SYNTHÈSE
Un budget en hausse par rapport à 2022 et toujours affecté par des difficultés d'exécution des dépenses d'investissement
Le budget du Sénat pour 2023 se caractérisait par une hausse des dépenses de fonctionnement et une diminution des dépenses d'investissement, malgré le maintien d'un niveau élevé de dépenses, en ligne avec la poursuite du programme de rénovation immobilière engagée par le Conseil de Questure depuis 2017. Il s'élevait ainsi à 372,3 millions d'euros4(*), contre 365,3 millions d'euros en 2022 (+ 1,92 %) mais seulement 348,38 millions d'euros exécutés au cours de cet exercice.
L'exécution du budget 2023 fait apparaître une dépense totale de 358,32 millions d'euros, soit une sous-exécution de près de 14 millions d'euros et un taux d'exécution de 96,2 %. Les dépenses s'établissent ainsi à un niveau supérieur à celui des années précédentes, qui atteignaient environ 330 millions d'euros, et également à celui de 2022, qui avait atteint 348,38 millions d'euros. Le niveau élevé des dépenses s'explique notamment par celui du budget réparti et par l'augmentation en cours d'exercice de la valeur du point d'indice de la fonction publique.
Le taux d'exécution est en hausse par rapport aux trois années précédentes (96,2 %, contre 95,4 % en 2022, 92,9 % en 2021 et 91 % en 2020).
Cette meilleure exécution est la conjonction d'un taux d'exécution de 97,5 % des dépenses de fonctionnement, en légère baisse par rapport à 2022 (98,7 %), et d'un taux d'exécution historiquement élevé des dépenses d'investissement, de 78,4 %, contre 63,9 % en 2022, 60,5 % en 2021 ou encore 44,6 % en 2020. De manière relativement exceptionnelle, la configuration inverse étant généralement constatée, l'écart de réalisation provient en 2023 essentiellement de la section de fonctionnement, pour 8,9 millions d'euros, et non de la section d'investissement. L'écart de réalisation de la section d'investissement, à hauteur de 5,2 millions d'euros, s'explique pour l'essentiel par les retards constatés sur les opérations de restructuration des immeubles des 26 et 36 rue de Vaugirard et de restauration des façades et couvertures du Palais du Luxembourg.
De manière générale, la bonne exécution du budget 2023 au regard des exercices antérieurs s'explique aussi, dans des proportions difficiles à établir, par la fin de la crise sanitaire, une inflation supérieure aux hypothèses retenues pour leur construction et des prévisions budgétaires mieux ajustées.
Une hausse des dépenses de fonctionnement liée une nouvelle fois à l'augmentation de la valeur du point d'indice de la fonction publique
En 2023, le montant des dépenses de fonctionnement figurant au budget réparti du Sénat s'élevait à 348,48 millions d'euros, en hausse de 5,55 % par rapport au budget réparti 2022.
Au total, le Sénat a dépensé, pour assurer son fonctionnement, 339,62 millions d'euros, soit un taux d'exécution de 97,5 % pour les trois budgets, en légère baisse par rapport à 2022 (98,7 %).
Dans le détail, ce taux d'exécution élevé masque à la fois des sous-exécutions et des sur-exécutions.
Les principales sous-exécutions en 2023 ont concerné trois postes de dépenses :
- les dépenses relatives aux déplacements, missions et réceptions, qui ont retrouvé un niveau analogue à celui antérieur à la crise sanitaire, mais qui étaient légèrement surévaluées dans le budget réparti ;
- les rémunérations d'intermédiaires et d'honoraires, dont la sous-consommation est directement liée à celle des dépenses d'investissement ;
- les aides à l'exercice du mandat parlementaire, qui sont traditionnellement budgétées en fonction des droits théoriques utilisables, mais dont la consommation a in fine été inférieure aux prévisions.
Les dépenses de fonctionnement ont en revanche connu une sur-exécution pour ce qui concerne les charges de sécurité sociale et de prévoyance des Sénateurs ainsi que du personnel titulaire et stagiaire, du fait d'un provisionnement légèrement inférieur aux besoins et de l'effet de la hausse de la valeur du point d'indice de la fonction publique.
Il convient enfin de noter que depuis 2011, les dépenses de fonctionnement ont augmenté de 1,9 % en valeur. Ces dépenses avaient connu une tendance à la baisse marquée jusqu'en 2022, mais ont progressé en 2023, pour la deuxième année consécutive. Si l'on corrige toutefois ces chiffres en prenant en compte l'évolution de l'indice des prix à la consommation, l'augmentation des dépenses en valeur correspond à une diminution en volume de 16,2 % depuis 2008.
Des produits supérieurs aux prévisions du budget réparti
Le budget 2023 prévoyait des produits d'un montant de 6 millions d'euros. Ils se sont finalement élevés à 7,9 millions d'euros, en légère baisse de 4,8 % par rapport à 2022.
Cette différence s'explique principalement par le reversement de l'excédent des caisses de sécurité sociale, qui n'est par convention jamais inclus dans les prévisions budgétaires en raison de son caractère aléatoire : ce reversement a représenté 1,6 million d'euros en 2023, contre 1,9 million d'euros en 2022 et 0,9 million d'euros en 2021.
Le reste des produits perçus, soit 6,3 millions d'euros, est proche de la prévision figurant au budget réparti.
Une exécution budgétaire marquée pour la deuxième année consécutive par les effets de l'inflation
Si l'exécution budgétaire 2021 était encore marquée par les effets de la crise sanitaire, l'exercice 2022 avait marqué un retour à la normale sur la quasi-totalité des postes de dépenses, avec parfois même un effet de rattrapage enregistré par rapport aux années 2020 et 2021. La hausse des coûts liée à l'inflation avait pu être évaluée en 2022 à une dizaine de millions d'euros.
L'exercice 2023 a connu pour la deuxième année consécutive les effets du retour de l'inflation, à hauteur à nouveau d'environ dix millions d'euros, soit moins de 3 % des dépenses, cette estimation ne constituant toutefois qu'un ordre de grandeur.
Les conséquences identifiables de l'inflation ont été relativement différenciées selon les postes de dépenses. Concernant les dépenses de fonctionnement, les dépenses de rémunérations au sens large ont augmenté, sous l'effet de la hausse du point d'indice de la fonction publique, de 6 millions d'euros au total. Les autres dépenses de fonctionnement ont suivi l'évolution de l'indice des prix à la consommation, qui a augmenté de 4,9 % entre 2022 et 2023, ce qui a constitué un surcoût d'environ 3 millions d'euros pour le budget du Sénat. Deux postes de dépenses ont cependant connu des hausses supérieures. Les dépenses d'électricité et de gaz ont augmenté de 12,5 % par rapport à 2022 et de 46,3 % par rapport à 2019. Les dépenses de transport aérien ont augmenté pour leur part de 15 % en moyenne par rapport à 2022.
Concernant les dépenses d'investissement, les prix ont suivi l'évolution des indices de prix propres aux activités concernées, au travers des clauses de révision des prix prévues dans les marchés publics. À titre d'exemple, l'indice du secteur du bâtiment tous corps d'état (BT01) a augmenté de 3,5 % en 2023, après une hausse de 7 % en 2022. Il est possible d'estimer de manière approximative l'effet des hausses d'indice sur les dépenses d'investissement à une majoration d'environ 700 000 euros.
Une tendance confirmée à la hausse des dépenses
L'exécution du budget 2023 marque la confirmation d'une inversion de tendance avec une deuxième année de nette hausse des dépenses. Celles-ci se sont en effet établies à un niveau supérieur de 26 millions d'euros à la moyenne constatée entre 2015 et 2021. Après une augmentation de 16 millions d'euros de la dépense en 2022, les dépenses ont à nouveau progressé de 10 millions d'euros en 2023. Il convient de noter que contrairement à l'exécution 2022, qui enregistrait des hausses à parité du fonctionnement et de l'investissement, les dépenses de 2023 marquent une accélération des dépenses de fonctionnement et un recul des dépenses d'investissement.
Entre 2012 et 2021, l'exécution budgétaire a globalement suivi des constantes d'évolution, avec des dépenses de fonctionnement stables et des dépenses d'investissement cycliques connaissant d'importantes fluctuations. L'augmentation des dépenses en 2022 a été marquée par une nette hausse des dépenses de fonctionnement (+ 11,9 millions d'euros) et des dépenses d'investissement (+ 8,3 millions d'euros). À l'inverse en 2023, l'investissement s'est rétracté de 3,7 millions d'euros alors que les dépenses de fonctionnement ont accéléré leur progression (+ 13,7 millions d'euros).
Un budget financé intégralement par la dotation de l'État pour le fonctionnement et complété par les ressources propres de l'institution pour l'investissement
Après dix ans de gel de la dotation en euros courants, depuis 2012, à 323,58 millions d'euros, la dotation que l'État verse au Sénat a connu une première augmentation en 2022 pour s'établir à 338,58 millions d'euros. Une nouvelle hausse a été enregistrée en 2023, la dotation s'étant élevée à 346,29 millions d'euros. En 2023, investissement et fonctionnement cumulés, les dépenses de l'institution ont représenté 358,32 millions d'euros, ce qui a conduit à consommer la dotation de l'État dans son intégralité.
Le solde des dépenses d'investissement qu'elle ne couvre pas, qui représentait environ 12 millions d'euros en 2023, soit un montant nettement inférieur à la prévision de 26,1 millions d'euros au budget réparti, a été financé principalement par les produits budgétaires, à hauteur de 7,9 millions d'euros, complétés par un prélèvement sur disponibilités.
Initialement estimé à 20 millions d'euros, il ne s'est finalement élevé qu'à 4,2 millions d'euros en raison de la sous-exécution des dépenses de fonctionnement et d'investissement et du niveau plus important qu'anticipé des produits. Ce déficit apparaît comparativement plus élevé que les résultats enregistrés sur la période récente, avec un déficit de 1,5 million d'euros en 2022, un excédent de 1,9 million d'euros en 2021, ou des déficits de 1,4 million d'euros en 2020 et 1 million d'euros en 2019.
Comme les années précédentes, la totalité des dépenses de fonctionnement du Sénat (339,62 millions d'euros) ont été financées grâce à la dotation, au prix d'une gestion rigoureuse et d'efforts importants de maîtrise de l'évolution de leurs différentes composantes, tout en garantissant aux Sénateurs les moyens d'exercer efficacement leur mandat parlementaire. Affectataire d'un patrimoine historique important, à l'entretien exigeant et coûteux, l'institution parvient toutefois à prendre en charge ses besoins croissants en matière d'investissements dans ce cadre budgétaire contraint, grâce à ses ressources propres.
* 4 Budget réparti et report des crédits d'investissement des opérations pluriannuelles, à hauteur de 5,9 millions d'euros, inclus.