N° 228
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996
Annexe au procès-verbal de la séance du 15 février 1996.
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (1),
sur les conséquences économiques et budgétaires de l 'élargissement de l'Union européenne aux pays associés d'Europe centrale et orientale (PAECO)
Par M. Denis BADRÉ,
Sénateur.
(1) Cette délégation est composée de : MM. Jacques Genton, président ; James Bordas, Claude Estier, Pierre Fauchon, Philippe François, vice-présidents : Nicolas About, Michel Caldaguès, Jacques Habert, Emmanuel Hamel, François Lesein, Paul Loridant, Charles Metzinger, secrétaires : MM. Robert Badinter, Denis Badré, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, MM. Charles Descours, Ambroise Dupont, Jean François-Poncet, Yves Guéna, Christian de La Malène, Pierre Lagourgue, Lucien Lanier, Paul Masson, Daniel Millaud, Georges Othily, Jacques Oudin, Guy Penne, Mme Danièle Pourtaud, MM. Jacques Rocca Serra, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, André Rouvière, Jean-Pierre Tizon, René Trégouët, Marcel Vidal, Xavier de Villepin.
Union européenne - Elargissement de l'Union européenne - Fonds structurels - Pays d'Europe centrale et orientale - Politique agricole commune - Rapports d'information.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le Conseil européen de Copenhague, en juin 1993, a approuvé le principe de l'élargissement de l'Union européenne (UE) aux pays associés d'Europe centrale et orientale (PAECO). Neuf pays ont d'ores et déjà présenté une demande d'adhésion : la Bulgarie, l'Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la République tchèque, la Roumanie, la Slovaquie ; par ailleurs, la Slovénie entend faire de même lorsqu'elle aura conclu un accord d'association avec l'Union européenne (accord qui n'a pu jusqu'à présent être conclu en raison d'un contentieux avec l'Italie portant sur le statut des biens immobiliers appartenant à des Italiens avant la seconde guerre mondiale).
Avec la perspective de l'adhésion de ces dix pays, la Communauté va se trouver confrontée à ce que M. Alain Lamassoure a appelé « la révolution du nombre et de l'hétérogénéité » : si l'on tient compte des candidatures, plus anciennes, de Chypre et de Malte, l'Union pourrait compter, d'ici dix à quinze ans, vingt-sept États membres et connaître des écarts de développement considérables entre ses parties occidentale et septentrionnale, d'une part, et ses parties méditerranéenne et surtout orientale, d'autre part ; démographiquement, elle passerait de 370 à 476 millions d'habitants. Ses équilibres économiques, financiers, institutionnels, seraient inéluctablement remis en question.
Le Conseil européen de Madrid a prévu que les négociations en vue de l'élargissement s'ouvriraient six mois après la conclusion de la conférence intergouvernementale chargée de réviser le traité sur l'Union européenne : à supposer que celle-ci s'achève, comme nombre de gouvernements ont déclaré le souhaiter, au cours du premier semestre de 1997, alors les négociations pourraient commencer dès le début de 1998.
Le texte des conclusions de la Présidence est le suivant :
« Le Conseil européen répète que les négociations en vue de l'adhésion de Malte et de Chypre à l'Union commenceront, sur la base des propositions de la Commission, six mois après la conclusion de la Conférence intergouvernementale de 1996, en tenant compte de ses résultats (...).
« Le Conseil européen aspire à ce que la phase initiale des négociations [avec les PAECO] coïncide avec le commencement des négociations avec Chypre et Malte ».
Ces négociations vont s'insérer dans un calendrier déjà singulièrement chargé :
- 1996-1997 : conférence intergouvernementale
- 1998 : décision sur la liste des États membres entrant dans la troisième phase de l'Union économique et monétaire (UEM)
- 1999 : détermination des perspectives financières de la Communauté. Entrée dans la troisième phase de l'UEM
- 2003 : terme de la « clause de paix » commerciale contenue dans les accords de Marrakech.
Les risques d'interférence entre le processus d'élargissement et ces échéances sont évidents et pourraient conduire à des crises :
- les problèmes budgétaires que pose l'élargissement appelleront des choix difficiles avec le risque d'oppositions fortes entre les pays contributeurs nets, les bénéficiaires actuels de l'effort de cohésion, et les PAECO ; les arbitrages seront d'autant plus difficiles à rendre que les principaux contributeurs nets seront durablement engagés dans un effort de rigueur budgétaire dans le cadre du « pacte de stabilité » qui accompagnera l'entrée dans la troisième phase de l'UEM. Dans ce contexte, la liste et le contenu des politiques communes, les priorités budgétaires et sans doute la procédure budgétaire elle-même devront être revus.
- les demandes de compensations que les partenaires commerciaux de la Communauté ne manqueront pas de lui présenter sur la base de l'article XXIV-6 du GATT lors des nouvelles adhésions, au moment même où la « clause de paix » des accords de Marrakech arrivera à terme, pourraient aboutir à des concessions qui remettraient en cause les politiques communes, d'autant que les difficultés budgétaires prévisibles pousseront dans ce même sens.
Dans un tel contexte, il est indispensable que la conférence intergouvernementale parvienne à créer les conditions de l'efficacité d'une Union élargie. En l'absence des adaptations institutionnelles nécessaires, la Communauté non seulement ne pourrait fonctionner de manière satisfaisante après l'élargissement, mais encore aurait les plus grandes difficultés à prendre les décisions préparant ou accompagnant celui-ci.
Votre rapporteur se félicite donc que le Conseil européen ait fait du succès de la conférence intergouvernementale un préalable à l'élargissement. De même, il approuve la position du Gouvernement sur la nécessité d'aborder séparément les différentes échéances de la construction européenne au cours de la prochaine décennie. Il est certes nécessaire d'avoir une vision globale commune de l'évolution souhaitable de l'Union, mais les négociations sur les différentes échéances doivent rester indépendantes les unes des autres, si l'on veut éviter les risques de blocage que susciterait la recherche de compromis portant à la fois sur l'élargissement, sur les perspectives financières, et sur les relations entre participants et non-participants à la monnaie unique.
Étant donné l'ampleur des questions soulevées par le processus d'élargissement, la délégation du Sénat pour l'Union européenne a décidé de suivre ce processus dans la durée. Sans remettre en cause la répartition des rôles entre le Parlement et le Gouvernement telle qu'elle résulte de la Constitution, l'on ne pourrait en effet admettre que, dans des domaines d'une telle importance, le contrôle parlementaire se ramène au débat de ratification des résultats de négociations au cours desquelles les Assemblées n'auraient pu s'exprimer. Il est nécessaire que le Parlement soit suffisamment informé et associé pendant les négociations elles-mêmes, pour pouvoir faire valoir ses préoccupations en temps utile ; cette expression parlementaire, dont la portée est indicative, ne peut être considérée comme une atteinte aux prérogatives de l'Exécutif ; au surplus, elle est indispensable si l'on entend obtenir l'adhésion de l'opinion au processus d'élargissement.
La délégation a abordé une première fois les problèmes de l'élargissement à l'Est, sous l'angle de la situation économique des pays candidats et de la question de leur adhésion à l'UEO et à l'OTAN, sur le rapport de M. Jacques Golliet (n° 567. 1993-1994).
Elle s'est prononcée sur la réforme des institutions de l'Union dans la perspective de la conférence intergouvernementale, sur le rapport de M. Yves Guéna (n° 224, 1994-1995).
Il est apparu nécessaire, ensuite, d'examiner plus particulièrement les conséquences économiques et budgétaires de l'élargissement, notamment son impact prévisible sur les principales politiques communes.
Tout en prenant connaissance avec intérêt des analyses présentées à ce sujet par la Commission européenne lors du sommet de Madrid, la délégation a souhaité disposer d'une expertise indépendante et a, pour cela, demandé une étude à l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), qui s'est adjoint la collaboration d'économistes du Deutsches Institut für Wirtschaftsordnung (DIW, Berlin). Les résultats de cette étude sont publiés intégralement en annexe au présent rapport.
Par ailleurs, la délégation a entendu, le 17 janvier dernier, le ministre délégué au budget, M. Alain Lamassoure, sur les conséquences budgétaires de l'élargissement de l'Union aux PAECO.
Enfin, votre rapporteur a complété son information en rencontrant des hauts fonctionnaires des différents ministères concernés, et par des entretiens avec M. Luc Guyau, président de la FNSEA, et M. Jean-Claude Sabin, vice-président de l'APCA chargé des affaires européennes et internationales.
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L'élargissement mettra en cause l'ensemble des politiques communes de l'Union et devra conduire à une analyse critique de celles-ci. La politique commerciale de l'Union, comme on l'a déjà souligné, la politique agricole commune, la politique de cohésion, mais aussi les politiques menées dans le domaine social, dans ceux de la recherche, de l'environnement, de l'énergie, des transports et bien sûr de la sécurité nucléaire devront être réexaminées en fonction de l'élargissement. Les données de base des deuxième et troisième « piliers » de l'Union vont se trouver transformées.
Le principe de subsidiarité devra être, à bien des égards, le fil conducteur de ce réexamen. Une Communauté comptant vingt-sept États membres aux situations extrêmement diverses ne pourra se fixer comme objectif de constituer un échelon d'administration supplémentaire dans les domaines les plus variés. Ce n'est pas en intervenant dans le détail du financement de programmes de recherche ou de projets d'aménagement qu'elle trouvera sa meilleure justification, mais au contraire en se concentrant sur les missions essentielles qu'elle seule peut accomplir : pour reprendre l'exemple de l'aménagement du territoire, c'est en privilégiant les investissements transnationaux structurants qu'elle remplira pleinement son rôle ; pour reprendre celui de la recherche, c'est en cherchant d'abord à susciter ou favoriser toutes les synergies entre les efforts de recherche nationaux qu'elle apportera une utilité spécifique. Dans les deux cas, on voit à quel point l'idéal d'une Communauté « proche des citoyens » est souvent mal compris : une Communauté proche des citoyens n'est pas une Communauté intervenant toujours plus dans les domaines affectant directement la vie quotidienne des citoyens : c'est au contraire une Communauté répondant aux préoccupations de ceux-ci en se montrant efficace dans les domaines qui relèvent de sa responsabilité spécifique.
Il va de soi que le présent rapport n'entend pas aborder, même très rapidement, l'ensemble de ces questions. Conçu comme une étape dans une démarche de suivi global, il se propose seulement d'essayer de cerner, sur un plan général, les conséquences économiques et budgétaires de l'élargissement et, sur un plan plus particulier, ses principales conséquences sur la politique agricole commune et sur les politiques structurelles.
Votre rapporteur, à partir des éléments d'information qu'il a pu réunir sur ces aspects, entend souligner notamment les points suivants :
- à condition d'être mis en oeuvre de manière progressive, l'élargissement ne posera pas de problème insurmontable sur le plan macroéconomique et pourrait, au contraire, aider les économies de l'Europe occidentale à retrouver une perspective de croissance plus forte ;
- les principes et objectifs fondamentaux de la politique agricole commune (c'est-à-dire, pour l'essentiel, la capacité à répondre aux besoins des consommateurs européens, à contribuer à un aménagement harmonieux du territoire, et à participer à l'expansion des échanges mondiaux) pourront et devront être conservés ;
- une réforme profonde des politiques structurelles sera nécessaire, non dans le but d'atténuer l'effort de cohésion, mais dans celui de simplifier ses procédures et de concentrer ses objectifs ; tirant les leçons des faiblesses et des limites du programme PHARE, les aides structurelles apportées aux PECO devront se fixer un nombre réduit de priorités parmi lesquelles la modernisation des infrastructures.
I. À CONDITION D'ÊTRE MIS EN OEUVRE DE MANIÈRE PROGRESSIVE, L'ÉLARGISSEMENT NE POSERA PAS DE PROBLÈME INSURMONTABLE SUR LE PLAN MACROÉCONOMIQUE
Les PAECO sont, pour la plupart, des « petits » pays selon les références communautaires : seule la Pologne, dont la population, avec 38,4 millions d'habitants, est comparable à celle de l'Espagne, fait exception ; on peut considérer que la Roumanie, avec 22,8 millions d'habitants, appartient à une catégorie intermédiaire, mais les huit autres pays candidats ne représentent, ensemble, que 44 millions d'habitants, la population totale concernée par l'élargissement à l'Est atteignant ainsi 106 millions d'habitants.
Le poids économique des PAECO est difficile à apprécier en raison des incertitudes pesant sur la fiabilité des statistiques disponibles. Si l'on s'en tient à ces dernières, le PIB cumulé de ces dix pays représente moins de 4 % de celui de l'Union européenne et ne dépasse guère celui des seuls Pays-Bas. Exprimé en standards de pouvoir d'achat, le PIB par habitant s'établit à environ 30 % de la moyenne communautaire, avec des écarts importants entre les pays : pour la Slovénie, la République tchèque, l'Estonie, ce ratio atteint 40 à 50 % de la moyenne communautaire ; dans le cas de la Roumanie, il n'atteint pas 20 % de celle-ci.
Même si ces données doivent être considérées avec prudence, elles sont révélatrices à la fois de l'ampleur du rattrapage à réaliser, et des enjeux relativement limités pour l'Union européenne, sur le strict plan économique, de l'élargissement à l'Est. Celui-ci, comme le souligne la Commission européenne dans le rapport intérimaire (CSE (65) 605) qu'elle a remis au Conseil européen de Madrid, est un défi qui s'adresse principalement aux pays candidats eux-mêmes, auxquels « il incombe de mettre en place le cadre réglementaire et administratif adéquat, de réaliser la restructuration et la réorientation de leurs économies et d'assurer la stabilité de leur développement macro-économique sur une longue période » .
A. DES EVOLUTIONS POSITIVES
1. Le retour de la croissance
Aussi bien la Commission européenne, dans son rapport au Conseil européen (CSE (95) 606) sur la préparation à l'adhésion des PAECO, que la commission économique pour l'Europe de l'ONU, dans son « Bulletin économique pour l'Europe » (décembre 1995), observent que la situation économique des PAECO s'est redressée, après une période de récession liée à la réorientation externe et interne caractérisant le début du processus de transition.
En 1994, dernière année pour laquelle des statistiques complètes sont disponibles, le taux de croissance a été compris entre 2 % et 5 % selon les pays ; des statistiques partielles suggèrent que cette tendance à la reprise, qui avait commencé à se manifester dès 1993, s'est dans l'ensemble poursuivie en 1995. Le nombre des chômeurs dans les PAECO, qui atteignait 7,6 millions au début de 1994, s'établissait ainsi à 6,8 millions au milieu de l'année 1995, soit une diminution de 10,4 %.
Si le taux d'inflation est resté élevé (de l'ordre de 10 % dans le cas de la République tchèque, de la Slovaquie et de la Slovénie, supérieur à 20 % dans les autres pays et dépassant 50 % dans le cas de la Bulgarie), il a diminue dans l'ensemble des PAECO. Dans la plupart de ceux-ci (la Roumanie, la Lettonie et la Lituanie faisant exception), les déficits budgétaires ont par ailleurs été réduits.
Quelles que soient les difficultés actuelles des pays candidats -malgré la reprise générale, un seul d'entre eux, la Pologne, a retrouvé le niveau de production qu'il avait atteint avant la récession caractérisant le début du processus de transition- on peut conclure que la réorientation de leurs économies commence à porter ses fruits. Contrairement à ce que l'on pouvait craindre au vu des retards considérables légués par un demi-siècle d'économie planifiée, et de l'ampleur de la restructuration à accomplir, la transition s'est jusqu'à présent effectuée sans crise sociale et politique assez grave pour conduire à un blocage.