Faut-il ratifier le Traité d'Amsterdam ?

B. UN TRANSFERT DE COMPÉTENCES PROGRESSIF ET LIMITÉ DES ETATS VERS LA COMMUNAUTÉ

La "communautarisation" prévue par le traité d'Amsterdam touche cinq grands domaines : la suppression du contrôle aux frontières intérieures de l'Union, en liaison avec des mesures d'accompagnement directement liées à cette libre circulation ; la mise en oeuvre de règles communes pour le franchissement des frontières extérieures , les questions relatives à l 'asile et l' immigration , la coopération judiciaire en matière civile .

La communautarisation procède d'une démarche progressive : l'adoption à l'unanimité dans un délai de cinq ans de mesures communes dans plusieurs domaines, la mise en oeuvre au-delà du délai de cinq ans d'une procédure de décision communautaire.

C'est précisément ce volet du traité d'Amsterdam -et les nouveaux transferts de compétence qu'il prévoit- qui, aux termes d'une décision du Conseil constitutionnel français, requiert une révision de notre constitution.

1. Une méthode progressive

a) Une période transitoire de cinq ans à compter de l'entrée en vigueur du traité

Le traité d'Amsterdam fixe aux Etats-membres un délai de cinq ans pour concrétiser la libre circulation des personnes et la mise en oeuvre des mesures d'accompagnement nécessaires. Pendant cette période transitoire de cinq ans, il statue à l'unanimité sur proposition de la Commission ou à l'initiative d'un Etat membre après consultation du Parlement européen (art. 67 § 1).

Toutefois, la mise en place d'un dispositif commun ne touche pas au même degré l'ensemble des questions concernées par la libre circulation des personnes. En outre, un volet essentiel, la coopération judiciaire en matière civile, échappe quant à elle au délai de cinq ans.

Libre circulation des personnes et dispositif de contrôle aux frontières communes : le degré d'intégration le plus poussé

Dans un délai de cinq ans, le Conseil devra adopter quatre séries de mesures :

• la suppression de tout contrôle aux frontières intérieures de l'Union pour les citoyens de l'Union mais aussi pour les ressortissants des Etats tiers (art. 62 § 1) ;

• des règles communes pour la mise en oeuvre du contrôle des personnes aux frontières extérieures (art. 62 § 2) ;

• la mise en place d'un dispositif commun relatif aux visas pour les séjours de moins de trois mois (procédures et conditions de délivrance des visas par les Etats-membres, modèle-type de visa, règles en matière de visa uniforme) ;

• la définition des conditions dans lesquelles les ressortissants des pays tiers pourront circuler librement sur le territoire des Etats-membres pendant une durée maximale de trois mois (art. 62 § 3).

L'asile, les réfugiés, l'immigration : un socle de règles communes minimales

La mise en place de règles communes dans les autres volets relatifs à la libre circulation des personnes porte sur des aspects plus limités :

• pour l'asile : les critères de détermination de l'Etat responsable de l'examen de la demande d'asile ainsi que les "normes minimales" relatives à l'accueil des demandeurs d'asile et aux conditions d'obtention du statut de réfugié (art. 63 § 1).

Un protocole consacré au droit d'asile pour les ressortissants des Etats membres de l'Union européenne a été annexé au traité d'Amsterdam à la demande de l'Espagne. Il se fonde sur le constat suivant lequel les Etats de l'Union apparaissent comme des pays d'origine sûrs les uns vis-à-vis des autres pour toutes les questions liées à l'asile. Dès lors, un Etat membre se refusera à instruire une demande présentée par un ressortissant d'un autre Etat membre sauf si :

- l'Etat d'origine du demandeur d'asile a pris des mesures dérogeant aux obligations imposées par l'article 15 de la Convention européenne des droits de l'homme (situation de guerre ou cas de danger public menaçant la vie de la nation) ;

- la procédure de sanction prévue par le nouvel article 7 du traité sur l'Union européenne (violation grave et persistante des libertés fondamentales et principes démocratiques) a été enclenchée ou conduite à terme à l'encontre de l'Etat dont est originaire le demandeur d'asile ;

- un Etat membre en a décidé unilatéralement ainsi, auquel cas le Conseil est immédiatement informé (dans cette hypothèse, la demande d'asile devra être examinée sur la base de la présomption qu'elle est manifestement non fondée sans que le pouvoir de décision de l'Etat membre soit affecté d'aucune manière).

En outre, la Belgique a choisi pour sa part, comme le précise une déclaration (n° 5) au protocole, dont la Conférence a pris note, de procéder à un examen individuel de toute demande d'asile présentée par un ressortissant d'un autre Etat membre Cette déclaration revient en fait, pour la Belgique, à écarter pour son compte l'application du protocole.

Cependant, une déclaration de la Conférence (n° 48) rappelle que le protocole ne préjuge pas du droit de chaque Etat membre de prendre les mesures d'organisation nécessaires pour remplir une obligation au titre de la Convention de Genève de 1951 relative au droit d'asile.

• pour l'immigration : la mise en place de règles communes portera sur l'immigration clandestine (art. 63 § 3).

• pour les personnes déplacées : les règles communes s'appliqueront aux conditions d'octroi d'une protection temporaire (art. 63 § 2)

L'absence de délai

Les Etats sont affranchis du délai de cinq ans pour les mesures qui doivent être adoptées :

- pour assurer l'équilibre entre les efforts consentis par les Etats membres pour accueillir les réfugiés (art. 63 § 2-b-)

- pour fixer les conditions d'entrée et de séjour des étrangers ainsi que les procédures de délivrance par les Etats membres de visas et de titres de séjour de longue durée (art. 63 § 3-a-)

- pour déterminer les droits des ressortissants des pays tiers en situation régulière , de séjourner dans les autres Etats membres (art. 63 § 4).

Dans le domaine de l'immigration , les Etats membres peuvent maintenir ou introduire des dispositions compatibles avec le traité.

La coopération judiciaire en matière civile

Dans ce domaine, le traité fixe principalement des objectifs (art. 65) :

- amélioration et simplification (signification transfrontalière des actes, coopération en matière d'obtention des preuves, reconnaissance et exécution des décisions)

- favoriser la compatibilité des règles nationales en matière de conflits de lois et de procédure civile.

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Aucune des mesures adoptées dans le cadre du nouveau titre ne doit porter atteinte à l'exercice des responsabilités qui incombent aux Etats membres pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure (art. 64). En outre, comme le prévoit une déclaration (n° 18) annexe au traité d'Amsterdam, les Etats membres continueront à conclure des accords avec des pays tiers (notamment aux fins du regroupement familial). Inspiré par des préoccupations comparables, un protocole (n° 8) confirme la possibilité laissée aux Etats membres de continuer à conclure des accords internationaux définissant les modalités de contrôle lors du franchissement des frontières extérieures.

b) Le verrou d'une décision unanime du Conseil

Au terme du délai de cinq ans, le traité prévoit le passage à une procédure inspirée des règles appliquées aux politiques communes. Il fixe les conditions de cette évolutiion et pose également des exceptions.

Le principe

• Au-delà de la période de cinq ans , le Conseil statue sur les seules propositions de la Commission . Les Etats membres perdent ainsi leur capacité d'initiative même si, par ailleurs, la Commission doit examiner toute demande de proposition d'un Etat sans obligation, cependant de la reprendre devant le Conseil (art. 67 § 2).

La France souhaitait que les Etats continuent de partager avec la Commission l'initiative dans ce domaine. Elle n'a pas été entendue sur ce point.

• Les autres éléments de la communautarisation (vote à la majorité qualifiée, codécision du Parlement européen) restent subordonnés à une décision du Conseil dont l'intervention apparaît doublement limitative :

- d'une part, le Conseil se prononce à l'unanimité après consultation du Parlement européen ;

- d'autre part, le Conseil peut moduler le champ d'application de la procédure à un double titre, en définissant les domaines auxquels s'appliquent la communautarisation et en adaptant les dispositions relatives aux compétences de la Cour de justice.

Les exceptions

Dans le domaine des visas , le traité fixe deux catégories d'exceptions relatives, d'une part, à la période de transition de cinq ans, et d'autre part, aux conditions de mise en place de la procédure communautaire complète.

- Le mode de décision à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, et après consultation du Parlement européen, s'applique dès l'entrée en vigueur du traité pour la mise en place d'une liste commune des pays tiers soumis à l'obligation de visa et pour la définition d'un modèle type de visa.

- Au terme du délai de cinq ans , la procédure de l'article 251(majorité qualifiée et codécision) s'applique automatiquement pour la mise en oeuvre des procédures de délivrance de visa ainsi que pour les règles en matière de visa uniforme.

2. Une communautarisation incomplète

a) Une compétence limitée pour la Cour de justice

Le contrôle juridictionnel sur les matières traitées dans le cadre du titre IV constitue à la fois une nécessité et un risque.

La question de la liberté de circulation intéresse directement les libertés publiques. La protection des droits fondamentaux appelle en conséquence l'intervention du juge communautaire. A cet égard, l'intégration de l'acquis Schengen dans le cadre de l'Union européenne satisfait certains des Etats signataires de la convention d'application de Schengen, soucieux de placer cette construction sous le contrôle d'une juridiction commune.

Cependant, l'abondance potentielle du contentieux, en particulier pour le droit d'asile, risquait de paralyser l'activité de la Cour. En outre, la place dévolue aux droits fondamentaux dans le traité pourrait conduire la Cour à développer son contrôle au risque, pour le présent titre, de déséquilibrer le compromis auquel les négociateurs sont parvenus. L'expérience a en effet souligné l'interprétation extensive à laquelle la Cour se livre parfois dans son interprétation.

C'est pourquoi, sans remettre en cause les conditions du contrôle de la Cour de justice sur le titre IV, le traité procède à plusieurs aménagements relatif à la compétence d'interprétation de la Cour.

S'agissant des recours préjudiciels (lorsqu'une juridiction nationale saisit la Cour pour interpréter ou apprécier la validité d'une disposition communautaire), l'intervention du juge communautaire est limitée aux demandes des juridictions nationales dont les décisions ne sont pas susceptibles de recours. En outre, la saisine de la Cour de justice reste une faculté alors qu'elle est une obligation dans le droit commun communautaire (art. 68 § 1).

Par ailleurs, le Conseil, la Commission ou un Etat membre, mais non le Parlement européen, peuvent demander à la Cour de justice d'interpréter un aspect du traité ou une mesure prise sur le fondement du titre IV. L'arrêt rendu dans cette circonstance n'est toutefois pas applicable aux décisions des juridictions nationales qui ont force de chose jugée (art. 68 § 3).

Si la compétence d'interprétation de la CJCE reçoit ici un nouveau point d'application, elle demeure, comme dans le cas précédent, soumise à une initiative qui échappe à sa maîtrise.

Enfin, la compétence de la Cour a été écartée pour les mesures relatives au maintien de l'ordre public et à la sauvegarde de la sécurité intérieure prises dans le cadre de la suppression des contrôles aux personnes (art. 68 § 2).

b) Une construction à "géométrie variable"

Le cas danois : le refus de la communautarisation

Si le Danemark n'est pas hostile à une coopération plus approfondie dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, comme le montre son adhésion aux accords de Schengen , il récuse en revanche toute forme de "communautarisation" dans ce domaine. Cette position ne surprendra personne. Les négociateurs danois se sont souvenus du désaveu exprimé par les électeurs de leur pays lors du premier référendum surle traité de Maastricht et revendiquent depuis lors un statut particulier pour plusieurs volets de la construction communautaire.

Le rejet du système communautaire pour les questions liées aux affaires intérieures a ainsi conduit à la mise au point d'un protocole particulier pour le Danemark annexé au traité d'Amsterdam.

Aux termes de ce protocole, le Danemark ne prend pas part aux décisions adoptées par le Conseil sur la base du titre IV. Il en résulte trois conséquences :

- institutionnelle, avec une adaptation des conditions de vote et des modalités de pondération des voix (art. 1er)

- juridique, dans la mesure où aucune disposition prise en application de ce titre ni aucune décision d'interprétation de la Cour de justice ne s'appliquent au Danemark (art. 2).

- financière, enfin, dans la mesure où le Danemark ne supporte pas le coût éventuel des mesures prises sur la base du nouveau titre.

Le dispositif souffre une exception : les mesures relatives au visa -déjà largement communautarisées en vertu de l'ancien article 100 c du traité de Maastricht- pour lesquelles le Danemark accepte les procédures posées par le titre IV.

La position du Danemark connaît en outre deux éléments d'assouplissement.

D'une part, le Danemark peut à tout moment faire savoir à ses partenaires qu'il ne se prévaudra plus de la totalité ou d'une partie du protocole. Il subordonnera cette initiative à ses exigences constitutionnelles, autrement dit à l'accord des électeurs. Le cas échéant, il appliquera alors toutes les mesures pertinentes prises par l'Union européenne en son absence (art. 7)

D'autre part, le Danemark peut décider de transposer dans un délai de 6 mois une décision adoptée par le Conseil pour développer l'acquis de Schengen sur la base du titre IV (art. 5).

La position du Royaume-Uni et de l'Irlande : le refus d'une approche commune pour la libre circulation des personnes

Les traits particuliers d'une position insulaire ont conduit le Royaume-Uni et, dans son sillage, l'Irlande à récuser le principe même d'une approche commune de la libre circulation des personnes.

Si ce refus répond à une inspiration plus radicale que celle qui a motivé la position danoise, le dispositif applicable à ces trois Etats apparaît largement commun.

Cependant, les éléments d'assouplissement se distinguent cependant du régime accordé au Danemark :

- Dans un délai de trois mois à compter de la présentation au Conseil d'une proposition, le Royaume-Uni ou l'Irlande peuvent notifier au président du Conseil leur souhait de participer à l'adoption de la mesure concernée. Dans ce cas, les deux pays seront pleinement liés par la règle adoptée. Toutefois, afin d'éviter tout risque d'obstruction, aucun des deux Etats ne peut faire obstacle à l'adoption d'une décision : dans un "délai raisonnable" la mesure peut en effet être adoptée sans la participation des deux Etats. Il restera à délimiter précisément la marge ouverte par ce "délai raisonnable"(art. 3) ;

- Après l'adoption d'une mesure, le Royaume-Uni ou l'Irlande peuvent notifier au Conseil ou à la Commission leur décision de l'appliquer selon la procédure fixée par les coopérations renforcées plus étroite fixée par l'article 11 du traité.

L'Irlande a joué de son influence pour introduire ces éléments de souplesse dans un dispositif auquel elle a adhéré en raison de sa zone de voyage commune avec le Royaume-Uni. L'article 8 du protocole prévoit d'ailleurs, explicitement la possibilité pour l'Irlande de ne plus relever du régime dérogatoire.

La flexibilité introduite par les protocoles a sans doute été la condition nécessaire pour permettre aux autres Etats membres d'approfondir leur coopération ; elle n'en contribue pas moins à compliquer à l'excès le dispositif du traité.

Un autre protocole (n° 3) habilite en outre le Royaume-Uni à maintenir des contrôles sur les personnes à ses frontières avec d'autres Etats membres. Il permet en outre au Royaume-Uni et à l'Irlande de conclure entre eux des arrangements relatifs à la circulation des personnes envers leurs territoires dans le cadre d'une "zone de voyage commune". En contrepartie, les autres Etats membres peuvent continuer à exercer des contrôles sur les personnes en provenance du Royaume-Uni et de l'Irlande.