Quand les policiers succèdent aux diplomates
TURK (Alex)
RAPPORT D'INFORMATION 523 (97-98) - COMMISSION DES LOIS
Table des matières
- LES TRAVAUX DE LA MISSION
- LES CONCLUSIONS DE LA MISSION
- GLOSSAIRE
-
INTRODUCTION
- I. LES BOULEVERSEMENTS RÉSULTANT DU TRAITÉ D'AMSTERDAM
-
II. L'ORGANISATION GOUVERNEMENTALE DISPERSE LES RESPONSABILITÉS
MINISTÉRIELLES
- A. LES MINISTÈRES INTÉRESSÉS
- B. UNE CONCERTATION INTERMINISTÉRIELLE DANS LAQUELLE LE MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR JOUE UN RÔLE INSUFFISANT
- C. UNE SEGMENTATION DE LA NÉGOCIATION AU NIVEAU EUROPÉEN
- D. UNE INSUFFISANTE REPRÉSENTATION DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR DANS LES INSTANCES DE NÉGOCIATION EUROPÉENNES DE HAUT NIVEAU
- E. LA SITUATION CHEZ NOS PARTENAIRES EUROPÉENS
-
III. LE MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR N'EST PAS ORGANISÉ POUR
ASSUMER DES RESPONSABILITÉS INTERNATIONALES
-
A. L'ORGANISATION DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR CONSTITUE UN
HANDICAP
-
1. La sédimentation administrative
- a) La direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ)
-
b) La direction générale de la police nationale (DGPN)
- 1.- Le cabinet du directeur général (CAB5)
- 2.- La direction centrale de la police judiciaire (DCPJ)
- 3.- La direction centrale du contrôle de l'immigration et de la lutte contre l'emploi des clandestins (DICCILEC)
- 4.- Le service de coopération technique internationale de police (SCTIP)
- 5.- Les structures spécialisées
- c) La direction des transmissions et de l'informatique
- 2. Un manque de coordination
-
1. La sédimentation administrative
- B. UNE CULTURE TROP ÉLOIGNÉE DES RELATIONS INTERNATIONALES
-
A. L'ORGANISATION DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR CONSTITUE UN
HANDICAP
-
IV. LES PROPOSITIONS DE LA MISSION
- A. DÉTERMINER CLAIREMENT LA POLITIQUE
- B. ADAPTER LA STRUCTURE DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR
- C. FAVORISER L'ÉMERGENCE DE LA CULTURE INTERNATIONALE AU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR
- D. AMÉLIORER L'IMPLICATION DE LA FRANCE DANS LE PROCESSUS EUROPÉEN
- ANNEXES
N°
523
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès-verbal de la séance du 25 juin 1998
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1), par la mission d'information (2) chargée d'étudier le suivi, par les ministères intéressés, du processus européen de coopération policière ,
Par M.
Alex TÜRK,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM.
Jacques
Larché,
président
; René-Georges Laurin, Germain
Authié, Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Robert Pagès, Georges
Othily,
vice-présidents
; Michel Rufin, Jacques Mahéas,
Jean-Jacques Hyest, Paul Masson,
secrétaires
; Guy Allouche,
Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François
Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing,
Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Charles de
Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Jean Derian,
Michel Dreyfus-Schmidt, Michel Duffour, Patrice Gélard, Jean-Marie
Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques,
Simon Loueckhote, Daniel Millaud, Jean-Claude Peyronnet, Louis-Ferdinand de
Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck,
Alex Türk.
(2)
Cette mission d'information est composée de :
MM. Paul
Masson,
président
;
Michel Duffour,
vice-président
; Alex Türk,
rapporteur
;
Jean-Paul Amoudry, Michel
Dreyfus-Schmidt.
Police. |
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LES TRAVAUX DE LA MISSION |
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Jeudi 27 novembre 1997 |
Constitution du Bureau |
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Mardi 16 décembre 1997 |
Organisation des travaux |
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Vendredi 19 décembre 1997 |
Entretien avec M. Jean-Pierre CHEVÈNEMENT, Ministre de l'Intérieur |
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Mercredi 14 janvier 1998 |
Entretien
avec M. Jean-Marc SAUVÉ,
|
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Lundi 19 janvier 1998 |
Entretien
avec M. Pierre MOSCOVICI,
|
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6 janvier au 5 mai 1998 |
Auditions du rapporteur (Voir détail en annexe I) |
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9 février au 20 avril 1998 |
Déplacements (Voir détail en annexe II) |
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Mardi 19 mai 1998 |
- Auditions
:
|
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Jeudi 11 juin 1998 |
Adoption du rapport |
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Jeudi 25 juin 1998 |
Présentation du rapport à la commission des Lois |
LES CONCLUSIONS DE LA MISSION
Réunie le 11 juin 1998, sous la présidence de
M. Paul Masson, président, la mission de la commission des Lois du
Sénat sur le suivi, par les ministères intéressés,
du processus européen de coopération policière a
adopté le rapport de M. Alex Türk.
Elle a constaté que le traité d'Amsterdam introduisait de
véritables bouleversements dans le processus européen de
coopération policière et, plus généralement, dans
des domaines qui auront inévitablement des répercussions sur la
sécurité intérieure et la souveraineté nationale de
la France.
Elle a considéré que, face à la commission
européenne qui, dès l'entrée en vigueur du traité,
disposera de pouvoirs dans un domaine où elle n'intervenait pas, la
France devait se doter des structures lui permettant d'assumer sa pleine
responsabilité de proposition et de contrôle.
Elle a estimé qu'une meilleure implication de la France dans le
processus européen de coopération policière passerait par
deux conditions :
• L'affirmation d'une
volonté politique forte
grâce
à
l'impulsion du
Conseil de sécurité
intérieure
qui pourrait
remédier à
l'enlisement de la procédure de coordination
interministérielle
actuelle dans des arbitrages essentiellement
techniques
;
• La prise en charge par le
ministère de l'intérieur
de la
responsabilité
de la
mise en oeuvre de la
politique de sécurité
dans le cadre
européen
,
ceci impliquant que ce ministère représente désormais la
France
dans les
instances de décision européennes
correspondantes.
La mission a constaté que cette responsabilisation du
ministère de l'intérieur,
actuellement peu
expérimenté dans les questions internationales,
nécessiterait de profondes
adaptations
. Elle a ainsi
proposé :
• La création, au moment de l'entrée en vigueur du
traité d'Amsterdam,
d'une direction des affaires
européennes
au sein du ministère de l'intérieur ;
• Un ensemble de mesures destinées à favoriser
l'émergence au sein de ce ministère d'une véritable
culture européenne.
GLOSSAIRE
1er pilier |
Partie du traité de l'Union européenne régie par les règles communautaires , correspondant aux dispositions incluses dans le traité instituant la Communauté européenne (citoyenneté de l'Union, politiques de la Communauté, Union économique et monétaire) : la Commission a le monopole de l'initiative, le Conseil des ministres prend les décisions, le plus souvent à la majorité qualifiée avec intervention du Parlement européen. |
3ème pilier |
Matières concernant la justice et les affaires intérieures régies selon des procédures de décision intergouvernementales en application du titre VI du traité sur l'Union européenne : l'initiative revient aux Etats membres et les décisions sont prises à l'unanimité par le Conseil des ministres justice et affaires intérieures. |
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|
Comité K4 |
Comité de hauts fonctionnaires préparant les travaux du Conseil des ministres de l'Union européenne dans les domaines de la justice et des affaires intérieures. |
Conseil JAI |
Conseil des ministres de l'Union européenne compétent en matière de justice et d'affaires intérieures et regroupant les ministres de la justice et de l'intérieur des pays membres. |
COREPER
|
Comité regroupant les représentants permanents des pays membres, chargé d'assister le Conseil des ministres de l'Union européenne. |
DCPJ |
Direction centrale de la police judiciaire (ministère de l'intérieur) |
DGPN
|
Direction générale de la police nationale (ministère de l'intérieur). |
DICCILEC |
Direction centrale du contrôle de l'immigration et de la lutte contre l'emploi des clandestins (ministère de l'intérieur). |
DLPAJ |
Direction des libertés publiques et des affaires juridiques (ministère de l'intérieur) |
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SCTIP
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Service de coopération technique international de police. (ministère de l'intérieur). |
SGCI |
Secrétariat général du comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (organe de coordination interministérielle concernant les affaires européennes). |
SIS |
Système d'information Schengen. Système de recherche automatisé contenant des signalements de personnes ou d'objets, consultable par les polices des Etats membres de Schengen. |
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|
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le traité d'Amsterdam modifiant le traité sur l'Union
européenne, signé le 2 octobre 1997, introduit des
évolutions majeures dans le processus européen de
coopération policière existant actuellement, tant dans le cadre
du titre VI de l'Union européenne, dit " 3ème pilier ",
que dans celui de Schengen.
Il prévoit en effet une communautarisation immédiate ou à
terme de certaines matières très liées à la
sécurité et, tout en la maintenant dans le domaine
intergouvernemental, il élargit le champ de la coopération
policière proprement dite. Un protocole annexé au traité
prévoit de plus l'intégration de l'acquis de Schengen au sein de
l'Union européenne, soit vers le domaine régi par les
règles communautaires, soit vers le domaine intergouvernemental.
Au sens strict, la coopération policière s'entend comme
l'ensemble des règles et pratiques tendant à favoriser la
collaboration des services de police des différents Etats, soit
directement sur le terrain, soit par l'intermédiaire d'organismes
à caractère multilatéral, tel Europol. Mais cette
coopération
ne peut être dissociée de la
détermination en amont des règles de fond
applicables en
matière de sécurité et destinées à
être mise en oeuvre par les policiers. Le présent rapport a retenu
cette conception élargie de la coopération policière
européenne.
Le traité d'Amsterdam devrait entrer en vigueur après sa
ratification par l'ensemble des signataires, vraisemblablement dans le courant
de l'année 1999. Sa ratification par la France exigera une
révision constitutionnelle préalable.
Les
bouleversements introduits par ce traité
dans le processus de
coopération policière européenne, et plus
généralement dans des domaines qui auront
nécessairement une répercussion importante sur la
sécurité intérieure
et la
souveraineté
nationale de la France
, exigent une véritable mobilisation de tous
les acteurs afin que les décisions fondamentales pour
l'intérêt national soient prises en toute connaissance de cause.
Il est impératif que les
administrations françaises soient en
état de faire prévaloir leurs vues et de dialoguer avec la
commission européenne
qui, dès l'entrée en vigueur du
traité, disposera de pouvoirs dans des domaines où elle
n'intervenait pas. La France doit pouvoir être un moteur et une force de
proposition
. Ceci nécessite l'affirmation d'une véritable
volonté politique
et
un suivi efficace du processus par le
ministère principalement en charge des questions de
sécurité, à savoir le ministère de
l'intérieur.
A l'occasion d'une communication de votre rapporteur sur l'Autorité de
Contrôle Commune de Schengen, qu'il a présidée pendant deux
ans, et de l'avis de M. Paul Masson sur la ratification de la convention
Europol, la commission des Lois du Sénat s'était
inquiétée de la capacité de la France à
répondre à ces nouveaux enjeux.
A l'initiative de son président, M. Jacques Larché, elle a donc
nommé une mission en son sein, le 16 octobre 1997, et a obtenu du
Sénat, le 29 octobre 1997, des pouvoirs d'enquête en vertu de
l'article 5 ter de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958.
La mission n'ayant rencontré aucune difficulté à obtenir
de la part des différents ministères les informations
nécessaires, la commission des Lois n'a pas eu besoin de recourir
à ces pouvoirs d'enquête.
Les travaux de la mission ont confirmé l'impression initiale concernant
l'impréparation de la France quant aux échéances à
venir. La mission a constaté que la
France n'était pas en
état d'affirmer une volonté politique suffisamment forte
et
que le
principal ministère intéressé, celui de
l'intérieur, n'apparaissait pas en mesure de participer efficacement au
suivi du processus de coopération policière
. Les propositions
formulées dans le présent rapport, concernant tant le processus
de décision interministérielle que l'organisation interne et le
fonctionnement du ministère de l'intérieur, ont pour objet de
pallier cette carence.
I. LES BOULEVERSEMENTS RÉSULTANT DU TRAITÉ D'AMSTERDAM
Le traité d'Amsterdam introduit de profonds bouleversements dans des matières régaliennes touchant directement à la souveraineté nationale et à sécurité intérieure de la France .
A. LA " COMMUNAUTARISATION " DE DOMAINES LIÉS À LA COOPÉRATION POLICIÈRE
Plusieurs domaines relevant actuellement de procédures
de
décision intergouvernementales (3
ème
pilier) seront
régis par le traité communautaire (premier pilier) en application
de l'article 2 du traité d'Amsterdam. Celui-ci insère en effet
dans le traité instituant la Communauté européenne un
titre III-A, intitulé " Visas, asile, immigration et autres
politiques liées à la libre circulation des personnes ".
Certains de ces domaines sont très liés à la
coopération policière :
- le franchissement des
frontières extérieures
(contrôle des personnes par les Etats membres et délivrance des
visas) ;
- l'
asile
;
- la politique d'
immigration
(conditions d'entrée et de
séjour et immigration clandestine, y compris le rapatriement des
personnes en séjour irrégulier).
Les effets de cette communautarisation se feront toutefois ressentir de
manière progressive.
Ainsi, durant les
cinq années
suivant l'entrée en
vigueur du traité d'Amsterdam, les décisions seront prises par le
Conseil, statuant à l'
unanimité
sur proposition de la
Commission ou à l'initiative d'un Etat membre et après
consultation du Parlement européen. On observera toutefois que certaines
mesures relatives aux
visas
, dont la communautarisation était
déjà prévue par le traité de Maastricht (liste des
pays tiers soumis à l'obligation de visa et modèle-type de visa),
seront dès l'origine arrêtées par le Conseil statuant
à la
majorité qualifiée
, sur proposition de la
Commission. La Cour de justice exercera ses compétences classiques dans
le domaine communautaire sous réserve des questions
préjudicielles qui ne pourront lui être posées que par les
juridictions statuant en dernier ressort.
A l'issue de cette période de cinq années
, seule la
Commission aura l'initiative des textes. Le Conseil, statuant à
l'unanimité après consultation du Parlement européen,
pourra décider de
passer à la codécision
pour les
domaines précités ou certains d'entre eux, ce qui aurait pour
conséquence :
- d'une part, de substituer la majorité qualifiée à
l'unanimité pour l'adoption des mesures dans les domaines
concernés ;
- d'autre part, de partager le pouvoir de décision avec le Parlement
européen.
La procédure de codécision sera néanmoins applicable
d'
office
au bout des cinq ans pour les questions concernant les
visas
non encore communautarisées (conditions de
délivrance, règles en matière de visa uniforme).
La communautarisation
prévue par le Traité d'Amsterdam
aura donc dans un premier temps pour effet de conférer un
caractère indéniablement contraignant aux actes pris dans les
domaines précités
(puisque ces actes seront désormais
des directives ou des règlements).
Dans un second temps, elle
pourrait déboucher sur de véritables abandons de
souveraineté dans ces matières éminemment
régaliennes
.
Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 97-394 DC du
31 décembre 1997, a ainsi estimé que la possibilité
accordée après cinq ans au Conseil de décider, à
l'unanimité mais
sans ratification par les Etats membres
, que les
décisions seraient prises à la majorité qualifiée
dans les domaines de l'asile, de l'immigration et du franchissement des
frontières intérieures et extérieures (à
l'exception des questions touchant les visas déjà
communautarisées par le traité de Maastricht) "
pourrait
conduire à ce que se trouvent affectées les conditions
essentielles d'exercice de la souveraineté nationale
". Il a
donc considéré que la ratification du Traité d'Amsterdam
ne pourrait intervenir qu'après révision de la
Constitution.
B. LE RENFORCEMENT DU TROISIÈME PILIER DE L'UNION EUROPÉENNE
La
coopération policière proprement dite reste au sein du
troisième pilier de l'Union européenne, et relève donc
toujours d'un processus de décision intergouvernemental.
Son champ est toutefois sensiblement élargi puisqu'il n'est plus
cantonné à la coopération "
en vue de la
prévention et de la lutte contre le terrorisme, le trafic illicite de
drogue et d'autres formes graves de criminalité internationale, y
compris, si nécessaire, certains aspects de coopération
douanière
".
Le Traité d'Amsterdam prévoit en
effet de généraliser le domaine de la coopération
policière européenne
puisque celui-ci couvrira
"
entre autres
" :
- la coopération opérationnelle entre les autorités
compétentes "
dans le domaine de la
prévention
et
de la
détection
des infractions pénales et des
enquêtes en la matière
" (la référence sans
restriction aux infractions pénales dans leur ensemble souligne
l'ampleur du champ de la future coopération européenne,
même si le Traité précise que les Etats conservent leur
responsabilité pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la
sécurité intérieure) ;
- la collecte, le traitement et l'échange d'informations
pertinentes ;
- la coopération et les initiatives conjointes dans les domaines de la
formation, des échanges d'officiers de liaison, de l'utilisation des
équipements...
Par ailleurs, le Traité d'Amsterdam confère à la
Commission un droit d'initiative partagé avec les Etats alors que,
actuellement, les mesures relatives à la coopération
policière sont arrêtées par le Conseil à
l'initiative d'un Etat membre.
Dans ce cadre, le Conseil est notamment appelé à arrêter,
toujours à l'unanimité :
- des positions communes définissant l'approche de l'Union sur une
question déterminée. Il s'agit en fait de déclarations
générales, sans caractère juridiquement contraignant,
déjà prévues par le Traité de Maastricht ;
- des "
décisions-cadres aux fins du rapprochement des
dispositions législatives et réglementaires des Etats
membres
" qui lient ceux-ci quant aux résultats à
atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant
à la forme et aux moyens. Ainsi,
à la différence des
" actions communes " prévues par le Traité de
Maastricht, dont la portée juridique n'a pas été
précisée, le Traité d'Amsterdam confère
expressément un caractère contraignant aux
décisions-cadres
. Il convient donc que les ministères suivent
au plus près leur élaboration.
Enfin, l'accent doit être mis sur
Europol
, dont le rôle est
appelé à évoluer non seulement en application du
traité d'Amsterdam mais aussi en vertu de la convention créant
cet office européen de police, signée par les quinze Etats
membres le 26 juillet 1995 et dont la ratification par la France a
été autorisée par la loi n° 97-1089 du 27
novembre 1997. Cette convention, ratifiée par la plupart des Etats
membres devrait prochainement entrer en vigueur.
A ce moment, Europol se substituera à l'actuelle " Unité
drogues européenne (UDE) ", qui est chargée de
l'échange et de l'analyse d'informations concernant les trafics de
stupéfiants ainsi que les trafics de matières nucléaires
et de véhicules volés, les filières d'immigration
clandestine et la traite des êtres humains.
Deux ans au plus tard après l'entrée en vigueur de la
convention, Europol traitera également des infractions commises ou
susceptibles d'être commises dans le cadre d'activités de
terrorisme portant atteinte à la vie, à l'intégrité
physique, à la liberté des personnes ainsi qu'aux biens.
Enfin, le Conseil, statuant à l'unanimité, pourra confier
à Europol le soin d'intervenir dans des domaines liés aux
atteintes à la personne (vie, intégrité physique et
liberté) et aux biens.
Pour l'heure, les fonctions d'Europol reposent essentiellement sur
l'échange d'informations, (échange d'informations entre les Etats
membres, collecte de renseignements...).
En application du Traité d'Amsterdam, le Conseil est appelé, dans
les cinq ans suivant l'entrée en vigueur du Traité,
à :
- permettre à Europol de faciliter et d'appuyer la préparation et
la mise en oeuvre d'enquêtes menées par les autorités
compétentes des Etats membres ;
- arrêter des mesures destinées à permettre à
Europol de demander aux autorités compétentes des Etats membres
de mener et de coordonner leurs enquêtes dans des affaires
précises ;
- favoriser l'établissement de contacts entre magistrats et
enquêteurs spécialisés dans la lutte contre la
criminalité organisée et travaillant étroitement avec
Europol.
La formulation de ces nouvelles compétences
porte en germe un risque
de subordination des autorités policières nationales à
Europol
. Le respect de la souveraineté nationale implique que les
équipes conjointes interviennent
sous l'égide des
autorités compétentes sur le territoire où elles
agissent
.
C. L'INTÉGRATION DE SCHENGEN DANS L'UNION EUROPÉENNE
Le
traité d'Amsterdam comporte un protocole intégrant l'acquis de
Schengen dans le cadre de l'Union européenne.
Ce transfert est réalisé par une
substitution aux bases
juridiques de Schengen
(convention du 14 juin 1985, convention
d'application du 19 juin 1990, accords d'adhésion signés entre
1990 et 1996 et décisions et déclarations du comité
exécutif) de bases juridiques appartenant soit à la partie
communautaire, soit à la partie intergouvernementale du traité
sur l'Union européenne.
Le Conseil statuant à l'unanimité détermine la base
juridique applicable pour chacune des dispositions constituant l'acquis de
Schengen. Tant que le conseil n'a pas déterminé cette base
juridique, les dispositions sont considérées comme des actes
fondés sur le titre VI du traité (3
ème
pilier).
Ce protocole d'intégration entrera en vigueur en même tant que le
traité d'Amsterdam. A cette date, le Conseil de l'Union
européenne se substituera au Comité exécutif de Schengen.
Le développement de l'acquis de Schengen pourra prendre la forme d'une
coopération renforcée au sein de l'Union. Le Royaume-Uni et
l'Irlande qui n'ont pas adhéré à Schengen pourront
être autorisés à participer à tout ou partie de
l'acquis de Schengen. Un accord sera conclu avec la Norvège et l'Islande
qui, du fait de leur participation à l'Union nordique des passeports,
étaient associés à Schengen. Tous les futurs candidats
à l'Union européenne devront accepter intégralement
l'acquis de Schengen.
Un groupe de travail " acquis de Schengen " a été
créé dès le mois d'octobre 1997 auprès du Conseil
afin de :
- déterminer l'acquis de Schengen ;
- ventiler cet acquis entre le premier et le troisième pilier ;
- déterminer l'acquis auquel le Royaume-Uni et l'Irlande souhaitent
participer.
Il conviendra de veiller à ce que la
détermination des bases
juridiques applicables ne conduise pas à affaiblir l'acquis de
Schengen
. Trois exemples peuvent être donnés :
- à travers l'article 71 paragraphe 2 de la convention d'application des
accords de Schengen, les parties contractantes s'engageaient à
prévenir et à réprimer "
l'exportation illicite de
stupéfiants et de substances psychotropes,
y
compris de
cannabis
". Une telle disposition qui engageait notamment les
Pays-Bas n'a pas d'équivalent dans le traité de l'Union
européenne ;
- sera-t-il toujours possible de conclure des
conventions
bilatérales
de coopération policière
transfrontière telles celles conclues sur la base de l'article 39 de la
convention d'application de Schengen ? De telles conventions ont
été signées avec l'Italie, le 2 octobre 1997 à
Chambéry, et avec l'Allemagne, le 9 octobre à Mondorf. Elles
prévoient l'installation dans les zones frontalières de centres
policiers et douaniers communs aux pays signataires ;
- sera-t-il possible de recourir à la
clause de sauvegarde
de
l'article 2 paragraphe 2 de la convention d'application de Schengen
permettant le maintien de contrôles temporaires des personnes sur les
frontières terrestres, laquelle est actuellement appliquée aux
frontières belge et luxembourgeoise ?
Il faudra être attentif à ce que
l'acquis de Schengen en
matière de coopération policière européenne puisse
être consolidé
, concernant tant l'intégration des
nouveaux adhérents, que la pratique de contrôle aux
frontières extérieures, l'ajustement du système SIS et le
renforcement des accords bilatéraux.
Un transfert hâtif de cet
acquis dans le premier pilier risquerait de le ruiner
.
D. UN VÉRITABLE ENJEU DE SECURITÉ INTÉRIEURE
La
France devra s'adapter aux bouleversements
introduits par le traité
d'Amsterdam
dans des domaines liés à la coopération
policière qui touchent de très près à la
souveraineté nationale et auront des répercussions
inévitables sur sa sécurité intérieure
.
La commission européenne a déjà mis en place une structure
chargée de suivre le domaine actuel du 3
ème
pilier
dans lequel elle aura un pouvoir de proposition après l'entrée en
vigueur du traité. Une "
Task force
" a
été constituée comprenant dès à
présent plusieurs dizaines d'experts. Elle comporte trois unités
respectivement compétentes dans les domaines de l'asile et de
l'immigration, de la coopération policière et de la
coopération judiciaire.
Face à la
commission européenne,
les autorités
gouvernementales devront être en mesure
d'affirmer une volonté
politique forte
. Les administrations devront être en état de
suivre de très près l'ensemble du processus.
Or, le
ministère de l'intérieur, principal ministère
intéressé, n'apparaît pas en mesure d'assumer cette
responsabilité dans de bonnes conditions.
II. L'ORGANISATION GOUVERNEMENTALE DISPERSE LES RESPONSABILITÉS MINISTÉRIELLES
Dans son
rapport de mission remis en janvier 1996 à M. Alain Juppé,
Premier ministre, sur la Convention d'application de l'accord de Schengen,
M. le Président Paul Masson insistait sur la particulière
inadaptation de l'organisation gouvernementale française "
aux
exigences d'un dispositif international aux multiples implications
diplomatiques, techniques et procédurales
".
Ce constat, qui peut s'appliquer à l'ensemble des questions touchant
à la sécurité intérieure, tient tout d'abord
à la
multiplication des ministères français intervenant
dans le processus de négociation qui " noie " le
ministère de l'intérieur parmi de nombreux interlocuteurs.
Cet état de fait rend nécessaire
la mise en oeuvre d'une
procédure interministérielle au sein de laquelle ce
ministère n'occupe qu'une place insuffisante
. La
segmentation de
la négociation
au sein de multiples groupes de travail
européens et
l'insuffisante représentation du ministère
de l'intérieur dans les instances européennes de haut niveau
ne
permettent pas à ce ministère de jouer un rôle
à la hauteur de ses compétences
.
A. LES MINISTÈRES INTÉRESSÉS
Pas moins de sept ministres sur les quatorze du Gouvernement dirigé par M. Lionel Jospin ont vocation à participer, directement ou par un secrétariat d'État, au processus de négociation dans le cadre du troisième pilier de l'Union européenne. Outre le ministère de l'intérieur sont ainsi concernés :
1. Le ministère des affaires étrangères
Quatre
sous-directions ou services appartenant à des directions
différentes du ministère sont concernés par la
coopération policière, soit en raison de leurs compétences
horizontales concernant les négociations européennes, soit en
raison de leurs compétences spécifiques.
-
la sous-direction des affaires communautaires internes
, au sein de la
direction générale des affaires européennes et
économiques, est mise à disposition, en tant que de besoin, du
ministre délégué chargé des affaires
européennes. Elle exerce une compétence horizontale sur
l'ensemble des questions européennes. Un rédacteur est
spécialisé dans les questions du 3
ème
pilier.
-
la sous-direction du droit international économique et du droit
communautaire
, au sein de la direction des affaires juridiques assure une
expertise juridique horizontale sur l'ensemble des questions
européennes. Elle comprend des personnels provenant de divers
ministères. Deux rédacteurs sont spécialisés dans
les questions du troisième pilier.
-
le service des étrangers en France
, au sein de la direction des
Français de l'étranger et des étrangers en France, est
compétent en matière de délivrance des visas. Il est donc
associé de très près aux négociations dans le cadre
de Schengen en matière de circulation des personnes et de
délivrance des visas.
-
la sous-direction de la sécurité
, au sein de la
direction générale des affaires politiques et de
sécurité, exerce une compétence horizontale concernant
l'ensemble des menaces en matière de sécurité, telles le
terrorisme, la drogue et la criminalité organisée. Elle est de
plus responsable de la cohérence des réseaux d'attachés de
police, de douane et de gendarmerie ainsi que de magistrats de liaison à
l'étranger. Elle comprend actuellement quatre rédacteurs, un
policier, un douanier, un magistrat et un gendarme.
2. Le ministère de la justice
- le
service des affaires européennes et internationales
a
été créé en 1991 (décret n° 91-414 du 6
mai 1991) par prélèvement de personnels sur la direction des
affaires civiles et du sceau et la direction de l'action criminelle et des
grâces. Il a notamment pour mission d'organiser la représentation
de la chancellerie dans les négociations et les réunions
internationales intéressant le ministère de la justice et de
contribuer à l'élaboration de la politique de coopération
juridique et judiciaire. Il comprend un
bureau du droit pénal
européen et international
chargé notamment de
l'élaboration des conventions internationales d'entraide
répressive ou ayant une incidence pénale, des relations avec le
ministère des affaires étrangères et les organisations
internationales ainsi que du suivi de la Convention d'application de Schengen.
Ce bureau comprend six personnes, dont actuellement, trois magistrats, un
docteur en droit contractuel et un greffier en chef ;
-
la direction de l'action criminelle et des grâces
est, depuis le
décret n° 96-27 du 15 janvier 1996, de nouveau associée
aux négociations en matière de législation pénale
et assure la mise en oeuvre des conventions d'entraide judiciaire pénale
qui avait été confiée en 1991 au service des affaires
européennes et internationales.
3. Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
Ce
ministère est appelé à intervenir dans les questions
douanières, par l'intermédiaire du secrétariat
d'État au budget. Ce dernier dispose de la
direction
générale des douanes et des droits indirects
qui est
associée au processus de coopération policière par
l'intermédiaire de deux sous-directions.
-
la sous-direction de l'organisation de la surveillance et des moyens
est amenée à participer aux groupes de travail
frontières extérieures de Schengen et au groupe de travail
coopération policière de l'Union européenne concernant les
télécommunications sous l'angle technique. Elle a
été associée aux négociations de conventions de
coopération bilatérale transfrontalière
;
-
la sous-direction des affaires juridiques et contentieuses et de la lutte
contre la fraude
participe, dans le cadre du troisième pilier de
l'Union européenne, au " groupe de travail multidisciplinaire sur
la criminalité organisée", au " groupe horizontal
drogue ", au groupe " Europol " et au groupe
" coopération douanière ".
4. Le ministère de la défense
Ce
ministère est impliqué en tant que responsable de la gendarmerie
nationale.
- la
direction générale de la gendarmerie nationale
a
constitué un
bureau de coopération policière
européenne et des affaires juridiques
directement rattaché au
cabinet du directeur général. Par l'intermédiaire de ce
bureau, elle participe à une dizaine de groupes de travail relevant du
troisième pilier de l'Union européenne, à plusieurs
groupes de travail de Schengen et elle est associée aux
négociations en matière de coopération
transfrontalière.
- le
bureau du droit européen
de la direction de l'administration
générale, dirigé par un magistrat, fournit l'expertise
juridique nécessaire.
5. Le ministère de l'emploi et de la solidarité
Ce ministère est appelé à participer, à travers le secrétariat d'État à la santé, à la négociation en matière de stupéfiants. La mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT), chargée d'assister le comité interministériel qui " prépare les décisions du Gouvernement, tant au plan national qu'international " (décret n° 96-350 du 24 avril 1996), est d'ailleurs mise à la disposition dudit secrétariat d'État pour l'exercice de ses attributions.
6. Le ministère de l'équipement, du transport et du logement
Ce ministère peut être amené à participer au groupe de travail sur la déchéance du droit de conduire.
B. UNE CONCERTATION INTERMINISTÉRIELLE DANS LAQUELLE LE MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR JOUE UN RÔLE INSUFFISANT
1. Le fonctionnement du secrétariat général du comité interministériel (SGCI)
Créé par un décret en date du 25 juin
1948, le
comité interministériel pour les questions de
coopération économique européenne
est chargé
d'élaborer les instructions fixant les positions de la
délégation française au sein du Conseil de l'Union
européenne et dans les organes communs prévus par le
traité sur l'Union européenne ainsi que par ceux de Rome et de
Paris. "
Le Secrétariat général du Comité
Interministériel (SGCI) prépare les délibérations
et les décisions de ce Comité et veille à leur
exécution. Il assure la coordination systématique et
régulière de l'ensemble des administrations françaises
appelées à participer directement ou indirectement aux
réunions et aux activités des Communautés
européennes et est chargé d'envoyer les instructions
correspondantes à la représentation permanente de la France
auprès de l'Union européenne
".
Placé sous l'autorité du Premier ministre, le SGCI est, en vertu
du décret n° 97-724 du 18 juin 1997,
mis à
disposition du ministre délégué auprès du ministre
des affaires étrangères, chargé des affaires
européennes
. Il est actuellement dirigé par un ministre
plénipotentiaire qui est en même temps conseiller auprès du
Premier ministre pour les affaires européennes.
Véritable clé de voûte du processus français de
négociation dans le cadre de l'Union européenne, cette structure
est, en application de la circulaire du Premier ministre en date du
21 mars 1994 (cf annexe 3), chargée de préparer et
d'arrêter la position française tenue à tous les stades de
la négociation dans les matières relevant du 3ème
pilier de l'Union européenne et de Schengen :
- au sein des trois groupes directeurs et de leurs différents groupes de
travail (cf ci dessous) ;
- au sein du " comité K4 ", enceinte de négociation
comprenant des hauts fonctionnaires représentant les quinze Etats
membres ;
- au sein du comité des représentants permanents (COREPER) ;
- au sein du Conseil de l'Union européenne.
Chaque réunion européenne fait donc l'objet d'une
réunion préparatoire
au SGCI où sont
représentés l'ensemble des ministères
intéressés en vue de déterminer une position commune.
Cette position est communiquée à la représentation
permanente à Bruxelles. La composition des délégations
françaises aux réunions européennes est établie par
le SGCI. Dans les faits, ces délégations sont toujours
composées des mêmes personnes. De nombreux interlocuteurs,
français ou étrangers, de votre rapporteur ont souligné le
caractère souvent
pléthorique des délégations
françaises
aux réunions européennes. Cet état
de fait ne trouve pas sa justification, comme pour l'Allemagne, dans la
nécessité de représentation des Etats
fédérés. Elle résulte du fait que l'ensemble des
ministères participant aux réunions préparatoires
souhaitent envoyer un représentant à Bruxelles, marquant de ce
fait une certaine méfiance dans le résultat de la
procédure de coordination.
Si aucun accord n'est trouvé au cours d'une réunion
préparatoire, de nouvelles réunions sont organisées, sous
la présidence du préfet coordonnateur ou du secrétaire
général, et peuvent exiger un arbitrage du Premier
ministre.
2. Le préfet coordonnateur
Compte
tenu de la spécificité des questions touchant aux affaires
intérieures, et de la nécessité d'assurer la meilleure
participation du ministère de l'intérieur, la circulaire du
Premier ministre du 21 mars 1994 précitée a
entériné la création, décidée cinq ans
auparavant par le Président de la République à la suite du
Conseil européen de Rhodes, d'un "
coordonnateur chargé
de mission
" en charge, "
sous l'autorité du
Secrétaire général, des affaires relevant du
troisième pilier et de la Convention d'application de Schengen. Il est
nommé par arrêté du Premier ministre, sur proposition du
ministre de l'intérieur, du garde des sceaux et du ministre des affaires
étrangères
".
En pratique, un membre du corps préfectoral occupe cette fonction. Le
chargé de mission est ainsi habituellement dénommé
"
préfet coordonnateur
".
Le préfet coordonnateur est le représentant de la France au
comité K4 de l'Union européenne et au groupe central de
négociation de Schengen.
Cette institution apparaît comme le résultat d'un compromis dans
la mesure où elle permet de créer un lien renforcé entre
le ministère de l'intérieur et le SGCI tout en maintenant
celui-ci à la disposition du ministère des affaires
étrangères.
M. le Président Paul Masson et votre rapporteur se sont
entretenus longuement avec l'actuel préfet coordonnateur,
M. Michel Pinauldt. Ils ont ainsi pu apprécier son excellente
connaissance des dossiers européens ainsi que sa motivation. Ils ont
également pu constater qu'il était entouré de sept
précieux collaborateurs (un magistrat, un commissaire divisionnaire, un
douanier, un diplomate, un gendarme, l'expert national drogue et un
administrateur civil).
3. La place insuffisante du ministère de l'intérieur
Cependant, l'institution du préfet coordonnateur ne
paraît pas avoir remédié à
l'insuffisante place
tenue par le ministère de l'intérieur dans un processus de
négociation touchant directement à la sécurité
et, à la différence du premier pilier (pour lequel le SGCI peut
parfaitement jouer un rôle de clé de voûte),
à la
souveraineté de la France
.
Le dispositif français présente ainsi trois inconvénients
majeurs au regard des exigences de la négociation internationale :
- en l'absence de réel pouvoir d'arbitrage du SGCI, et dans le souci
d'éviter des arbitrages trop fréquents du Premier ministre (qui,
dans la circulaire du 21 mars 1994, a souhaité " n'intervenir
que de façon exceptionnelle "), les décisions
interministérielles sont souvent prises "
au plus petit commun
dénominateur "
, empêchant ainsi la France de jouer
véritablement un rôle moteur dans le processus européen de
coopération policière ;
- La nécessité d'adopter une position commune au sein d'un organe
spécifique de concertation interministérielle conduit souvent
à
multiplier les réunions
(réunions
préalables, réunions postérieures, réunions de
cadrage...) dans un délai limité ce qui conduit également
à un accord " a minima ", parfois trouvé in extremis,
sans que les conséquences en aient toujours été pleinement
mesurées.
- les négociateurs sont enfermés dans les positions
adoptées au SGCI, ce qui implique parfois lors des réunions
européennes un manque de souplesse et des
difficultés de
réaction au regard de l'évolution des négociations
en
cours. Ce phénomène est accentué par le fait que la
représentation du ministère de l'intérieur dans les
instances de négociation européennes de haut niveau est
très insuffisante.
C. UNE SEGMENTATION DE LA NÉGOCIATION AU NIVEAU EUROPÉEN
1. La négociation dans le cadre de l'Union européenne
Au sein
de l'Union européenne, les décisions dans le cadre du
troisième pilier sont prises par le Conseil des ministres " Justice
et affaires intérieures " où siègent, chacun pour les
questions qui le concernent, les ministres français de
l'intérieur et de la justice. Ces réunions sont
préparées par le comité des représentants
permanents (COREPER) et par un comité de hauts fonctionnaires, dit
comité K4 (voir en annexe 4, l'organigramme du titre VI de l'Union
européenne). Mais l'essentiel de la négociation devrait
s'effectuer au sein de trois groupes directeurs :
-
le groupe directeur I
, chargé de la
libre circulation des
personnes
, au sein duquel la France devrait être
représentée par le ministère de l'intérieur ;
-
le groupe directeur II
, chargé de la
coopération
policière
, au sein duquel la France devrait également
être représentée par le ministère de
l'intérieur ;
-
le groupe directeur III
, chargé de la
coopération
judiciaire
, dont la France a confié le suivi au ministère de
la justice.
Dans les faits,
ces groupes directeurs n'ont plus de véritable
activité
. Ils sont éclatés en de multiples groupes de
travail au sein desquels le ministère de l'intérieur a souvent
été remplacé par un autre ministère en tant que
chef de file de la délégation française. Dans le but
d'économiser un niveau de négociation,
les groupes directeurs
ne se réunissent plus
. Du fait de cette désactivation, le
directeur général de la police nationale, auparavant
appelé à représenter la France au sein du groupe directeur
II, coopération policière, n'assure plus le pilotage d'aucun
groupe de travail. Les négociations sont souvent opérées
au niveau
des sous-directeurs ou des chefs de bureau
des
différents ministères.
Il devient difficile d'avoir une
vision d'ensemble.
- Ainsi,
au sein du groupe I
, le ministère de l'intérieur
est le porte parole de la France dans les groupes de travail
"
migration
", "
frontières
extérieures
" (appelé à disparaître
prochainement), "
faux documents
" et CIREFI (Centre
d'information, de réflexion et d'échange sur les
frontières extérieures et l'immigration). En revanche, le
rôle pilote est joué par le ministère des affaires
étrangères par les groupes
" visa
",
"
asile
" (sauf lorsque l'ordre du jour porte sur des
questions de séjour, auquel cas le ministère de
l'intérieur redevient chef de file) et CIREA (Centre d'information, de
réflexion et d'échange sur l'asile).
- Au sein du groupe II
, le ministère de l'intérieur
demeure chef de file pour les groupes "
coopération
policière
", "
Europol
" et
"
terrorisme
". Il l'est également au sein du groupe
"
drogue, criminalité organisée
", appelé
à disparaître en raison de la création d'un
"
groupe horizontal drogue
" placé auprès du
COREPER (au sein duquel la France est représentée par un expert
placé au SGCI auprès du Préfet coordonnateur) et d'un
" groupe multidisciplinaire
" plus particulièrement
chargé de la lutte contre la criminalité organisée. En
revanche, la France est représentée par le ministère des
finances (secrétariat d'État au budget) au sein du groupe
"
coopération douanière
".
- Le ministère de l'intérieur n'a aucun rôle directeur
au sein du groupe III
, la France y étant
représentée soit par le ministère de la justice (groupes
"
entraide judiciaire en matière pénale
",
"
déchéance du droit de conduire
", ...), soit
par celui des affaires étrangères (groupe "
droit
pénal - droit communautaire
").
2. La négociation dans le cadre de Schengen
Un même émiettement se retrouve au sein des groupes de travail " Schengen ", le suivi du groupe " police et sécurité " relevant du ministère de l'intérieur, celui du groupe " coopération judiciaire " du ministère de la justice, celui du groupe " relations extérieures " du ministère des affaires étrangères. Quant au groupe " visa-asile-réadmission ", il relève à la fois du ministère de l'intérieur et du ministère des affaires étrangères (cf annexe 5).
3. La représentation permanente
Un conseiller à la représentation permanente issu du ministère de l'intérieur (assisté d'un adjoint pour le groupe directeur I) assure le suivi des travaux des groupes I et II de l'Union européennes ainsi que de ceux relatifs à l'accord de Schengen. Mais les conseillers à la représentation permanente reçoivent leurs instructions du secrétariat général du comité interministériel (SGCI), et donc a posteriori, après arbitrage. Même s'ils informent le ministère de l'intérieur de l'état des négociations et de la position des différents États membres de l'Union européenne sur chaque sujet, leur intervention ne peut pallier ce déficit de présence du ministère en charge de la sécurité intérieure qui résulte de la segmentation de la négociation.
D. UNE INSUFFISANTE REPRÉSENTATION DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR DANS LES INSTANCES DE NÉGOCIATION EUROPÉENNES DE HAUT NIVEAU
Cette segmentation de la négociation est d'autant plus préjudiciable au ministère de l'intérieur que, du fait de la désactivation des groupes directeurs dont il était pilote, la synthèse et les arbitrages des travaux des différents groupes sont maintenant effectués dans des instances composées de hauts fonctionnaires dans lesquelles il n'assure pas lui-même la représentation de la France : comité K4, s'agissant de l'Union européenne, ou groupe central de négociation, concernant Schengen. Au niveau ministériel, certes, le ministre de l'intérieur partage avec le ministre de la justice la représentation de la France au Conseil Justice et Affaires intérieures de l'Union européenne, chaque ministre étant compétent pour les questions qui le concernent. Mais il ne représente pas la France au sein du comité exécutif de Schengen.
1. La représentation au comité exécutif de Schengen
La
France est représentée au comité exécutif de
Schengen par le ministre des affaires européennes.
Or, M. le président Paul Masson a souvent fait ressortir que les
affaires de sécurité, à travers la libre circulation
aux frontières, ne pouvaient pas être considérées
comme des affaires diplomatiques
et que le
ministre responsable de la
sécurité intérieure sur le territoire de la
République devait être impliqué au premier chef
dans le
suivi de ces dossiers.
En réponse à une de ses questions orales, le ministre des
affaires européennes, M. Michel Barnier, avait indiqué au
Sénat, le 26 mars 1996, que le Gouvernement avait décidé
de confier au ministre de l'intérieur le suivi du dossier de Schengen
dès la fin de la conférence intergouvernementale. Il avait
précisé que ce délai était simplement celui
"
du passage de la convention d'une phase de négociation, qui
n'est pas terminée, à une phase qui sera celle de la gestion
courante
".
La conférence intergouvernementale terminée, et le traité
d'Amsterdam signé, M. le président Paul Masson a interrogé
M. Pierre Moscovici, ministre des affaires européennes, lors de la
séance du Sénat du 14 octobre 1997 sur le point de savoir si le
nouveau Gouvernement entendait donner suite à cette réforme
fondamentale. Le ministre lui a indiqué que cette question trouverait
une solution dans le sens qu'il souhaitait à "
l'occasion de
l'application du traité d'Amsterdam et de l'intégration des
dispositions de Schengen dans ce traité
" même
"
s'il resterait à définir les liens entre les
ministères des affaires étrangères, de la justice et de
l'intérieur
".
Il semble néanmoins que le Premier ministre n'ait pas encore pris de
décision à ce sujet. Dans la pratique, cette question est
d'autant plus problématique que le ministre chargé des affaires
européennes s'est, semble-t-il, fait remplacer plusieurs fois au conseil
exécutif par le préfet coordonnateur du SGCI. Or, ce dernier,
quelles que soient ses qualités propres, ne peut en aucun cas disposer
d'un poids politique suffisant vis-à-vis des ministres
représentant les pays partenaires.
2. La représentation au sein du comité K4 de l'Union européenne et du groupe central de Schengen
Le
préfet coordonnateur du SGCI représente la France au sein du
comité de hauts fonctionnaires de l'Union européenne, dit
comité K4, appelé à préparer les réunions du
conseil " justice et affaires intérieures ". Il
représente également la France au groupe central de
négociation de Schengen qui prépare les décisions du
comité exécutif.
Or, là encore, quelles que soient ses qualités personnelles,
le préfet coordonnateur est " enfermé " dans les
décisions prises au sein du SGCI et ne dispose pas toujours de la marge
de manoeuvre et du poids politique nécessaires à une
négociation internationale
.
E. LA SITUATION CHEZ NOS PARTENAIRES EUROPÉENS
Lors des déplacements qu'ils ont effectués, les membres de la mission ont pu constater que l'institution d'une coordination interministérielle systématique a priori était une spécificité française et que, à la différence de la situation française, la représentation des pays dans les instances de décision de l'Union européenne et de Schengen revenait le plus souvent au ministère en charge des questions policières .
1. La représentation au sein des instances européennes de haut niveau
Il
ressort du tableau ci-dessous que nos différents partenaires ont
adopté
des solutions diverses
quant à leur
représentation dans les
instances ministérielles de
décision
(Conseil JAI pour l'Union européenne ou
Comité exécutif pour Schengen) ou dans les
groupes
composés de hauts fonctionnaires
chargés de préparer
les décisions ministérielles (Comité K4 pour l'Union
européenne et groupe central pour Schengen).
Au sein du
Conseil Justice et Affaires intérieures
de l'Union
européenne (Conseil JAI), siègent le plus
généralement les
ministres de la justice et de
l'intérieur
, chacun pour les affaires qui le concernent. En raison
des champs de compétences respectifs des ministères, la
représentation revient néanmoins dans certains pays (Irlande,
Luxembourg) au ministère de la justice seul ou, au contraire, au
ministère de l'intérieur seul (Royaume-Uni).
Au
comité exécutif de Schengen
, les pays se partagent
entre ceux qui ont confié leur représentation au ministère
des affaires étrangères (Grèce, Espagne, France, Italie et
Pays-Bas) et ceux,
plus nombreux, c'est-à-dire qui l'ont
attribuée à un ministère compétent sur le fond
,
la justice ou l'intérieur, selon l'organisation administrative des pays.
Les
fonctionnaires
siégeant au
comité K4
de l'Union
européenne et au
groupe central
de Schengen sont également
plus généralement des
directeurs d'administration centrale
issus des ministères directement
concernés, la justice ou
l'intérieur,
selon les cas. Font figure d'exception, d'une part, les
pays (Espagne, Grèce et Portugal) qui ont confié leur
représentation à un directeur du ministère des affaires
étrangères, et d'autre part, outre la France,
représentée par le préfet coordonnateur, l'Italie, qui
fait appel à un ministre plénipotentiaire rattaché
à la représentation permanente italienne à Bruxelles.
Il apparaît que la place du
ministère de l'intérieur
est
particulièrement forte
dans des pays qui ont un poids
important dans l'Union européenne tels l'
Allemagne
et la
Grande-Bretagne
ainsi qu'en
Autriche
qui, en raison de ses
frontières extérieures, occupe une place stratégique pour
la sécurité de l'Europe.
L'Allemagne est ainsi entièrement représentée par le
ministère fédéral de l'intérieur dans les instances
de Schengen. Un secrétaire d'Etat siège au comité
exécutif et le directeur général de la police au groupe
central. Concernant l'Union européenne, elle est le seul pays avec la
Finlande à avoir une double représentation (justice et
intérieur) au comité K4. Siègent en effet dans ce
comité, chacun pour les questions le concernant, le directeur juridique
et des affaires communautaires du ministère fédéral de
l'intérieur et le directeur des affaires européennes du
ministère fédéral de la justice.
Le représentant de la Grande-Bretagne au comité K4 de l'Union
européenne est le directeur général de l'immigration et de
l'unité européenne du ministère de l'intérieur
(Home office).
REPRESENTANTS AUX INSTANCES DE DECISION
DE SCHENGEN ET DU TITRE VI DE L'UNION EUROPEENNE
|
UNION EUROPEENNE |
SCHENGEN |
|||
|
Conseil des ministres |
Comité K4
|
Comité exécutif |
Groupe
central
|
|
Belgique |
Justice + Intérieur |
Justice |
Intérieur |
Intérieur |
|
Danemark |
Justice + Intérieur |
Justice |
Justice |
Justice |
|
Allemagne |
Justice + Intérieur |
Justice + Intérieur |
Intérieur |
Intérieur |
|
Grèce |
Justice + Intérieur |
Affaires étrangères |
Affaires étrangères |
Affaires étrangères |
|
Espagne |
Justice + Intérieur |
Affaires étrangères |
Affaires étrangères |
Affaires étrangères |
|
France |
Justice + Intérieur |
Premier
ministre (SGCI)
|
Affaires européennes |
Premier
ministre (SGCI)
|
|
Irlande |
Justice |
Justice |
-- |
-- |
|
Italie |
Justice + Intérieur |
Diplomate
|
Affaires étrangères |
Diplomate
|
|
Luxembourg |
Justice |
Justice |
Justice |
Justice |
|
Pays-Bas |
Justice + Intérieur |
Justice |
Affaires étrangères |
Justice |
|
Autriche |
Justice + Intérieur |
Intérieur |
Intérieur |
Intérieur |
|
Portugal |
Justice + Intérieur |
Affaires étrangères |
Intérieur |
Affaires étrangères |
|
Finlande |
Justice + Intérieur |
Justice + Intérieur |
Intérieur |
Intérieur |
|
Suède |
Justice + Intérieur |
Justice |
Justice |
Justice |
|
Royaume-Uni |
Intérieur |
Intérieur |
-- |
-- |
2. La coordination interministérielle et la détermination de la politique
Au cours des déplacements que la mission a effectués, votre rapporteur a constaté que la coordination interministérielle dans les autres pays européens était le plus souvent opérée au premier chef par le ministère en charge de la représentation , qu'il s'agisse du ministère de l'intérieur ou des affaires étrangères. Le recours à un arbitrage externe, généralement opéré au niveau du chef du Gouvernement, n'intervient qu'en cas d'échec de cette coordination.
a) En Allemagne
En
Allemagne, la coordination est effectuée sous l'égide du
ministère fédéral de l'intérieur
.
Il convient de rappeler que le principe d'organisation gouvernementale allemand
est très différent de celui qui prévaut en France. La loi
fondamentale rend chaque ministre personnellement responsable de sa politique
devant le Parlement, le chancelier ne disposant que de compétences
fixées de manière étroite. Politiquement, chaque ministre
est de plus un membre d'une coalition dans laquelle les équilibres
doivent être respectés. En conséquence, il n'y a pas en
Allemagne de ministre à compétence horizontale chargé des
affaires européennes, chaque ministère comprenant en son sein un
secrétaire d'Etat responsable de ces questions et étant
amené à défendre lui-même les intérêts
de l'Allemagne à Bruxelles.
Malgré ce principe, le ministère fédéral de
l'économie a, pour des raisons historiques liées à
l'aspect économique initial de la construction européenne,
gardé la responsabilité des contacts avec les institutions
européennes. Mais dans le cadre du 3ème pilier ses attributions
sont plus formelles que réelles et il ne sert que de " boîte
à lettres ". Le ministère des affaires
étrangères, pour sa part, veille à ce que la politique des
différents ministères s'intègre bien dans la politique
globale du gouvernement fédéral.
En matière de
coopération policière
,
le
ministère de l'intérieur détermine la politique
allemande
. Il le fait en concertation avec d'autres intervenants,
principalement avec le ministère de la justice et le ministère
des affaires étrangères, mais aussi avec le ministère des
affaires sociales et avec les délégués
indépendants, nommés par le Parlement et le gouvernement et
responsables des étrangers ou des stupéfiants.
La coordination s'effectue sous l'égide du ministère de
l'intérieur, lors de réunions, dans ses locaux, sous la
présidence d'un directeur général du ministère.
Elle a également lieu par contacts directs entre les fonctionnaires ou
les ministres eux-mêmes. Ces derniers n'ont pas de cabinet et sont en
prise directe avec les services.
Pour le cas où un accord n'interviendrait pas, la question devrait
être soumise à une réunion des secrétaires d'Etat
des ministères concernés puis, en cas de désaccord
persistant, être tranchée par la chancellerie. Mais le
secrétaire d'Etat actuellement responsable des négociations a
indiqué à votre rapporteur, qu'en cinq ans d'exercice, il n'avait
jamais vu cette procédure mise en oeuvre une seule fois.
Ceci ne signifie pas qu'il n'y a jamais eu de difficultés. Les relations
avec le ministère de la justice, très impliqué dans les
questions de protection des données, sont souvent conflictuelles. Il est
arrivé, notamment concernant le cryptage des données, qu'un
compromis ne puisse pas être trouvé avant une réunion
européenne, empêchant de ce fait l'Allemagne de prendre position.
Des dissensions sont même parfois apparues entre les représentants
des deux ministères au cours des réunions européennes.
Les relations avec les länder constituent néanmoins une des
principales difficultés auxquelles se heurte le ministère
fédéral de l'intérieur. Les compétences en
matière de police sont en effet réservées aux länder.
L'Etat fédéral se contente d'assurer la police des
frontières, au moyen de la police fédérale des
frontières (BGS), et d'exercer une compétence en matière
de terrorisme ou de criminalité organisée, à travers le
service fédéral de police criminelle (BKA), dans le cas où
une affaire dépasse le cadre d'un land.
Chaque réunion à Bruxelles implique donc une coordination avec
les länder. De plus, ces derniers disposent systématiquement de
deux représentants nommés par le Bundesrat dans toutes les
délégations.
En dehors de la gestion quotidienne, les grandes questions de principe, telles
l'élargissement de l'Union européenne ou le traité
d'Amsterdam, sont tranchées par des comités
interministériels spéciaux.
b) En Grande-Bretagne
En
Grande Bretagne, le
ministère de l'intérieur
(
Home
office)
a la responsabilité principale et souvent unique en
matière de négociations européennes.
Cela s'explique naturellement par le fait que ses compétences sont
extrêmement étendues : il est responsable de la législation
pénale et des prisons et il délivre seul les visas. Le
ministère de la justice, qui gère les magistrats, et le
ministère des affaires étrangères n'interfèrent pas
dans ses compétences quotidiennes. Le ministère des affaires
étrangères veille néanmoins à ce que l'action du
Home office, notamment en matière de visas, soit conforme aux
orientations de la politique étrangère de la Grande Bretagne.
Comme en France, les douanes relèvent du ministère des finances.
La coordination s'effectue au sein du Home office par contacts directs, souvent
téléphoniques, entre les fonctionnaires intéressés.
Il en est de même entre les ministères. En cas de
désaccord, la question est arbitrée dans le cadre du
" cabinet office ", structure administrative d'une centaine de
personnes rattachée au Premier ministre et comprenant un
secrétariat pour les questions européennes. Le recours à
cette structure est très rare dans la mesure où il y a une
véritable volonté politique de coordination et où
le
rôle pilote du Home office est reconnu par tous
. Il n'y a pas de
ministre des affaires européennes à part entière.
L'information entre les ministères circule très bien car il
règne dans l'administration une
véritable philosophie de
l'échange d'informations
. Un comité ministériel
spécial a été mis en place pour suivre la politique
européenne pendant la présidence britannique de l'Union.
Les problèmes de coordination se posent plutôt en Grande-Bretagne
entre le Home office et les forces locales de police qui sont
indépendantes même si elles doivent se conformer aux
priorités générales définies par le Home office (il
y a 43 forces de police en Angleterre et au pays de Galles). Chaque question
doit être négociée avec les forces de police locales et il
faut veiller à l'application au niveau local des décisions
prises. L'association des chefs de police a une grande influence et dispose
systématiquement d'un représentant dans les
délégations aux groupes de travail européens.
c) En Italie
En
Italie, la coordination revient au
ministère des affaires
étrangères
qui assure la représentation du pays dans
l'ensemble des instances de décision.
Il semble cependant que le ministère de l'intérieur, qui dispose
d'un service des relations internationales, soit étroitement
associé à la détermination de la politique. Il est ainsi
arrivé que le ministre de l'intérieur siège avec le
ministre des affaires étrangères au Comité exécutif
de Schengen. Le ministère de la justice est également très
impliqué dans les questions policières. La police judiciaire est
entièrement subordonnée aux parquets indépendants qui ont
la maîtrise des enquêtes. Les décisions importantes en
matière de coopération policière sont donc prises au
niveau des cabinets des ministres des affaires étrangères, de
l'intérieur et de la justice et répercutées sur les
services. En cas de désaccord, l'arbitrage est effectué par le
Premier ministre.
Il convient de noter que le chef de la police est responsable de la
sécurité. A ce titre, il opère lui même la
coordination entre les différentes forces chargées d'assurer la
sécurité, la police, les carabinieri (gendarmes) et la guardia di
finanza (garde-côtes).
III. LE MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR N'EST PAS ORGANISÉ POUR ASSUMER DES RESPONSABILITÉS INTERNATIONALES
A. L'ORGANISATION DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR CONSTITUE UN HANDICAP
1. La sédimentation administrative
Le suivi du processus européen de coopération policière relève, au sein du ministère de l'intérieur, principalement de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) et de la direction générale de la police nationale (DGPN). Si la première se présente comme une direction à échelle humaine, l'organisation de la DGPN en de multiples directions centrales et autres offices spécialisés est beaucoup plus complexe.
a) La direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ)
Un très petit nombre de personnes issues de trois bureaux participent aux négociations dans le cadre de Schengen et de l'Union européenne et assurent en même temps le suivi interne quotidien du service.
1.- Le bureau de la circulation transfrontière et des visas
Placé au sein de la sous-direction des étrangers et de la circulation transfrontière qui est chargée de préparer les textes dont elle suit l'application dans les domaines concernant les conditions d'entrée et de séjour en France et la circulation transfrontière, ce bureau est tout particulièrement en charge du suivi de la convention d'application de l'accord de Schengen. A ce titre, la DLPAJ fait partie de la délégation française au Comité exécutif et au groupe central Schengen. Elle participe également à certains groupes de travail tels que les groupes " Frontières ", " Asile " ou " visa " (voir en annexe : les représentants français au sein des groupes Schengen).
2.- Le bureau des étrangers relevant du régime général et du droit communautaire
Au sein de la même sous-direction, ce bureau participe aux travaux du groupe " Migration ".
3.- Le bureau des questions pénales
Dans la sous-direction des libertés publiques et de la police administrative, ce bureau, dirigé par un magistrat, participe aux travaux européens en matière de coopération judiciaire. Il lui incombe de déceler au milieu des questions concernant au premier chef le ministère de la justice celles ayant des implications directes pour le ministère de l'intérieur, telles par exemple celles des interceptions de sécurité, des enquêtes discrètes ou des livraisons surveillées dans le cadre de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale.
b) La direction générale de la police nationale (DGPN)
On trouvera en annexe du présent rapport un organigramme de cette direction générale aux multiples ramifications (annexe 6). Sans prétendre à l'exhaustivité, votre rapporteur souhaite mentionner cinq séries de structures internes à la DGPN appelées à participer au suivi du processus européen de coopération policière.
1.- Le cabinet du directeur général (CAB5)
La cellule dite " CAB5 " coordonne les activités internationales du directeur général de la police nationale et de l'ensemble de la direction. Il lui arrive donc fréquemment d'intervenir en matière de négociations européennes. Très réduite, elle comprend actuellement deux commissaires.
2.- La direction centrale de la police judiciaire (DCPJ)
- Cette
direction comprend, au sein de la sous-direction des liaisons
extérieures, une
division des relations internationales
comportant, outre une section " Interpol ", une section
" Schengen " et une section " Europol ". La section
Schengen gère quotidiennement le Système d'information Schengen
(SIS) et participe aux négociations correspondantes dans le cadre du
groupe de travail permanent et du comité d'orientation ORSIS. La section
" Europol " négocie la mise en place d'Europol et assure la
liaison avec l'actuelle Unité de drogue européenne (UDE) dont les
officiers de liaison lui sont directement rattachés. Sont actuellement
affectés à cette division cinq commissaires et deux commandants.
- Cette direction comprend également un certain nombre
d'offices
centraux spécialisés,
tels
l'Office central pour la
répression du trafic illicite de stupéfiants
qui ont des
compétences opérationnelles mais peuvent être amenés
à participer aux négociations européennes dans les
domaines les concernant.
3.- La direction centrale du contrôle de l'immigration et de la lutte contre l'emploi des clandestins (DICCILEC)
Quoique sa vocation soit avant tout opérationnelle, la DICCILEC, chargée notamment de veiller au respect de la réglementation française et européenne relative au franchissement des frontières, participe également au suivi du processus européen de coopération policière, principalement dans le cadre de Schengen au sein duquel elle est chef de file pour le groupe frontières extérieures.
4.- Le service de coopération technique internationale de police (SCTIP)
Le SCTIP, dédié au départ à la coopération avec les pays africains, gère depuis peu des attachés de police et des officiers de liaison en poste en Europe. Ces personnels relèvent de la sous-direction des affaires européennes et de la coopération institutionnelle. Cette sous-direction comprend également une division " Traité de l'Union européenne " et un bureau " Schengen " chargés de suivre les travaux des groupes pour lesquels le SCTIP est chef de file, à savoir les groupes " coopération policière " de l'Union européenne et " police et sécurité " de Schengen. Mais sur les cent cinquante personnes affectées au SCTIP, la division Traité de l'Union européenne n'en comprend que trois, dont un commissaire, un agent contractuel et un gardien, et le bureau Schengen n'en comprend que deux. Seules six personnes au total , sous-directeur compris, participent donc aux négociations européennes. La coopération institutionnelle apparaît ainsi comme une greffe marginale au sein du SCTIP. L'élargissement vers l'Est de l'Union européenne va par ailleurs conduire le SCTIP à accentuer son action vers ces pays.
5.- Les structures spécialisées
Des structures spécialisées à compétence horizontale et directement rattachées au cabinet du directeur général, telles la mission de lutte anti-drogue (MILAD) ou l'Unité de coordination de la lutte anti-terroriste (UCLAT) sont également appelées à participer aux négociations dans les domaines les concernant.
c) La direction des transmissions et de l'informatique
Cette direction est appelée à participer aux négociations techniques concernant les transmissions au sein du groupe de travail coopération policière de l'Union européenne et elle est étroitement associée aux négociations concernant le système SIS ainsi qu'à sa mise en oeuvre.
2. Un manque de coordination
a) les difficultés rencontrées
Cette
dilution des responsabilités au sein du principal ministère
intéressé par le suivi du processus européen de
coopération policière est à l'origine de multiples
difficultés, soulignées par la quasi totalité des
personnes entendues par votre rapporteur :
- elle constitue un
obstacle à l'adoption rapide d'une position du
ministère de l'intérieur
. Il est même arrivé que
les représentants de ce dernier se présentent au SGCI sans avoir
arrêté de position ;
- elle est un
frein à un réelle prise de décision
politique
sur laquelle les négociateurs peuvent s'appuyer et faute
de laquelle ils ne peuvent que se cantonner dans des positions techniques. Elle
peut en effet conduire
à l'adoption d'une position de compromis, donc
fragilisée, entre des services aux stratégies parallèles
et parfois concurrentes ;
- elle complique quelque peu la tâche des représentants
français à Bruxelles qui,
faute d'interlocuteur bien
identifié
au ministère de l'intérieur, envoient en
pratique leurs informations à tous les services intéressés
de près ou de loin par une négociation. La même information
risque ainsi soit d'être traitée par plusieurs services
(d'où une inutile dépense d'énergie et de temps pour
certains d'entre eux), soit inversement de n'être traitée par
aucun service, chacun pensant qu'elle le sera par l'un des nombreux
destinataires.
C'est pour remédier à ces inconvénients que, dès
1996, M. le président Paul Masson avait
préconisé la création d'une
" direction des
affaires européennes au ministère de
l'intérieur
". La récente mise en place d'une
délégation aux affaires internationales constitue une
première réponse, encore incomplète, à cette
proposition.
b) La création récente de la délégation aux affaires internationales
Pour
pallier l'insuffisante coordination interne au ministère de
l'intérieur dans le domaine international et le manque d'expression
politique en résultant, le ministre de l'intérieur a
récemment créé une délégation aux affaires
internationales (DAI) au sein du ministère.
Le ministre a nommé M. Thierry Le Roy, conseiller d'Etat, dans
les fonctions de délégué aux affaires internationales
à compter du 15 décembre 1997. Une lettre de mission en date
du 12 décembre 1997 détermine les objectifs et les
moyens de la délégation (voir en annexe 7).
La délégation, directement rattachée au ministre, est une
structure légère comprenant cinq chargés de mission.
Quatre d'entre eux ont d'ores et déjà été
recrutés par prélèvement sur les effectifs du
ministère de l'intérieur : trois commissaires, dont deux
provenant de la direction centrale de la police judiciaire et un de la
direction des renseignements généraux, un administrateur civil
provenant de la direction des libertés publiques et un
sous-préfet provenant de la direction générale des
collectivités locales. Un cinquième chargé de mission sera
vraisemblablement recruté à l'extérieur. Le
délégué est lui-même rattaché au cabinet du
ministre, aucun poste budgétaire n'ayant encore été
créé.
La délégation a vocation à travailler par évocation
des affaires justifiant une intervention, soit pour coordination, soit pour
validation de la position du ministère. Elle mène
également une réflexion prospective, ce que les services ne sont
pas toujours en mesure de faire par manque de recul. Elle n'a donc pas vocation
à substituer son action à celle des services qui gardent leurs
prérogatives en matière de relations internationales. La
délégation a notamment accompli un travail important concernant
l'élargissement de l'Union européenne.
Plusieurs personnes ont indiqué à votre rapporteur avoir
constaté depuis la création de la délégation une
nette amélioration dans l'approche des questions européennes par
le ministère de l'intérieur, ce dernier apparaissant mieux
à même de déterminer sa ligne de conduite.
B. UNE CULTURE TROP ÉLOIGNÉE DES RELATIONS INTERNATIONALES
La
police a une habitude ancienne de la coopération opérationnelle
bilatérale ou multilatérale. Des groupes de coopération
informelle, tels les groupes TREVI, ont vu le jour spontanément en
Europe dans les années soixante-dix. Mais d'une manière
générale, les policiers reconnaissent eux-mêmes avoir une
vision très hexagonale des problèmes et avoir tendance à
considérer les questions européennes comme un travail de dossier
peu attrayant.
Ils maîtrisent souvent mal les langues étrangères, n'ont
pas l'habitude ni le goût des négociations ou des compromis
induits par l'action internationale et ne sont pas familiers des
mécanismes européens.
Les affectations dans des postes en relation avec l'international, que ce soit
en France ou à l'étranger, ont souvent mauvaise presse au sein du
ministère de l'intérieur qui ne cherche pas à y attirer ou
à y retenir les meilleurs éléments. Ces fonctionnaires
sont en effet trop souvent considérés comme ayant " pris du
bon temps " à l'étranger et comme devant " le
payer " au retour.
Les membres de la mission ont été frappés par le constat,
dressé par la quasi totalité des personnes entendues lors des
auditions ou des déplacements, de
l'absence de véritable prise
en compte de l'international dans la gestion du personnel
par les
directions en charge du processus de coopération policière
européenne. D'une manière générale, il
apparaît que cet aspect donne lieu à une gestion par
réaction plus que par projection.
Les personnels affectés à l'étranger ne reçoivent
souvent pas de formation suffisante ; les incitations à l'expatriation
ne sont pas toujours véritablement motivantes ; enfin, les membres de la
mission ont constaté que, dans certaines hypothèses, les
personnes intéressées n'avaient qu'une vision imprécise du
poste qu'elles pourraient occuper à l'étranger. De son
côté, l'administration, faute de fichiers exhaustifs, n'est pas
véritablement en mesure d'appréhender facilement les
compétences et le profil des personnels et de les mettre en relation
avec un poste considéré.
1. Les personnels concernés
Ce sont principalement des membres du corps préfectoral et des commissaires qui participent aux négociations dans les instances européennes. Certains sont affectés à Bruxelles à la représentation permanente ou mis à la disposition du Conseil ou de la Commission. Sur le terrain, la coopération policière connaît depuis peu un relais important grâce à l'institution des attachés de police. Les officiers de liaison sont des éléments essentiels de la coopération opérationnelle quotidienne avec nos partenaires européens.
a) Les personnels en poste à Paris
Certains personnels de l'administration centrale se consacrent presque exclusivement aux négociations européennes. C'est notamment le cas des deux commissaires de la division des relations internationales de la direction centrale de la police judiciaire chargés des négociations concernant le système SIS ou Europol ou des cinq personnes qui, au SCTIP, s'occupent de coopération institutionnelle. Mais la plupart des personnels impliqués dans les négociations européennes assurent en même temps des fonctions de gestion courante de leur service.
b) Les personnels en poste dans ou auprès des institutions européennes
Lors du
déplacement de la mission à Bruxelles, votre rapporteur et
M. le président Paul Masson ont rencontré plusieurs
personnes affectées sur place et amenées à suivre les
questions de coopération policière :
- les conseillers à la représentation permanente (un sous
préfet, conseiller pour les affaires intérieures, un
attaché de préfecture, conseiller adjoint, ainsi qu'un magistrat
et un douanier) ;
- les experts détachés auprès de la Task-Force
3
ème
pilier de la commission (un sous-préfet et un
commissaire) ;
- un magistrat mis à disposition du Conseil pour la mise en oeuvre du
plan de lutte contre la criminalité ;
- un commissaire mis à la disposition de la présidence de
Schengen.
Ils ont constaté que
peu de policiers figuraient parmi les
experts
nationaux détachés auprès des institutions
européennes (END) ou affectés à la représentation
permanente
.
Le
ministère de l'intérieur est peu représenté
à Bruxelles
en comparaison de l'ensemble des ministères
français. La sous-direction du corps préfectoral et des
administrateurs civils de la direction générale de
l'administration a cependant entrepris depuis 1993 une politique de placement
systématique à Bruxelles de
sous-préfets
en
mobilité. Cette politique s'appuie sur un repérage des postes
offerts, un démarchage régulier des instances européennes
concernées, une rigoureuse sélection des candidats en fonction du
profil demandé et un suivi des personnels en place. Huit
sous-préfets exercent ainsi actuellement diverses fonctions à
Bruxelles contre trois seulement il y a quatre ans. Les commissaires, en
revanche, ne sont pas soutenus par leur hiérarchie dans la recherche de
tels postes. Le seul commissaire ayant jamais occupé un poste d'expert
national détaché auprès de la Commission a ainsi dû
effectuer lui-même l'ensemble des démarches pour y être
recruté.
Lors de son déplacement au siège
d'Europol
, à La
Haye, la mission a constaté de plus qu'
aucun Français ne
figurait dans l'équipe de direction
de cet organisme. Le
" coordinateur " de l'Unité drogues européenne
nommé en 1994 est un Allemand, M. Storbeck, ses adjoints
étant un Belge et un Luxembourgeois. Font également partie de
l'équipe de direction, un Italien et un Anglais. Cette situation ne
correspond pas au poids de la France dans le fonctionnement de cet organisme au
budget duquel elle contribue à hauteur de 18%. Cette absence
apparaît comme la conséquence
d'une réelle erreur
stratégique
de la part des autorités
françaises.
c) Les attachés de police
Les
attachés de police sont rattachés au SCTIP. Au nombre de
cinquante-deux et affectés dans le monde entier, ils sont les
héritiers des délégués du SCTIP, qui étaient
principalement voués à la coopération technique avec les
pays africains. Le développement de la coopération
policière européenne a conduit récemment à
l'affectation d'attachés de police dans les pays européens et
à une redéfinition de leur statut et de leurs missions. Des
postes d'attachés ont ainsi été créés
récemment à Bonn, Madrid, Rome, La Haye et Londres. La
perspective de l'élargissement de l'Union européenne aux pays de
l'Est va encourager l'ouverture de postes dans ces pays.
En application de la circulaire du 9 mai 1995 du ministre des affaires
étrangères et de l'instruction technique du directeur
général de la police nationale du 30 avril 1996, les
attachés de police font partie du personnel diplomatique au sens de la
convention de Vienne du 18 avril 1961. Ils bénéficient à
ce titre des privilèges et immunités diplomatiques et sont
placés directement sous l'autorité de l'ambassadeur.
Représentant la direction générale de la police nationale,
ils sont investis de la double mission de
conseiller de l'ambassadeur
et
d'interlocuteur technique
des autorités locales de police. Ils
ont donc un rôle essentiel à jouer en matière de
coopération policière, tant dans la définition des
programmes de coopération, que dans la transmission d'informations.
Pour faciliter leur reclassement, leur affectation à l'étranger
est limitée à une durée de trois ans renouvelable une
fois, mais pas obligatoirement dans le même pays.
Les officiers de liaison français sont placés sous leur
autorité. Mais les attachés de police ne disposent à
l'égard de ces officiers ni du pouvoir de notation ni d'un quelconque
pouvoir financier.
Lors des déplacements effectués par la mission, votre rapporteur
a pu constater l'importance du rôle des attachés de police en
matière de coopération bilatérale avec nos partenaires
européens. Il a également pu se rendre compte de la
qualité et de la motivation de ces personnels,
généralement des commissaires divisionnaires.
Les attachés de police que la mission a rencontrés semblaient
parfaitement intégrés dans le personnel diplomatique de
l'ambassade. Mais il semble que ce ne soit pas toujours le cas, certains
attachés ayant pu faire l'objet d'une attitude réticente de la
part des ambassadeurs et des personnels diplomatiques en place.
Le rôle des attachés de police est comparable à celui des
cinq
magistrats de liaison
représentant le ministère de la
justice à l'étranger, ou des douze
attachés
douaniers
et des quatre
attachés de gendarmerie
actuellement
en poste.
Des magistrats de liaison ont été en effet récemment
affectés à La Haye, Madrid, Rome, Bruxelles et Washington.
Des créations de poste sont envisagées à Londres, Bonn, en
Pologne et en République tchèque. Six attachés douaniers
sont implantés dans les pays européens, à Londres, Bonn,
Madrid, Rome, Bruxelles et La Haye. Un poste est en cours de création
à Varsovie. Les attachés de gendarmerie sont affectés
à Madrid, Rome, Ankara et en Argentine. Les gendarmes souhaiteraient
étendre leur représentation dans les pays européens, mais
ils ont souvent du mal à trouver leur place dans les ambassades entre
l'attaché de défense et l'attaché de police. La
sous-direction de la sécurité est responsable, au
ministère des affaires étrangères, de la cohérence
de ces réseaux d'attachés de police, de douane, de gendarmerie et
de magistrats de liaison.
d) Les officiers de liaison
Les
officiers de liaison exercent leurs fonctions au sein même des services
de police étrangers. Ils sont chargés de la coopération
opérationnelle au quotidien entre ces services et la police
française. Depuis une date récente, ils sont gérés
administrativement par le SCTIP, restent fonctionnellement rattachés
à leur direction d'origine et sont placés sous l'autorité
de l'attaché de police. Depuis 1996, ils ne peuvent rester dans leur
poste plus de trois ans renouvelables une fois. Mais deux régimes de
gestion coexistent : certains officiers relèvent encore de la direction
de l'administration de la police nationale au lieu du SCTIP et leur
durée d'affectation n'est pas limitée.
Une vingtaine d'officiers de liaison exercent actuellement dans des pays
européens, sans compter les officiers affectés à
l'unité de drogue européenne d'Europol. Leurs
services
fonctionnels de rattachement
sont le plus souvent l'UCLAT, en
matière de terrorisme, de crime organisé et de stupéfiants
et la DICCILEC pour les questions d'immigration.
2. Une formation encore insuffisante aux questions européennes
La
formation aux questions européennes n'est pas ignorée par le
ministère de l'intérieur :
- elle existe dans le cadre de la formation initiale des commissaires, à
l'Ecole nationale supérieure de police. Y sont ainsi actuellement
dispensés 24 H de cours sur les institutions européennes et
18 H de cours sur la convention de Schengen et le système SIS. Les
élèves effectuent tous un stage d'une semaine dans un pays
européen. Certains officiers ont pu bénéficier d'accords
passés avec des écoles de police européennes et y
effectuer des stages de longue durée ;
- elle est également prévue dans le cadre de la formation
continue, notamment à l'Ecole nationale supérieure de police ou
au centre européen de Strasbourg. Le Centre national d'étude et
de formation de Gif-sur-Yvette organise des séminaires qui peuvent
porter sur l'international. Dans le cadre du réseau des écoles de
police européennes, des stages réunissent des hauts
fonctionnaires de chaque pays ;
- enfin, et surtout, est organisée une préparation des policiers
au moment même où la décision est prise de les affecter
à l'étranger. Ainsi la division de l'administration
générale du SCTIP est-elle chargée de recruter et de
former les fonctionnaires de police destinés à remplir une
mission de coopération ou d'assistance en matière de
sécurité. De même, la direction de l'administration de la
police nationale finance-t-elle des actions de formation spécifiques.
Mais, d'une manière générale,
cette formation n'est pas
effectuée systématiquement et elle est insuffisamment approfondie
pour préparer de manière satisfaisante les personnes
appelées à être affectées à
l'étranger, ou même pour assurer de Paris le suivi de
négociations
.
Ainsi, lors de son déplacement à Bruxelles, la mission a-t-elle
été frappée par le fait qu'aucune des personnes
rencontrées, qu'il s'agisse des conseillers à la
représentation permanente ou des experts nationaux
détachés, n'avait suivi de formation spécifique aux
questions européennes.
La même observation peut être formulée à propos des
attachés de police qui, même s'ils suivent théoriquement un
stage de quelques semaines, appelé " mission globale de
préparation ", n'ont pas de réelle formation à leurs
fonctions futures et notamment à la coopération policière.
De même votre rapporteur a pu constater que certains officiers de liaison
actuellement en fonction n'ont bénéficié d'aucune
préparation avant de rejoindre leur poste. La gendarmerie et la douane
semblent mieux prendre en compte la formation de leur personnel en partance
pour l'étranger. Les attachés de gendarmerie, qui sont
rigoureusement sélectionnés sur un période d'un an,
suivent ainsi, avant leur prise de fonctions, une formation de cinq mois
similaire à celle suivie par les attachés militaires.
3. Une formation insuffisante en matière de langues étrangères
a) La nécessité d'une excellente maîtrise des langues étrangères
Votre
rapporteur est le premier à regretter le déclin de l'utilisation
du français au sein des institutions européennes. Quoiqu'il en
soit, celui-ci rend indispensable une excellente maîtrise des langues
étrangères, du moins de l'anglais.
Dans son dernier rapport sur l'application des dispositions des conventions ou
traités internationaux relatives au statut de la langue française
dans les institutions internationales, la délégation
générale à la langue française a souligné
que, s'il restait très utilisé, le français connaissait un
certain déclin au sein de l'Union européenne.
Certes, le français est, avec l'anglais et l'allemand, l'une des trois
langues de travail de la commission et du COREPER.
Cependant :
- le français n'est plus le principal vecteur de communication au sein
de l'Union puisque seulement 40 % des documents de communication interne
sont écrits dans cette langue (50 % le sont en anglais) ;
- le français ne cesse de décliner en tant que " langue
source " (c'est-à-dire en tant que langue d'origine, avant
traduction, celle dans laquelle sont rédigés les documents
initiaux) : alors que 70 % des textes primaires de la Commission comme du
Conseil étaient écrits en français il y a dix ans, leur
part est passée à 38,5 % pour les textes de la Commission
(contre 44,7 % pour l'anglais) et à 50 % pour les textes du
Conseil.
Il est ainsi fréquent que les fonctionnaires associés aux
processus de négociation (qu'ils soient en poste à Paris ou
à Bruxelles) travaillent directement sur des documents
rédigés en anglais. Compte tenu des délais d'examen
souvent fort brefs (parfois inférieurs à deux jours, voire
à vingt-quatre heures) et de la taille de ces documents (qui atteignent
fréquemment cinquante pages), ces fonctionnaires peuvent, malgré
leur parfaite connaissance de l'anglais, éprouver certaines
difficultés pour apprécier en temps voulu tous les enjeux d'une
proposition.
Le déclin de l'utilisation du français par rapport à
l'anglais se manifeste également dans les avis de recrutement d'organes
tels qu'Europol. Ainsi, en 1995, les avis de recrutement exigeaient
" la connaissance de plus d'une des principales langues
européennes
" ; en octobre 1997, il était demandé
"
d'avoir de bonnes connaissances orales et écrites d'au moins
deux langues officielles de l'Union européenne , tout en
considérant
a) que l'anglais est la langue de travail de
l'Unité Drogue Europol , et
b) les relations
étroites avec les autorités administratives
néerlandaises "
; en décembre 1997, l'avis de
recrutement exigeait "
une excellente connaissance de l'anglais et
la
capacité de rédiger dans cette langue
, et de
préférence une bonne connaissance d'une ou plusieurs autres
langues officielles de l'Union européenne ".
En pratique, la maîtrise de l'anglais apparaît également
indispensable en
marge des réunions officielles
pour nouer, avec
des homologues étrangers qui parlent de moins en moins le
français, des contacts informels essentiels à la
négociation.
b) Une formation insuffisante
Or, les
policiers maîtrisent très mal les langues
étrangères. L'épreuve de langue n'est obligatoire que
depuis très peu de temps au concours de recrutement des commissaires.
Nombre d'entre eux n'ont ainsi jamais pratiqué de langue
étrangère.
A l'école nationale supérieure de police les élèves
suivent actuellement une formation obligatoire de 40 heures à l'anglais
dans le cadre d'une convention passée avec l'université. Ils ont
accès à un laboratoire de langues où ils peuvent se
perfectionner en anglais, allemand, espagnol et italien. L'anglais figure dans
les épreuves de sortie de l'école avec un coefficient plus faible
que les autres épreuves. La formation initiale aux langues est donc
encore peu développée.
Une formation continue est organisée par l'Institut de formation de
Clermont-Ferrand qui dépend de la sous-direction de la formation et
organise des stages de six semaines à l'allemand, l'anglais, l'espagnol
ou l'italien. Les personnels peuvent également suivre des cours au
ministère des affaires étrangères ou au ministère
des finances ou s'inscrire à des cours privés. Les
possibilités de formation permanente existent donc mais celle-ci est
laissée à l'initiative individuelle et reste insuffisante, les
personnels y recourant peu.
4. Une incitation insuffisante à participer au processus de coopération policière
a) les rémunérations des personnels en poste à l'étranger
Les
personnels en poste à l'étranger perçoivent
l'indemnité d'expatriation, prévue par le décret
n° 67-290 du 28 mars 1967 au bénéfice de l'ensemble des
fonctionnaires de l'Etat expatriés. Cette indemnité leur assure
une rémunération nettement supérieure à celle que
perçoivent, à indice égal, leurs collègues qui
demeurent dans l'Hexagone.
On observera cependant que la rémunération ne doit pas être
confondue avec le pouvoir d'achat. Le coût de la vie est en effet parfois
bien plus élevé dans la ville d'accueil qu'en France.
L'expatriation peut en outre générer des frais
supplémentaires, liés par exemple aux dépenses
d'éducation des enfants (surtout dans les pays non francophones, compte
tenu du coût de l'inscription dans un lycée français), et
induire une perte conséquente de revenus si le conjoint est amené
à quitter un emploi.
A l'occasion de leurs déplacements, les membres de la mission ont par
ailleurs constaté certaines anomalies telles que :
- l'exclusion du bénéfice de l'allocation de service
allouée aux fonctionnaires du corps de conception et de direction de la
police nationale lorsque ces fonctionnaires sont affectés à
l'étranger et bénéficient de la prime d'expatriation.
Même si elle peut se comprendre, dans la mesure où le montant de
la prime d'expatriation demeure supérieur à celui de ladite
allocation, cette exclusion fait perdre une partie de son intérêt
à la prime d'expatriation. Dans la droite ligne de cette exclusion, le
décret du 27 février 1998 portant attribution d'une prime de
commandement et d'encadrement de la police nationale en exclut
expressément les fonctionnaires affectés à
l'étranger et bénéficiant de la prime d'expatriation ;
-
l'exclusion du bénéfice de l'indemnité de
sujétion spéciale
de la police pour les agents en poste
à l'étranger, alors même qu'elle fait partie
intégrante de leur statut (à tel point que lesdits agents sont
assujettis à des retenues pour retraite et que même un
fonctionnaire suspendu continue à la percevoir).
L'attention de la mission a également été attirée
sur le
classement indiciaire
des policiers expatriés dans un
groupe largement inférieur à celui auquel ils pourraient
prétendre compte tenu de leur niveau de responsabilité. Des
négociations seraient en cours avec le ministère des finances
pour procéder à une assimilation de ces personnels aux personnels
diplomatiques.
Même s'il a pleinement conscience de l'étroitesse des marges de
manoeuvre en ce domaine, dans un contexte de maîtrise des finances
publiques, votre rapporteur ne pouvait manquer de souligner ces anomalies qui
constituent autant de frein à l'incitation à
l'expatriation.
b) le problème de l'avancement des personnels en poste à l'étranger
La
mission a reçu sur ce point des informations contradictoires, certains
estimant que les personnels en poste à l'étranger, s'ils
n'étaient pas privilégiés, ne subissaient pas de
véritable retard dans leur avancement alors que d'autres ont
regretté que les expatriés ne reçoivent que fort rarement
une promotion avant leur retour en France.
De fait (mais cette situation n'est pas spécifique au ministère
de l'intérieur), il semble que, lorsque deux fonctionnaires de police
appartenant à la même direction sont en même temps
proposables pour le grade supérieur, le fonctionnaire resté en
France soit mieux placé que son collègue expatrié. La
différence est encore plus nette si l'expatrié est attaché
de police, le lien avec la direction d'origine étant dans ce cas
beaucoup plus ténu.
Quoiqu'il qu'il en soit, de nombreux policiers éprouvent ce sentiment
d'être parfois " oubliés " par leur administration.
Fondé ou non, ce sentiment ne joue pas moins un rôle dissuasif
pour ceux qui peuvent s'attendre à une promotion proche.
c) le problème du retour en France
Le
problème du retour en France des personnels affectés à
l'étranger, que ce soit dans le secteur opérationnel ou pour
participer aux négociations, est peut être le plus
révélateur de l'absence de stratégie internationale dans
la gestion du personnel.
Concernant les officiers de liaison et les attachés de police, la
durée maximale d'affectation à l'étranger est depuis peu
fixée à trois ans, renouvelable une fois mais pas obligatoirement
dans la même affectation.
Les membres de la mission ont été frappés par ce constat,
souligné par la quasi totalité des personnes entendues, de
l'
absence totale de gestion programmée
des fonctionnaires
appelés à participer à la coopération
policière, qu'ils soient policiers ou issus du corps préfectoral.
La gestion de ces personnels se limite en effet à réagir à
des initiatives personnelles. Cela se constate lors de l'affectation, qui
résulte le plus souvent d'un concours de circonstances (information sur
un poste disponible fournie par une relation, opportunité dans le cadre
d'une mobilité ENA ...).
Cela se retrouve aussi et surtout au moment du retour. C'est à
l'intéressé qu'il appartient de prendre son destin en main, en
recherchant et en postulant pour un poste, en France ou à
l'étranger.
La mission a ainsi pu constater que, dans la plupart des cas, les
fonctionnaires dont le mandat à l'étranger arrive à
expiration :
-
ne connaissent que fort tardivement le poste qu'ils occuperont par la
suite
;
-
sont souvent affectés à un poste sans rapport avec
l'international,
ce qui empêche d'utiliser leur expérience et,
indirectement, peut les dissuader de postuler pour l'expatriation puisque leurs
années passées à l'étranger ne leur serviront
guère dans la suite de leur carrière. En revanche, certains
membres de l'Union européenne s'efforcent de rentabiliser cette
expérience. C'est ainsi que les experts nationaux néerlandais
détachés à Bruxelles sont fréquemment
affectés par la suite à la Représentation permanente ;
-
ne retrouvent pas des responsabilités plus importantes que celles
exercées avant leur départ,
contrairement à certains
de leurs collègues étrangers, notamment britanniques.
Par ailleurs, il n'est pas rare que les intéressés qui, au cours
de leur présence à l'étranger, ont exercé de hautes
responsabilités avec une rémunération
élevée, surestiment quelque peu les postes auxquels ils peuvent
prétendre. Affectés à un niveau de responsabilité
inférieur à leurs prétentions, ils éprouvent
parfois une certaine amertume qui peut dissuader leurs collègues
tentés par l'aventure internationale de suivre leur exemple.
En d'autres termes,
l'absence de gestion programmée des personnels
rend nécessaire une démarche active des intéressés
auprès de l'administration qui conduit parfois à une
incompréhension réciproque.
Bien des aigreurs pourraient
semble-t-il être évitées si, dès leur départ
à l'étranger, les fonctionnaires avaient une idée du type
de poste qu'ils occuperont à leur retour.
Le corps préfectoral essaie cependant depuis quelques années de
prospecter systématiquement les postes disponibles dans les institutions
européennes pour des sous-préfets en mobilité et de
valoriser l'expérience acquise au retour. Mais pour des raisons
statutaires, il n'a pu obtenir jusqu'à présent qu'une
valorisation différée de cet acquis.
d) Un rôle mal défini et un suivi insuffisant des personnels
En
l'absence de texte définissant d'une manière
générale le rôle d'un officier de liaison, d'un
attaché de police ou d'un expert détaché, les
activités de chacun peuvent varier selon l'affectation.
Ce n'est souvent qu'à la lecture de sa lettre de mission que
l'intéressé a une idée suffisamment précise du
rôle qui sera le sien, ce qui n'encourage pas le dépôt des
candidatures.
Certains attachés de police et officiers de liaison ont parfois
l'impression, faute d'un suivi attentif et de consignes délivrées
par l'administration centrale, d'être laissés sur place à
eux-mêmes et en éprouvent un certain découragement. Cette
impression est confortée par le fait que les attachés de police,
qui disposent d'un budget de déplacement dans le pays où ils sont
affectés, ne bénéficient pas de frais de mission pour
assister à des réunions en France. De plus, ni les
attachés de police ni les officiers de liaison, ne sont convoqués
à échéance régulière en France pour faire le
point, à l'inverse des attachés douaniers ou des attachés
de gendarmerie qui sont réunis chaque année en séminaire
sur un thème donné.
Les personnels en place dans les institutions européennes ont souvent la
même impression d'abandon de la part de leur administration
d'origine.
IV. LES PROPOSITIONS DE LA MISSION
Par les bouleversements qu'il introduit dans des matières touchant directement à la souveraineté nationale , le traité d'Amsterdam transforme les questions de coopération policière européenne en véritable enjeu pour la sécurité intérieure de la France . Les grandes orientations de la politique française dans ce domaine doivent être clairement déterminées au plus haut niveau. Le ministère de l'intérieur, en charge des questions de sécurité intérieure, doit impérativement jouer le rôle de premier plan qui lui revient. Ceci nécessitera de sa part une adaptation tant de ses structures que de sa culture interne.
A. DÉTERMINER CLAIREMENT LA POLITIQUE
L'affirmation d'une véritable volonté politique doit remédier à l'enlisement de la procédure de coordination interministérielle dans des compromis fragiles et essentiellement techniques. L'impulsion pourrait être donnée par le Conseil de sécurité intérieure, officiellement institué depuis une date récente. La mise en oeuvre de la politique reviendrait au ministère de l'intérieur. Ce dernier pourrait s'appuyer sur le SGCI pour l'exercice de la coordination interministérielle.
1. L'impulsion doit être donnée par le Conseil de sécurité intérieure
Le
Conseil de sécurité intérieure, créé par le
décret n° 97-1052 du 18 novembre 1997, est chargé
de définir les orientations générales de la politique de
sécurité intérieure de la France et de veiller à la
coordination de l'action des ministres en la matière. Il a pris la suite
de la structure informelle qui a été périodiquement
réunie à partir de 1986 pour traiter principalement des questions
de terrorisme.
Il comprend, sous la présidence du Premier ministre, les ministres de
l'intérieur, de la défense, le garde des sceaux et le ministre
chargé des douanes, d'autres ministres pouvant être appelés
à y siéger en fonction de l'ordre du jour.
Les délibérations sont préparées par un groupe
permanent présidé par le directeur de cabinet du Premier
ministre, et composé des directeurs de cabinet des ministres composant
le conseil ainsi que des directeurs d'administration centrale ayant des
attributions en matière de sécurité intérieure.
Le secrétariat est assuré par le Secrétariat
général du Gouvernement.
Depuis sa création, ce conseil s'est réuni
régulièrement, tous les deux mois environ.
Les
questions de coopération policière européenne ayant
des implications directes sur la sécurité intérieure de la
France
, il reviendrait naturellement à ce conseil de
déterminer les grandes orientations de la politique
française
en ce domaine.
L'administration française disposerait ainsi lors des
négociations à Bruxelles de la ligne de conduite qui lui a
souvent fait défaut.
2. Le ministère de l'intérieur doit devenir responsable de la mise en oeuvre de la politique de sécurité dans le cadre européen
Le
ministère de l'intérieur, principal ministère
concerné par les questions de sécurité intérieure,
doit prendre en charge ces questions dans le cadre européen. Ceci
implique qu'il puisse
représenter la France dans les instances de
décision européennes
. Les modifications de structures de ces
instances qui ne manqueront pas d'intervenir du fait de l'entrée en
vigueur du traité d'Amsterdam et de l'intégration concomitante de
l'acquis de Schengen dans l'Union européenne seront une bonne occasion
de
repenser l'organisation de la représentation française
.
Dès l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, ne
resteront dans le 3ème pilier de
l'Union européenne
que la
coopération policière et la coopération judiciaire en
matière pénale. Les structures des organes de décisions
concernés par ces matières ne sont pas modifiées. Le
Conseil justice et affaires intérieures (JAI) comprendra toujours les
ministres de l'intérieur et de la justice, et un comité de hauts
fonctionnaires (comité K8 dans le traité d'Amsterdam,
équivalent du comité K4 actuel) continuera à
préparer ses décisions en liaison avec un Coreper
spécialisé.
Mais la structure des organes de décision compétents pour les
matières transférées dans le premier pilier n'est pas
encore définitivement arrêtée. Ces matières
pourraient relever soit du Conseil général ou siègent les
ministres des affaires étrangères, soit, au nom de l'unité
du domaine des affaires de justice et des affaires intérieures,
continuer à relever du Conseil JAI selon un mode de fonctionnement
différent. Concernant ces matières, le traité ne
prévoit aucun comité regroupant des fonctionnaires de haut niveau.
Les
organes de décision de Schengen
disparaîtront et se
confondront, selon que les questions auront été
transférées dans le premier ou le troisième pilier de
l'Union, avec les organes correspondant de l'Union. Les matières
transférées dans le troisième pilier relèveront
donc d'emblée du Conseil JAI,
donc du ministre de
l'intérieur
. Les engagements mentionnés plus haut, pris
successivement en mars 1996 par M. Barnier et en octobre 1997 par
M. Moscovici, militent par ailleurs fortement pour que la France soutienne
une position tendant à ce que l'ensemble des questions de libre
circulation et d'immigration transférées dans le premier pilier
de l'Union soient traitées par les ministres de l'intérieur au
sein d'un Conseil JAI, plutôt que par les ministres des affaires
étrangères au sein d'un Conseil général.
Il est en effet
impératif que la compétence des ministres de
l'intérieur au sein de l'Union ne se réduisent pas à la
coopération policière proprement dite
. Ils doivent rester
responsables des politiques de libre circulation et d'immigration
. De
plus, les hauts fonctionnaires du ministère responsables de cette
politique doivent être directement impliqués dans le processus de
décision.
La France doit donc soutenir une position favorable au maintien d'un Conseil
JAI dans les domaines de la libre circulation et de l'immigration et à
la constitution d'un comité regroupant les hauts fonctionnaires
concernés.
Parallèlement, il est essentiel que les
hauts fonctionnaires du
ministère de l'intérieur
soient directement associés
au processus de décision
en siègeant eux-mêmes dans les
comités équivalents du comité K4 actuel et du groupe
central de Schengen
. Le ministère de la justice devrait de son
côté être associé par l'intermédiaire du
service des affaires européennes et internationales ou de la direction
des affaires criminelles et des grâces.
Le SGCI perdrait ainsi son rôle de représentation pour se
consacrer uniquement à son rôle de coordination. Le poste de
préfet coordonnateur pourrait disparaître.
3. Le ministère de l'intérieur doit pouvoir s'appuyer sur le SGCI
La
disparition du rôle de représentation du SGCI ne doit pas
entraîner celle de la coordination interministérielle
opérée en son sein. Il ressort en effet des nombreux entretiens
que votre rapporteur a tenus que le SGCI apparaît comme une enceinte
très utile. Lui seul peut en effet apporter à chaque
ministère la garantie de pouvoir exprimer sa position et de
préserver une certaine neutralité. Il correspond de plus à
la conception collégiale française traditionnelle de
l'activité gouvernementale. Il serait donc difficile de remettre en
cause cette coordination.
Celle-ci est d'autant plus indispensable que les positions de certains
ministères, tels ceux de l'intérieur et de la justice, par
exemple, apparaissent souvent antinomiques.
Le ministère de l'intérieur doit cependant se donner les moyens
de mieux faire valoir sa position dans le cours des négociations.
Personne ne lui conteste la compétence technique concernant la
coopération policière. Il lui a souvent manqué, en
revanche, une vision globale prospective des questions et l'autorité
suffisante pour faire admettre ses vues.
Le SGCI doit rester
un outil facilitant la coordination
. Mais cette
coordination pourrait néanmoins être
allégée en
devenant moins systématique
, une partie du travail pouvant
s'effectuer, sous la responsabilité du ministère de
l'intérieur, par concertation directe entre les ministères
concernés.
La prise en charge par le ministère de l'intérieur de la
responsabilité des questions de coopération policière
européenne exige qu'il se dote de structures adaptées.
B. ADAPTER LA STRUCTURE DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR
La
délégation aux affaires internationales
, récemment
créée au sein du ministère de l'intérieur, a su
faire preuve de son utilité. Dans l'immédiat, la mission estime
qu'il est nécessaire de la
pérenniser
en créant le
poste budgétaire
de délégué et en inscrivant
la délégation dans
le
décret d'organisation
du ministère n° 85-1057 du 2 octobre 1985.
A cet égard, la mission souhaite que le
décret officialisant
la délégation
, annoncé depuis plusieurs mois, puisse
intervenir rapidement et qu'à cette occasion, les
effectifs
de
celle-ci puissent être
renforcés
.
La mission considère ensuite que les bouleversements provoqués
par l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam conduiront à
la création dans un avenir proche d'
une véritable direction
des affaires européennes
dont la structure sera appelée
à prendre de l'importance. Une véritable direction lui est en
effet apparue comme un meilleur gage de longévité et
d'évolutivité.
Cette direction ne devrait pas avoir pour vocation de se substituer aux
directions actives dans leur action quotidienne. La direction
générale de la police nationale doit rester responsable des
relations internationales sur le plan opérationnel. La direction des
libertés publiques doit garder son rôle d'expertise juridique,
notamment en matière de libre circulation.
Pourraient être
affectés dès l'origine à cette
direction
, outre les chargés de mission actuellement en poste
à la délégation,
les personnels
qui, à
présent, exercent
uniquement des fonctions de négociation dans
les instances européennes
. On pense en premier lieu aux six
personnes, qui, au sein du SCTIP, sont chargées des questions de
coopération institutionnelle ou aux deux commissaires des sections
Schengen et Europol de la direction centrale de la police judiciaire
chargés des négociations concernant Europol et le système
SIS.
Cette direction aurait plusieurs missions :
- une mission
prospective
. Dégagée des obligations de
gestion courante, elle contribuerait à la définition de la
politique du ministère de l'intérieur dans le domaine
européen ;
- une mission
d'animation et de coordination
de l'action des
différentes directions du ministère ;
- une mission de
négociation
et de
représentation
dans les différentes instances européennes. La direction serait
assistée techniquement par les différentes directions actives
concernées. Elle ne participerait pas obligatoirement elle-même
à l'ensemble des négociations mais elle en assurerait
l'organisation en liaison avec les directions actives et serait
systématiquement tenue informée par celles-ci de l'état
d'avancement des travaux.
Le directeur des affaires européennes
siégerait aux comités de hauts fonctionnaires
qui seraient
appelés à remplacer l'actuel comité K4 ou le groupe
central de Schengen.
Cette modification de structure, qui apparaît indispensable, ne sera pas
suffisante
si elle ne s'accompagne pas d'un véritable changement de
comportement général des personnels du ministère de
l'intérieur à l'égard des questions
européennes
.
C. FAVORISER L'ÉMERGENCE DE LA CULTURE INTERNATIONALE AU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR
Seule une politique volontariste de formation et d'incitation à participer à l'action internationale permettra de favoriser l'émergence, au ministère de l'intérieur, de la culture internationale qui lui fait défaut, ainsi qu'il a été constaté plus haut.
1. Assurer une meilleure formation de l'ensemble des personnels
La formation des personnels devrait être facilitée par la création, annoncée le 5 juin dernier par le ministre de l'intérieur, d'une direction de la formation au sein de la direction générale de la police nationale
a) La formation aux langues étrangères
La
formation aux langues ne doit pas concerner les seuls personnels participant
aux négociations ou en poste à l'étranger. Chacun peut
être amené à donner un avis technique sur une question
faisant l'objet de négociations et il convient de créer un
véritable état d'esprit en diffusant de manière
générale la pratique des langues au sein du ministère de
l'intérieur.
La formation initiale des commissaires et des officiers devrait être
notablement renforcée. Un professeur d'anglais pourrait être
utilement recruté à l'école nationale supérieure de
police.
La formation continue en langues devrait être encouragée par une
politique plus systématique d'attribution de primes liées
à maîtrise de langues étrangères. Le niveau en
langue devrait faire l'objet d'évaluations régulières. La
formation en langues rares devrait pouvoir être étalée sur
un certain temps.
b) L'ouverture sur les questions internationales et européennes
La
sensibilisation aux questions internationales devrait être
accentuée dès l'école, notamment en permettant aux
personnels volontaires de bénéficier
d'échanges
internationaux
entre écoles de police pour des durées
très supérieures à celles existant aujourd'hui.
Il faudrait bénéficier au mieux des formations déjà
mises en place par
l'Union européenne
, tel le programme Falcone
sur la criminalité organisée, et peser pour que la commission
propose elle-même d'autres programmes de formation en matière de
sécurité dans le cadre européen, dans la lignée du
programme Mattheus proposé aux douaniers.
Une formation aux
institutions
et aux
procédures
de
négociation européennes
pourrait également
être dispensée par les institutions européennes
elles-mêmes au bénéfice des personnes appelées
à participer au processus de négociation.
Ces personnes devraient également recevoir une formation aux
concepts
juridiques européens
et être sensibilisées aux
différences entre les
concepts juridiques français
et ceux
en vigueur chez nos partenaires, de manière à ce que la
prééminence de l'anglais ne se traduise pas
systématiquement par des schémas de pensée
anglo-saxons.
c) La formation en relation avec la prise d'un poste à l'étranger
Des
formations plus systématiques et plus complètes doivent
être engagées avant la prise d'un poste à l'étranger.
Sur place, il convient d'éviter les périodes de vacance des
postes qui peuvent faire perdre d'importants contacts nouées par une
personne en partance. Il faudrait au contraire essayer de prévoir une
période de recouvrement pendant laquelle le successeur pourrait
bénéficier des contacts établis par son
prédécesseur.
Dans le même ordre d'idée, il faudrait permettre le renouvellement
dans le même poste du contrat de trois ans des attachés de police
et des officiers de liaison pour garder le bénéfice des contacts
établis.
2. La création d'une filière internationale bénéficiant d'un vivier de fonctionnaires
Il
serait possible de
repérer dès l'école les
éventuels candidats
à des postes internationaux de
manière à ce qu'ils puissent postuler quelques années
après la sortie de l'école, après avoir acquis une
expérience dans le domaine opérationnel.
Il semble en effet difficile d'affecter dans de tels postes des personnes
dès la sortie de l'école. Il est indispensable que les policiers
acquièrent une
expérience sur le terrain
, faute de quoi
ils perdraient leur spécificité et ne se distingueraient pas des
diplomates. Les commissaires sont ainsi actuellement systématiquement
affectés à la direction de la sécurité publique
dès la sortie de l'école, pour une durée minimale de deux
ans. Il serait souhaitable que les candidats à un poste international
soient sélectionnés après avoir exercé deux emplois
différents.
Il faudrait être attentif à permettre la réutilisation des
compétences acquises dans le domaine international par la
création d'une véritable filière internationale. Cette
filière devrait être interministérielle
, chaque
ministère faisant bénéficier les autres de sa propre
expérience. Le ministère de l'intérieur aurait notamment
beaucoup à gagner en
multipliant les liens avec le ministère
des affaires étrangères
qui pourrait l'aider à
acquérir la véritable culture internationale qui lui fait
défaut.
L'établissement d'une nomenclature des postes à l'étranger
et la connaissance, en parallèle, grâce à la gestion
informatique, des compétences spécifiques des personnels
permettrait de mieux mettre en correspondance la qualification des personnels
et les caractéristiques de l'emploi. Pourrait ainsi être
constitué un véritable "
vivier "
de
fonctionnaires
aptes à exercer des missions internationales,
ponctuelles ou de longue durée.
3. L'amélioration du statut et des conditions d'exercice des personnels en poste à l'étranger
Les
difficultés mentionnées plus haut concernant la
rémunération
des personnels en poste à
l'étranger (indemnité de sujétions spéciales,
classement indiciaire) devraient être réglées.
Le statut des attachés de police au sein des représentations
diplomatiques devrait être mieux établi dans les faits, à
l'égard du personnel diplomatique comme à l'égard des
officiers de liaison. Ces derniers, dans un souci de plus grande
efficacité, devraient être plus polyvalents de manière
à être plus facilement actionnés, par
l'intermédiaire de l'attaché de police, par l'ensemble des
directions actives et non seulement par leur direction fonctionnelle de
rattachement.
Il conviendrait de garder un
meilleur contact
avec les personnels en
poste à l'étranger, notamment par l'organisation de
réunions annuelles en France, à l'image de celles
organisées par la douane ou la gendarmerie à l'intention des
attachés douaniers et de gendarmerie.
Des dispositions devraient être prises pour que les personnels en poste
à l'étranger ne soient pas pénalisés en
matière
d'avancement
, du fait de l'éloignement de leur
direction d'origine.
Une attention particulière doit être portée aux conditions
de
retour en France
des personnels expatriés. Le SCTIP devrait
négocier à l'avance avec les directions actives le retour des
attachés de police et des officiers de liaison arrivant en fin de
contrat.
D. AMÉLIORER L'IMPLICATION DE LA FRANCE DANS LE PROCESSUS EUROPÉEN
1. Auprès des institutions européennes
Il
convient de placer
plus de personnels français
, et notamment des
policiers, dans les institutions européennes. Le faible nombre d'experts
détachés près du conseil ou de la commission pourrait
être augmenté.
Des procédures devrait être systématiquement mises en
oeuvre pour assurer une meilleure connaissance des postes disponibles et
démarcher les institutions européennes, à l'exemple de la
politique menée par le corps préfectoral.
La place de la France dans le fonctionnement d'
Europol
(18% des
contributions financières, soit la 2eme contribution après
l'Allemagne) justifierait pleinement qu'un Français soit, à
l'occasion de l'entrée en vigueur de la convention,
intégré dans l'équipe de direction, au moins au niveau de
directeur-adjoint
.
Il convient de tirer davantage profit des opportunités offertes par les
communautés, notamment des
programmes de formation
proposés, tel le programme Falcone en matière de
criminalité organisée, ou des
subventions
accordées
. Des actions de coopération avec les pays de l'Est
devraient ainsi pouvoir être mises en oeuvre sur financement
communautaire dans le cadre des programmes PHARE et TACIS.
2. Auprès des autres Etats membres
Pour des
raisons culturelles, géographiques mais aussi parce qu'elle
connaît des problèmes identiques ou comparables aux leurs, la
France pourrait souvent trouver auprès de certains pays un soutien
appréciable dans le processus de négociation.
Les représentants français, notamment les conseillers à la
représentation permanente, devraient disposer de plus de moyens pour
faire du "
lobbying
" auprès des représentants
de ces Etats.
3. Auprès des autorités de contrôle
Sans
qu'il y ait confusion entre les missions assignées au pouvoir
exécutif et aux autorités de contrôle,
des contacts
pourraient être favorisés entre les représentants
français aux autorités de contrôle européennes
(autorité commune de contrôle de Schengen et future
autorité de contrôle d'Europol)
et les fonctionnaires
représentant la France aux groupes de travail européens
,
à l'exemple de ce qui se fait chez plusieurs de nos partenaires
européens. Votre rapporteur a ainsi obtenu, en tant que membre de la
Commission nationale de l'informatique et des libertés, de participer
aux réunions de travail mettant en place la future autorité de
contrôle d'Europol.
De tels contacts pourraient être encouragés afin
d'améliorer l'information réciproque des membres de
l'exécutif et des autorités de contrôle. Ils pourraient
également avoir lieu en amont lors des réunions de coordination
au SGCI.
Votre rapporteur estime enfin que les membres français des
autorités de contrôle devraient pouvoir s'adresser à un
correspondant bien identifié, au sein de la représentation
permanente ou des institutions européennes elles-mêmes, lequel
pourrait les orienter au sein des institutions européennes et servir
d'interface avec l'administration française.
4. Auprès des experts nationaux détachés à Bruxelles
Plusieurs personnes ont indiqué à la mission que
certains Etats membres de l'Union européenne, tel le Royaume-Uni,
prenaient des contacts réguliers avec leurs ressortissants
affectés à Bruxelles en qualité d'experts nationaux
détachés.
Il ne s'agit bien entendu pas de donner des instructions à ces experts
qui ne sauraient en recevoir d'un État, quel qu'il soit. Il s'agit
plutôt d'organiser des réunions d'information, les experts
détachés pouvant, sans sortir de leur rôle, apporter de
précieux renseignements sur l'évolution des négociations
ou la position de chaque État.
Or, lors de son déplacement à Bruxelles, la mission a
constaté que les experts nationaux français, même s'ils
s'entretenaient parfois de manière informelle avec leurs
collègues en poste en administration centrale, n'étaient jamais
conviés à Paris pour des réunions d'information. La France
se prive ainsi d'une source de renseignements que certains de ses partenaires
ne manquent pourtant pas d'utiliser.
ANNEXES
1.
Liste des auditions effectuées par le rapporteur
2. Déplacements effectués par la mission
3. Circulaire du Premier ministre du 21 mars 1994 : Relations entre les
administrations françaises et les institutions de l'Union
européenne
4. Groupes de travail du titre VI de l'Union européenne
5. Groupes de travail de Schengen
6. Organigramme de la Direction générale de la police nationale
7. Lettre de mission de M. Thierry Le Roy, délégué aux
affaires internationales
ANNEXE 1
AUDITIONS EFFECTUÉES PAR LE RAPPORTEUR
I.- Premier ministre : Secrétariat général du comité interministériel pour les questions économiques (SGCI)
4 février |
- M. Jean VIDAL, Secrétaire général |
4 février |
- M. Michel PINAULDT, coordonnateur chargé du titre VI du traité de l'Union européenne |
25 mars |
- M. Bernard MAIRE, Commissaire divisionnaire chargé de la coopération policière |
|
|
II.- Ministère de l'Intérieur |
|
- Délégation aux affaires internationales |
|
17 mars |
- M. Thierry LE ROY, délégué |
5 mai |
- M. Patrick DEBAERE, chargé de mission |
- Direction générale de la police nationale |
|
6 janvier |
- M. Claude GUEANT, Directeur général |
Cabinet du directeur général (CAB5) |
|
3 mars |
- M. Jean-Louis SABATHIER, chargé de mission |
Mission de lutte anti-drogue |
|
10
février
|
- M.
Michel BOUCHET, chef de mission
|
Direction de l'administration de la police nationale |
|
4 mars |
- M. Michel GAUDIN, Directeur |
Direction centrale de la police judiciaire |
|
27 janvier |
- M. Bernard GRAVET, Directeur central |
27 janvier |
- M. Gérard SERUSSI, chef de la division, sous-direction des liaisons extérieures - Division des relations internationales |
27 janvier |
- M. Stéphane PIALLAT, chef de la section Europol |
3 mars |
- M. Henri DELARUE, chef de la section Schengen |
Service de coopération technique international de la police (SCTIP) |
|
31 mars |
- M. Ange MANCINI, chef de service |
31 mars |
- Mme Geneviève BOURDIN, sous-directeur des questions européennes et de la coopération institutionnelle |
Direction centrale du contrôle de l'immigration et de la lutte contre l'emploi des clandestins (DICCILEC) |
|
10 février |
- M. Jean-Louis OTTAVI, Directeur central : |
10 février |
- M. Philippe GIRAUD, sous-directeur du contrôle de la circulation transfrontière |
- Direction des libertés publiques et des affaires juridiques |
|
14 janvier |
- M. Jean-Marie DELARUE, Directeur |
14 janvier |
- M. Yann DYEVRE, chef du bureau de la circulation transfrontière et des visas (sous-direction des étrangers et de la circulation transfrontière) |
26 mars |
- M. Philippe CAILLOL, adjoint au chef du bureau des questions pénales (sous-direction des libertés publiques et des affaires administratives) |
- Ecole nationale supérieure de la police |
|
10 mars |
- M. Michel RICHARDOT, directeur |
- Direction générale de l'administration |
|
Direction de l'administration territoriale et des affaires politiques |
|
5 mai |
- M. Claude-Pierre BALAND, sous-directeur du corps préfectoral et des administrateurs civils |
III.- Ministère des affaires étrangères |
|
-
Direction générale des affaires européennes et
économiques
|
|
10 mars |
- M. François SAINT-PAUL, sous-directeur des affaires communautaires internes |
10 mars |
- M. Philippe MARTINET, rédacteur |
- Direction des Affaires juridiques |
|
17 mars
|
- Mme
Kareen RISPAL-BELLANGER, sous-directeur du droit international
économique et du droit communautaire
|
-
Direction des Français à l'étranger et des
étrangers en France
|
|
31 mars |
- M. Michel DEJAEGHER, chef de service adjoint |
-
Direction générale des affaires politiques et de
sécurité
|
|
31mars |
- M. Eric DANON, Sous-directeur de la sécurité |
IV.- Ministère de la Justice |
|
- Service des affaires européennes et internationales |
|
10
février
|
- M.
Olivier de BAYNAST, chef de service
|
V.- Ministère de la défense |
|
-
Direction générale de la gendarmerie
|
|
17 mars |
- M. le lieutenant-colonel BENCZE, chef du bureau de la coopération policière européenne et des affaires juridiques |
VI.- Ministère des finances (secrétariat d'Etat au budget ) |
|
- Direction générale des douanes |
|
25 mars
|
- Mme
Françoise CAMET, sous-directeur de l'organisation de la surveillance et
des moyens
|
ANNEXE
2
DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS PAR LA MISSION
Date |
Destination |
Jeudi 19 février |
La Haye |
Lundi
23
février
|
Bruxelles |
Mardi 24 mars |
Londres |
Mercredi
1er
|
Bonn |
Lundi
20
avril
|
Rome |
PERSONNALITES ENTENDUES LORS DES DEPLACEMENTS
Déplacement à La Haye
Jeudi 19 février 1998
Réunion de travail à l'ambassade avec M.
l'Ambassadeur
Bernard de Montferrand, l'attaché de police et le magistrat de liaison.
Entretien avec M. Storbeck, coordinateur d'Europol.
Entretien avec les officiers de liaison français auprès d'Europol.
Entretien au ministère de la Justice avec M. Demmink, directeur
général de la coopération internationale et de
l'immigration et avec M. Peek, chef du bureau de la coopération
judiciaire internationale.
Déplacement à Bruxelles
Lundi 23 et mardi 24 février
M.
l'ambassadeur Jacques Rummelmardt.
Accueil à la représentation permanente par M. Philippe Conduchet
(attaché de préfecture), chargé des questions
financières, d'asile et d'immigration.
M. Philippe Kerney (douanier), affecté à la représentation
permanente pour suivre certaines questions relevant du troisième pilier.
MM. Michel Ipas (Commissaire), expert national détaché à
la Commission, en charge des questions de coopération policière.
M. Arnaud Cochet (sous-préfet), expert national détaché
à la Commission, en charge de l'asile et l'immigration.
M. Emmanuel Barbe (Magistrat), conseiller à la représentation
permanente pour la coopération judiciaire.
M. Michel Cretin (Magistrat), mis à disposition du secrétariat
général du Conseil sur certaines questions relevant du
troisième pilier (lutte contre le crime organisé).
M. Didier François (Sous-préfet), conseiller pour les affaires
intérieures à la représentation permanente.
M. Joël Dhorne (Commissaire divisionnaire), fonctionnaire en charge des
questions Schengen.
M. Duinslaeger, directeur de cabinet du ministre belge de l'Intérieur.
Déplacement à Londres
Mardi 24 mars 1998
Réunion au Home Office, présidée par Mme
Joyce
Quin, Minister of State (Secrétaire d'Etat en charge des questions
européennes), en présence de M. Peter Wrench, chef de la
" Policing organised crime unit
"
et de Mme Mara
Goldstein,
"
European and international Unit ".
Entretien à l'Ambassade avec l'attaché de police, M. Patrick
Calvar.
Entretien avec M. le Ministre conseiller Keller.
Entretien à l'ambassade avec les trois officiers de
liaison : MM. Patrick Drut, Alain Bibaud, Dominique Dukaez.
Déplacement à Bonn
Mercredi 1
er
et jeudi 2 avril 1998
Ministère de l'Intérieur : Entretien avec M.
Professor, Docktor Kurt Schelter, secrétaire d'Etat, et M. Schattenberg,
directeur de la direction P (Affaires de police).
Entretien avec M. Alain Bianchi, attaché de police.
Entretien à l'Ambassade avec les officiers de liaison, MM. Jean-Luc
Fritsch et Jérôme Gottwalles, Commandants de police.
Ministère de la Justice : Entretien avec le Dr Josef Dierdof,
directeur des affaires européennes et le Dr Jürgen Jekewitz, son
adjoint.
Déplacement à Rome
Lundi 20 et mardi 21 avril 1998
Ambassade de France
:
M. Jean-Bernard Merimée, Ambassadeur de France.
Entretien avec le ministre conseiller, M. Dumont, l'attaché de
police, Mme Hélène Martini et les officiers de liaison :
Jacques Gajero, René Le Rouzic et Fulvio Guatteri.
Entretien avec le lieutenant-colonel Pasqualini, attaché de gendarmerie.
Ministère de l'intérieur :
Accueil par M. Masone, chef de la police, suivi d'une réunion avec les
responsables de la coopération : M. De Gennaro, directeur adjoint de la
police, M. Monaco, Directeur de la police judiciaire et son adjoint le Dott. De
Sena, le Préfet Frederico, le Dott Portuesi, le Dott. Guglielmino du
service des Relations internationales de la Direction de la
Sécurité Publique et le Dott. Pinto responsable du service de la
Police de la Frontière.
Entretien sur Schengen avec le Dott. Pinto, chef du service des
frontières, Mme Carrasco, Bureau de coordination des relations
internationales et M. Felice, Directeur NSIS (système SIS national).
Ministère de la justice
:
Entretien avec M. Philippe Labrégère, magistrat de liaison.
Entretien avec Dott. Eugenio Selvaggi, de la direction générale
des affaires pénales.
Entretien avec Dott. Loris Dambrosio, directeur de cabinet du ministre de la
justice.
DIRECTION GENERALE DE
LA POLICE NATIONALE
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Structures spécialisées
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Service de coopération technique internationale de police |
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Sous-direction du contrôle de la circulation trans-frontière |
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Sous-direction de la lutte contre l'immigration irrégulière et l'emploi des clandestins |
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Sous-direction des affaires européennes et de la coopération institution-nelle |
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Office de répression des crimes et délits contre les personnalités et les biens |
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Office de répression des atteintes à la sûreté de l'Etat et des menées subversives |
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Office central pour la répression du trafic illicite de stupéfiants |
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Division
des relations interna-tionales
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Office central pour la répression du faux monnayage, faux moyens de paiement et contrefaçon |
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