B. UNE EFFICIENCE DE LA DÉPENSE DIFFICILE À MESURER, MAIS QUI S'EST VRAISEMBLABLEMENT ACCRUE
1. La mesure de l'efficacité du FNE-Formation est difficile, tant en théorie qu'en pratique
a) La mesure de l'efficacité de la formation professionnelle des salariés se heurte à des difficultés importantes
L'efficacité de la formation professionnelle des salariés peut difficilement être mesurée. En effet, si l'efficacité de la formation professionnelle ou des organismes de formation peut être aisément approchée pour les demandeurs d'emploi via la mesure du taux d'accès à l'emploi à la suite de la formation, par exemple dans les six mois à compter de la fin de la formation33(*), une telle démarche n'est d'évidence pas transposable à la formation professionnelle des salariés.
Ainsi, les rapports sur l'usage des fonds (RUF) de France Compétences34(*) indiquent qu'« évaluer la valeur ajoutée d'une formation requiert un travail conséquent en amont de choix et de production d'indicateurs pertinents », ce pour quoi ces rapports tentent de croiser plusieurs sortes d'indicateurs pour mesurer le taux d'accès à l'emploi, mais aussi le taux de rupture prématurée de la formation, ou encore en quoi la formation a aidé les personnels formés « à devenir des professionnels (plus) compétents capables de (mieux) penser et agir en situation35(*) », afin de mesurer les transferts des acquis de la formation.
Alors que le suivi du FNE-Formation dans les documents budgétaires apparaît très rudimentaire, les développements qui suivent tenteront de mieux appréhender l'efficience de ce dispositif.
b) Un pilotage par les indicateurs rudimentaire dans les documents budgétaires
Le suivi de la performance du FNE-Formation au sein des documents budgétaires, projets annuels de performances (PAP) et rapports annuels de performances (RAP) consiste en un indicateur unique, numéroté 2.3 et intitulé « Nombre de parcours/salariés engagés en FNE-Formation ».
Il était, à partir de 2020, nécessaire de suivre la progression du nombre d'actions de formation financées, notamment pour répondre à l'objectif fixé par le plan de relance européen porté par la Facilité de reprise et de résilience (FRR) de financer 400 000 actions de formation.
Le choix subséquent de retenir le parcours de formation pour mesurer la progression du FNE-Formation répondait au souhait de financer des actions de formations plus longues et plus structurées qu'en 2020, un parcours pouvant être constitué d'une ou plusieurs actions pour un même stagiaire. Cet indicateur fait son apparition pour la première fois, à la connaissance des rapporteurs spéciaux, dans le PAP annexé au projet de loi de finances pour 2022. Dans le cadre du « quoi qu'il en coûte » encore de rigueur à l'époque, cet indicateur servait à suivre prioritairement les cibles fixées dans les instructions successives, en lien avec les priorités du Gouvernement.
Il est à ce titre permis de s'étonner qu'aucune cible n'ait été fixée dans les documents budgétaires avant 2023. Depuis lors, le Gouvernement vise 200 000 parcours de formation par an.
Il s'agit toutefois d'un indicateur quelque peu rudimentaire, qui ne donne aucune information quant à son utilité ou sa performance. La direction du budget concède que cet indicateur « ne permet pas d'améliorer l'efficience du dispositif » et qu'il « doit être complété en gestion par des données qualitatives pour permettre un pilotage efficace. » Du reste, la DGEFP admet que l'impact de cet indicateur sur ses choix de gestion est marginal, et qu'elle se fonde plutôt sur d'autres critères - taille de l'entreprise, caractéristiques des stagiaires (âge, catégorie socio-professionnelle).
2. L'emploi de diverses méthodes d'évaluation permet aux rapporteurs spéciaux de conclure à une efficience relative, mais croissante, du FNE-Formation
a) Le FNE-Formation, quel coût pour le contribuable français ?
Une première approche pour déterminer l'efficience du FNE-Formation consiste en une approche du point de vue du contribuable français : quels résultats a-t-il obtenu pour quel coût à sa charge ? Un rapide calcul permet de déterminer que, pour un coût « brut » de 1 147 millions d'euros, le FNE-Formation a financé, entre 2020 et 2023, plus d'un milliard et demi d'actions de formation.
Ce coût « brut » est toutefois à mettre en regard des financements européens obtenus au titre de l'atteinte des cibles fixées dans le cadre du plan national de relance et de résilience (PNRR). Le coût « net » pour le contribuable français est réduit d'autant. Ainsi, le 17 novembre 2023, l'État a obtenu de la Commission européenne le versement de 10,5 milliards d'euros, dont 800 millions d'euros au titre du FNE-Formation.
Il est donc possible de dire que le coût « net » pour le contribuable français de la réalisation de plus d'un milliard et demi d'actions de formation entre 2020 et 2023 a été d'environ 350 millions d'euros.
Estimation du coût du FNE-Formation pour le
contribuable français
entre 2020 et 2023
(en unités et en mission d'euros)
|
|
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
TOTAL |
|
Nombre d'actions de formation |
385 803 |
420 284 |
488 165 |
262 276 |
1 556 528 |
|
Crédits consommés (CP) |
223,1 |
448,9 |
333,0 |
141,9 |
1 147,0 |
|
Fonds européens débloqués |
800 |
800 |
|||
|
Coût net pour le contribuable français |
347,0 |
||||
Note : vision « Chorus ».
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données fournies par le DGEFP
Il convient de relever d'emblée la très grande fragilité méthodologique d'une telle approche. En effet, les 800 millions d'euros versés au titre du plan de relance et de résilience n'ont pas directement alimenté le FNE-Formation ; l'Union européenne, via la Facilité de reprise et de résilience, verse une enveloppe globale découpée en tranches qui abonde le budget de l'État sans être affectée à un dispositif particulier.
En outre, le déploiement du FNE-Formation n'était pas conditionné au versement de ces fonds européens, et ne constituait qu'une des mesures évaluées dans le cadre de ce paiement. D'autres approches sont donc nécessaires pour évaluer l'efficience du dispositif.
b) Le « coût unitaire » des formations financées par le FNE-Formation est relativement faible
Une autre approche consiste à tenter de dégager le « coût unitaire » d'une formation ou d'une heure de formation, ce qui permet en théorie d'appréhender l'efficience d'un dispositif, son rapport « coût / bénéfice ».
(1) Un coût plutôt en diminution
S'agissant des dépenses de FNE-Formation par action de formation, il est constaté une progression du coût pris en charge par le FNE-Formation entre 2020 et les années 2021-2022, passant de 668,2 euros par action à 867,7 puis 907,3 euros par action.
Sur la même période, le coût par heure tend également à diminuer, passant de 37,0 euros par heure en 2020 à 29,7 euros par heure en 2021 et 31,5 euros par heure en 2022.
Évolution du nombre d'actions de formations
(gauche)et du nombre d'heures
de formation (droite), ainsi que de leurs
coûts unitaires
(en unités et en euros par unité)
Note : les montants sont les montants engagés (uniquement la part prise en charge par l'État, et non le montant total de la formation) dans une vision « Opco ».
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données fournies par la DGEFP
L'augmentation du coût par action entre 2020 et 2022 est certainement liée à l'objectif, dès 2021, de réaliser des actions de formation plus longues et plus structurées qu'en 2020. En effet, si le nombre d'actions n'augmente que peu entre 2020 et 2021, passant d'environ 385 000 à environ 420 000 actions, le nombre d'heures de formation connaît un doublement, passant de presque 7 millions d'heures à plus de 12 millions d'heures. Le nombre d'heures par action est ainsi passé de 18 à 29,5 heures entre 2020 et 2021.
Quant à l'évolution baissière du coût par heure, elle pourrait s'expliquer par la diminution du taux de prise en charge des formations par le FNE-Formation, passé d'un maximum de 100 % en 2020 à des taux inférieurs en 2021 et 2022, et à l'application exclusive des taux du RGEC à compter de juillet 2022, soit 50 %, 60 % ou 70 % selon la taille de l'entreprise.
En 2023, les dépenses par action diminuent fortement, de 907,3 euros par action en 2022 à 659,1 euros par action en 2023. De même, les dépenses de FNE-Formation par heure diminuent, passant de 31,5 euros par heure en 2022 à 25,5 euros par heure en 2023.
Il est probable que cette forte baisse soit imputable à la temporalité de l'exécution 2023, qui a continué jusqu'en mars 2024. Ainsi, des actions ont pu être débutées sans pour autant donner lieu à un décaissement à la date de remontée des données.
En tout état de cause, il convient là aussi de considérer ces résultats avec prudence : la diminution de ces « coûts unitaires » ne permet pas de tirer de conclusions directes sur l'efficacité du dispositif, dans la mesure où elle reflète en partie l'évolution de la durée moyenne des formations ou du taux de prise en charge.
(2) Un coût inférieur à ceux des principaux dispositifs comparables
Il est toutefois possible de comparer le « coût unitaire » du FNE-Formation avec les coûts unitaires d'autres dispositifs de formation professionnelle des salariés semblables.
Ainsi éclairée, la question de l'efficience du FNE-Formation semble trouver une réponse positive : avec un coût unitaire de 867,7 euros par action entre 2021 et de 907,3 euros par action en 2022 - les deux années où ce coût est le plus élevé - le FNE-Formation est le dispositif de formation professionnelle des salariés le plus efficient.
Comparaison du coût unitaire d'une action de
formation au titre du
FNE-Formation et d'autres dispositifs de formation
professionnelle des salariés
(en millions d'euros, en unités et en et euros par action)
|
2021 |
2022 |
||||||
|
Gestionnaire |
Engagements |
Nombre d'actions |
Coût unitaire |
Engagements |
Nombre d'actions |
Coût unitaire |
|
|
FNE-Formation |
OPCO |
364,7 |
420 284 |
867,7 |
442,9 |
488 165 |
907,3 |
|
Projet de transition professionnelle (PTP) |
Associations Transitions Pro |
596,0 |
19 835 |
30 046,5 |
602,8 |
18 795 |
32 073,6 |
|
Transitions collectives |
Associations Transitions Pro |
4,2 |
100 |
41 727,0 |
7,2 |
255 |
28 055,8 |
|
Compte personnel de formation (CPF) |
Caisse des dépôts et consignations |
2 835,1 |
2 044 365 |
1 386,8 |
2 637,9 |
1 797 943 |
1 467,2 |
|
VAE financée par les AT Pro |
Associations Transitions Pro |
5,7 |
2 945 |
1 940,3 |
4,9 |
2 546 |
1 933,7 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données fournies par la direction du budget
Le coût unitaire du Compte personnel de formation (CPF), qui représente des montants de dépenses bien supérieurs, est ainsi une fois et demi supérieur à celui du FNE-Formation. Quant au dispositif Transitions collectives, dit « Transco », son coût unitaire représente au moins 32 fois celui du FNE-Formation.
Le FNE-Formation apparaît donc comme un dispositif dont l'efficience s'est accrue depuis 2020, en particulier au regard des autres dispositifs de formation professionnelle des salariés.
c) Un suivi qualitatif des actions de formation réalisées permet d'évaluer concrètement l'efficacité du dispositif
Le suivi qualitatif d'un certain nombre d'exemples des parcours réalisés en 2023 au titre du FNE-Formation permet de se faire une idée de la pertinence des actions financées. Une liste d'exemples de formations dispensées en 2023 au titre de chacune des « transitions » figure en annexe du présent rapport et permet d'illustrer le propos.
Il semble d'abord, en particulier s'agissant du volet « transition numérique », que les formations en rapport avec l'intelligence artificielle (IA) et la cybersécurité aient remplacé les formations bureautiques qui avaient trop souvent été financées durant les années précédentes - ce dont on peut se féliciter.
Il convient à ce titre de noter que les formations obligatoires à la charge de l'employeurs (sécurité, hygiène, etc.) sont inéligibles à la prise en charge au titre du FNE-Formation depuis l'instruction du 27 janvier 2021, et que les formations bureautiques y sont devenues inéligibles à compter de celle du 21 avril 2023.
Notons toutefois que l'accès aux formations semble inégal selon leur objet et le niveau de qualification des travailleurs bénéficiaires. Une étude du Centre d'études et de recherche sur les qualifications (Cereq)36(*) note que lors de la crise sanitaire, pendant la période d'élargissement du dispositif aux entreprises en activité partielle ou en activité partielle de longue durée, les formations financées par le FNE-Formation pour les ouvriers relevaient pour la moitié de formations « obligatoires » ou règlementaires portant sur la sécurité, l'hygiène, la conduite d'engins etc... Sur la même période, ce type de formation n'a été suivi que par un tiers des stagiaires toutes catégories confondues.
Ces formations étant désormais inéligibles, il est vraisemblable que l'utilité et la pertinence des formations financées au titre du FNE-Formation s'en soient trouvées augmentées.
* 33 Dares, « Les organismes de formation des demandeurs d'emploi. Des effets différenciés sur l'accès à l'emploi », Document d'études n° 250, août 2021.
* 34 France Compétences, Rapport sur l'usage des fonds de la formation professionnelle, édition 2023.
* 35 Vergnaud, « Au fond de l'action de conceptualisation », in Barbier J-M, Savoirs théoriques et savoirs d'action, 1996, Paris, PUF, cité dans ibid.
* 36 Melnik-Olive E., « Crise sanitaire et formation professionnelle : le temps libéré ne suffit pas pour se former », Céreq Bref, n° 420, mars 2022.