régit
l'introduction de l'acquis de Schengen dans l'ordre communautaire. A cet effet,
il prévoit la répartition des dispositions constituant l'acquis
de Schengen soit dans le premier pilier, soit dans le troisième pilier.
Cette ventilation détermine le traitement communautaire ou
intergouvernemental de matières jusqu'alors traitées
exclusivement dans le cadre intergouvernemental.
Comme l'a précisé M. Pierre Moscovici, ministre des Affaires
européennes, devant le Sénat, le 14 octobre 1997 :
"
Tant que le Conseil n'aura pas déterminé la base
juridique exacte, les dispositions ou décisions constituant les acquis
de Schengen seront considérées comme des actes fondés sur
le titre VI du traité
", c'est-à-dire qu'elles
continueront d'être traitées dans le cadre intergouvernemental.
La répartition entre le premier et le troisième piliers aura une
importance majeure sur les pouvoirs respectifs des différentes
institutions de l'Union dans le fonctionnement de l'acquis de Schengen. Il
serait peu démocratique qu'elle soit arrêtée sans que les
assemblées parlementaires en soient informées et sans qu'elles
puissent en débattre : cette situation a d'ailleurs suscité
des étonnements chez nos collègues britanniques et
néerlandais.