ANNEXE N° 2
LES TRAVAUX DU GROUPE D'EXPERTS
" ENVIRONNEMENT URBAIN " AUPRÈS DE LA COMMISSION
EUROPÉENNE SUR LA PLANIFICATION SPATIALE DURABLE69(
*
)
En
1989
, " le Livre vert sur
l'environnement ", publié par la Commission européenne,
montre clairement combien les préoccupations d'environnement dans la
ville sont complexes à traiter. La ville est considérée
comme un écosystème qui comprend le paysage urbain, un milieu
avec ses caractéristiques propres (favorables et défavorables),
et une organisation sociale particulière, avec des problèmes
économiques aigus à résoudre.
Le " Livre vert " constate aussi le caractère commun des
problèmes auxquels les villes européennes sont
confrontées. A la lumière des lignes d'actions de ce texte, une
résolution du Conseil européen de janvier 1991 a invité la
commission à créer un groupe d'experts (constitué
d'experts indépendants et de représentants nationaux) avec la
mission de formuler des recommandations sur les moyens de développer la
dimension " environnement urbain " dans la politique de
l'environnement de la communauté.
La complexité du concept de développement urbain durable
va de pair avec la prise en compte de l'incertitude et la
nécessité de " précautions " pour
préserver le bien être des générations futures.
Cette évolution induit, dans les champs professionnels, des pratiques
plus souples et plus proches des habitants des villes. C'est aussi une nouvelle
expression de la démocratie plus participative qui permet
d'élaborer si ce n'est des consensus au moins des compromis acceptables
et transparents.
En
1993
, reconnaissant l'extension des concepts d'environnements urbain
et de ville écologique vers la dimension de
développement
urbain durable
, le groupe d'experts a mis en place le projet " villes
durables européennes " dans la perspective de la deuxième
conférence européenne des villes durables en octobre 1996
à Lisbonne. Ce projet visait principalement à :
- encourager une réflexion approfondie sur la durabilité
dans les établissements urbains européens et susciter un vaste
échange d'expériences ;
- faire connaître les meilleures pratiques en matière de
développement urbain durable, notamment sur la mise en oeuvre de
l'approche écosystémique à travers des stratégies
globales et intégrées ;
- formuler des recommandations destinées à orienter la
politique de l'Union européenne, des Etats membres, des régions
et des collectivités locales, comme le préconise la
résolution du Conseil de 1991.
Le
rapport " villes durables européennes
" est un des
principaux fruits de ce projet. Il a constitué un document de
réflexion essentiel pour la conférence de Lisbonne et a pour
thème central l'application du concept de durabilité en zone
urbaine. Il s'intéresse non seulement aux villes, mais aussi aux
agglomérations urbaines de toutes tailles, groupements de villes, villes
moyennes, centres urbains, banlieues. Il aborde également la question de
la durabilité des régions urbaines et de tout le système
urbain. Le groupe d'experts estime que les principes du développement
durable et les mécanismes qui mènent à ce
développement sont applicables à tous les échelons de la
hiérarchie des établissements urbains. Cependant, ses travaux ont
essentiellement porté sur la ville. La réalisation du
développement urbain durable suppose un regard neuf sur les politiques
et les mécanismes actuels, et un ensemble cohérent de principes
capables d'étayer des
mesures écologiquement rationnelles
.
La planification spatiale est un sujet fondamental pour les travaux du groupe
d'experts sur l'environnement urbain, dont le mandat officiel consiste
notamment à " examiner de quelle manière les
stratégies de planification concernant les zones urbaines et
l'affectation des sols pourront à l'avenir englober des objectifs
environnementaux ". Le projet " villes durables " a permis au
groupe d'experts d'aborder également cette question et d'étendre
son champ d'activité pour y inclure non seulement des objectifs
écologiques, mais aussi des objectifs de durabilité.
Le rapport " villes durables européennes " constate que le
développement urbain durable peut se réaliser uniquement dans le
cadre d'une planification respectueuse de l'environnement.
La planification écologique de la ville présente des outils
intéressants pour progresser sur la voie du développement urbain
durable, si les impacts environnementaux sont pris en compte au stade des
démarches préalables (du type diagnostics urbains ou
éco-audits) ou à travers des politique horizontales des plans et
des programmes.
La planification spatiale vise à réguler l'occupation des sols en
fonction de l'intérêt public. Des systèmes poursuivant cet
objectif ont été mis en place dans tous les pays de l'Union
européenne, mais le champ d'action et le mode de fonctionnement de
chacun différent. Appelés tantôt systèmes de
planification urbaine, spatiale, physique ou territoriale, tantôt
systèmes de gestion de l'espace, ils remplissent
généralement deux fonctions :
élaboration de plans (mise en place de cadres au moyen de
stratégies et de projets d'aménagement définis à
des échelles géographiques diverses allant du niveau national au
niveau local) ;
contrôle du développement par des procédures
législatives ou administratives applicables au niveau local pour
contrôler l'implantation et la forme des aménagements.
Une des préoccupations majeures en matière de planification
durable est la vitesse à laquelle l'urbanisation " consomme "
la ressource limitée qu'est le sol dans les pays de l'Union
européenne. Les modifications irréversibles de l'utilisation des
sols, et surtout celles qui réduisent la diversité biologique,
posent un problème particulier du point de vue de la durabilité.
Sur un plan plus général, malgré la tradition de vie
urbaine que cultivent beaucoup de pays européens, la plupart des villes
ont connu, ces dernières décennies, une déconcentration de
la population et de l'emploi qui a conduit à un étalement des
banlieues.
A l'extension des villes vers la périphérie est venue s'ajouter
l'apparition de nouvelles formes de développement du commerce et des
affaires. Les années quatre-vingts ont été marquées
par des investissements considérables dans de nouveaux types de parcs
industriels et de centres commerciaux périphériques qui ont
cherché à s'implanter dans des endroits faciles d'accès en
bordure des villes, où ils ont créé leur propre
environnement. Ces tendances se sont particulièrement manifestées
en France, en Espagne et en Grande-Bretagne, entre autres parce que les
systèmes de planification territoriale de ces pays ont été
plus sensibles aux pressions du marché. Mais, ces aménagements
péri-urbains commencent à menacer la vitalité des centres
urbains.
L'étalement des villes et la séparation de plus en plus nette des
activités (habitation, travail, commerce) ont renforcé la
croissance du trafic automobile qui, à son tour, a accru la consommation
d'énergie et les émissions. Elles ont également
réduit l'efficacité et donc la fréquentation des
transports publics. Les systèmes de zonage rigide et les
préférences en matière d'investissements ont trop souvent
encouragé des aménagements monovalents, contraires à la
diversité que les villes européennes ont hérité de
leur histoire et de leur géographie complexes.
Les recommandations formulées par le groupe d'experts au sujet de
l'occupation du sol
reconnaissent les difficultés et cherchent
à renforcer les régimes de planification spatiale existants, en
encourageant des méthodes plus globales et intégrées
à savoir :
La planification urbaine doit informer très en amont sur la
destination future des sols et elle doit obligatoirement être
accompagnée d'une étude environnementale.
Les POS doivent assurer la mixité fonctionnelle des espaces. Les
systèmes de planification spatiale qui se fondent sur le zonage doivent
être assouplis pour s'adapter à cette évolution.
La restructuration de l'industrie et des grands équipements a
laissé des friches souvent contaminées dans le tissu urbain tout
en augmentant la pression foncière sur les espaces ouverts et ruraux. Il
est urgent d'assurer la réutilisation des terrains
désaffectés, ou abandonnés qui n'ont jamais
été aussi nombreux dans l'histoire industrielle de la ville.
La reconversion de sites déjà aménagés et, le
cas échéant, de bâtiments existants peut être
considérée en soi comme une contribution à l'objectif de
durabilité
; elle offre la possibilité de conserver des sites
vierges ainsi que de protéger les espaces ouverts et la nature.
La décontamination des sols pollués est une des grandes
préoccupations de nombreux projets de régénération
urbaine. Les techniques de nettoyage entraînent parfois des
opérations coûteuses. La décontamination doit être
considérée comme une étape d'un processus
intégré qui envisage le site à réhabiliter dans son
contexte global.
Le patrimoine culturel, qui est l'expression de l'identité
culturelle d'une ville et de ses habitants doit se manifester dans le centre
historique, la banlieue et les zones d'influences de manière
diversifiée.
Les activités récréatives et touristiques peuvent
avoir une incidence considérable sur la qualité du patrimoine
culturel d'une localité. Une ville historique ou architecturalement
remarquable attire les touristes ; ce phénomène a des effets
économiques et sociaux favorables, mais il peut aussi compromettre le
développement durable de la cité, surtout du point de vue social
et écologique.
Afin de réduire les besoins de déplacements automobiles, la
planification spatiale doit être complétée par des mesures
fiscales restrictives, telles la tarification routière et la
modération du trafic mais aussi par la mise en place de transports en
commun performants et confortables.
L'utilisation de la planification pour influencer le métabolisme
urbain est un mécanisme à long terme car les réalisations
nouvelles représentent une faible proportion de l'urbanisation existante
; elles sont cependant essentielles pour l'élaboration de mesures plus
strictes, afin de préserver le cadre de vie des
générations à venir.