LISTE DES RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1 : mettre en place au sein des rectorats des référents territoriaux facilement identifiables par les personnels en établissements scolaires, constituant une porte d'entrée vers les différents services (direction générale des ressources humaines - DGRH).
Recommandation n° 2 : moduler davantage le système de répartition des personnels administratifs entre académies afin de tenir compte plus finement des évolutions démographiques (DGRH, direction générale de l'enseignement scolaire - DGESCO).
Recommandation n° 3 : renforcer le soutien administratif aux directeurs d'école via un appui renforcé des services départementaux de l'éducation nationale et une implication des plus forte des inspecteurs de l'éducation nationale (DGRH, DGESCO).
Recommandation n° 4 : inclure dans les documents budgétaires un récapitulatif des emplois et des coûts relatifs à chaque filière au sein de la catégorie des personnels administratifs, techniques et de service (direction du budget et ministère de l'éducation nationale).
Recommandation n° 5 : renforcer le cadre national applicable aux personnels administratifs contractuels, afin de valoriser et faciliter leur recrutement pour répondre aux problématiques d'attractivité (DGRH).
Recommandation n° 6 : étendre le Pacte aux missions supplémentaires réalisées à titre exceptionnel en dehors de leur champ de compétences par des personnels administratifs présents en établissement scolaire (DGESCO).
Recommandation n° 7 : engager une réflexion sur la rémunération des missions complémentaires effectuées par les personnels administratifs par le biais d'heures supplémentaires (DGESCO, DGRH).
Recommandation n° 8 : préserver les moyens actuellement consacrés aux personnels administratifs afin de ne pas annuler les efforts de convergence indemnitaire avec les personnels comparables des autres administrations de l'État (direction du budget, DGRH).
Recommandation n° 9 : abroger le cadre juridique obsolète, en particulier la circulaire de 2002 relative au temps de travail des agents, afin de clarifier l'alignement du temps de travail effectif sur le régime de droit commun de la fonction publique (DGRH).
Recommandation n° 10 : renforcer le cadre effectif d'accès des personnels administratifs à la formation continue tout au long de leur carrière, notamment par le développement de formations d'initiative locale (DGRH).
I. DES EFFECTIFS DES PERSONNELS ADMINISTRATIFS STABLES DEPUIS 2015 AVEC UN TAUX D'ENCADREMENT DE SIX AGENTS POUR MILLE ÉLÈVES
A. LES PERSONNELS ADMINISTRATIFS : DES EFFECTIFS STABLES, ESSENTIELLEMENT FÉMININS ET INÉGALEMENT RÉPARTIS SUR LE TERRITOIRE FRANÇAIS
1. Une administration mal connue, y compris des enseignants
Si, numériquement, les enseignants représentent l'essentiel des agents du ministère de l'Éducation nationale, les personnels administratifs constituent la clef de voute de la gestion des professeurs et des établissements scolaires. N'étant pas en contact direct avec les élèves et les familles, ces agents sont peu connus. Historiquement moins nombreux et moins mis en avant par le ministère, ils ont pu être qualifiés « d'oubliés » ou « invisibles »2(*) de l'Éducation nationale. En outre, ces personnels font parfois l'objet de critiques relatives à une « sur-administration » supposée, résultant principalement de la méconnaissance du fonctionnement du système éducatif. Le ministère semble avoir pris conscience depuis quelques années de la nécessité d'un renversement culturel évoluant d'une vision autrefois centrée sur les enseignants à une vision plus large intégrant les agents supports de la communauté éducative.
Le rapporteur spécial note l'absence d'étude spécifique portant sur ces agents, alors qu'aucun rapport parlementaire, d'inspection générale ou de la Cour des comptes n'a été consacré au cours des vingt dernières années à l'administration de l'Éducation nationale, à la différence des analyses, pléthoriques, portant sur les enseignants. Le présent rapport a donc pour principal objectif de dresser un panorama de ces personnels, de leurs missions, de leurs lieux et conditions d'exercice ainsi que de leur coût budgétaire.
Plus étonnant, les travaux menés par le rapporteur spécial permettent de souligner que ces personnels sont mal identifiés par les enseignants eux-mêmes. Mis à part le cas particulier des personnels administratifs présents dans les établissements scolaires, l'impression qui demeure est celle d'une forte étanchéité entre le monde des enseignants et des autres personnels éducatifs et de vie scolaire d'une part, et l'administration d'autre part. Le rectorat est perçu par les équipes éducatives comme lointain, opaque ou encore complexe et n'est bien souvent un interlocuteur qu'en cas de problème grave ou dans le cas spécifique de l'organisation des examens. En outre, les personnels en établissement, y compris les personnels de direction, relèvent la distance qui les sépare du rectorat et la difficulté à identifier les interlocuteurs compétents.
À l'inverse, l'administration soulève fréquemment les efforts déployés afin d'améliorer le service à l'usager. En effet, les premiers usagers de l'administration de l'Éducation nationale ne sont pas les élèves, mais les enseignants. Afin de limiter les différences culturelles entre l'administration et les équipes éducatives, il serait souhaitable de s'inspirer des pratiques d'ores et déjà mises en place dans certaines académies afin de multiplier les échanges entre l'administration en rectorat et les établissements.
Dans l'académie de Créteil, de brefs séjours en immersion dans les établissements sont organisés pour les personnels du rectorat, permettant à ces derniers de mieux appréhender le quotidien des personnels qu'ils gèrent, mais également aux personnels en établissement d'identifier des interlocuteurs et de mieux comprendre les enjeux propres à l'organisation du rectorat. Si la généralisation de cet exemple impose la mise en place d'une logistique assez lourde et potentiellement coûteuse, le rapporteur spécial considère néanmoins qu'elle contribuerait à une fluidification des échanges.
D'autres exemples peuvent être développés. Ainsi, des référents pour les secrétaires en établissement scolaire ont été mis en place au sein de l'académie de Versailles dans chaque bassin de l'académie.
Le rapporteur spécial considère qu'une meilleure visibilité des personnels administratifs par les enseignants et les personnels de direction doit passer par le déploiement de référents territoriaux, sur le modèle de l'administration préfectorale. Ceux-ci constitueraient un point d'entrée pour les personnels en établissement afin de les orienter vers les services compétents au sein du rectorat et constituerait une première étape dans le nécessaire rapprochement entre le rectorat et ses usagers.
Recommandation n° 1 : mettre en place au sein des rectorats des référents territoriaux facilement identifiables par les personnels en établissements scolaires, constituant une porte d'entrée vers les différents services (Direction générale des ressources humaines)
2. Les effectifs des personnels administratifs, essentiellement féminins, sont stables depuis 2015
a) Les effectifs des personnels administratifs sont stables depuis 2015
Les personnels administratifs sont des personnels non-enseignants de l'éducation nationale, chargés des missions d'administration. Fonctionnaires de catégories A, B ou C, ou encore contractuels, ils accomplissent les missions de l'ensemble des fonctions dites « support » de l'éducation nationale, telles que la gestion des ressources humaines, la gestion financière et comptable ou encore l'organisation logistique et matérielle des établissements scolaires.
Ces agents représentent 4,3 % des effectifs des personnels de l'éducation nationale, qui comprennent au total 1 204 631 emplois équivalents temps plein (ETP) en 2022.
Répartition des personnels de l'éducation nationale
Note : les AESH désignent les accompagnants des élèves en situation de handicap. Les AED sont les assistants d'éducation et les personnels ITRF correspondent aux ingénieurs et techniciens de recherche et de formation. Les conseillers principaux d'éducation et les psychologues de l'éducation nationale sont inclus des personnels relevant de la vie scolaire.
Source : commission des finances du Sénat d'après les chiffres du ministère de l'éducation nationale
Les effectifs des personnels administratifs de la mission « Enseignement scolaire » sont stables depuis 2015. Ils s'élevaient à 52 359 ETP en 2015 et atteignent 51 757 ETP en 2022, soit une baisse de 1 % en sept ans, correspondant à la suppression de 599 ETP.
Évolution des effectifs des personnels administratifs entre 2015 et 2022
Source : commission des finances du Sénat d'après les chiffres du ministère de l'éducation nationale
Contrairement à une vision fréquemment répandue, assimilant les personnels non-enseignants et l'administration, les personnels administratifs ne représentent en réalité que 17,1 % des effectifs des personnels non-enseignants.
Répartition des personnels non-enseignants de l'éducation nationale
Source : commission des finances du Sénat d'après les chiffres du ministère de l'éducation nationale
À noter, les effectifs des personnels non-enseignants, s'élevant à 301 534 ETP en 2022, ont augmenté de 48 % depuis 2015, représentant 97 916 ETP, soit une croissance extrêmement forte.
Évolution des effectifs des personnels
non-enseignants
entre 2015 et 2022
Source : commission des finances du Sénat d'après les chiffres du ministère de l'éducation nationale
La hausse des effectifs des personnels non-enseignants est pratiquement exclusivement due à la mise en oeuvre de « l'école inclusive », qui a entrainé des recrutements importants de personnels relevant de la vie scolaire, et notamment des accompagnants des élèves en situation de handicap (AESH).
Évolution des effectifs des personnels non-enseignants et des personnels relevant de la vie scolaire entre 2015 et 2022
Source : commission des finances du Sénat d'après les chiffres du ministère de l'éducation nationale
Les effectifs des AESH ont ainsi été multipliés par 3,5 entre 2015 et 2022, correspondant à une hausse de 95 080 ETP, aboutissant à 121 419 AESH. Le traitement administratif (paie, congés etc.) de ces personnels a d'ailleurs constitué une charge de travail supplémentaire pour les personnels administratifs, qui a été absorbée à effectifs constants.
b) La stabilité observable des effectifs des personnels administratifs depuis 2015 fait suite à une forte baisse du nombre de personnels entre 2007 et 2015
La stabilité des effectifs des personnels administratifs depuis 2015 est d'autant plus frappante qu'ils avaient été fortement diminués auparavant. En quinze ans, les effectifs des personnels administratifs sont en effet passés de 65 870 ETP en 2007 à 51 757 ETP en 2022, soit une baisse de 21 % des effectifs. On peut ainsi souligner l'ampleur des pertes d'effectifs, dans un contexte de complexification et de diversification des missions de ces personnels, détaillé plus bas dans le présent rapport.
Évolution des effectifs des personnels administratifs entre 2007 et 2022
Source : commission des finances du Sénat d'après les chiffres du ministère de l'éducation nationale
c) Les personnels administratifs sont majoritairement composés de fonctionnaires de catégorie C
Les personnels administratifs sont composés à 39 % d'agents et adjoints administratifs, c'est-à-dire de fonctionnaires de catégorie C, représentant l'effectif le plus important à hauteur de 20 338 ETP. Les fonctionnaires de catégorie B, soit les secrétaires administratifs, représentent 30 % des effectifs (15 409 ETP) alors que les fonctionnaires de catégorie A, soit les attachés d'administration de l'État, représentent seulement 17 % des effectifs (8 755 ETP). Les personnels administratifs comptent 14 % de contractuels (7 255 ETP).
Les fonctionnaires de catégorie C sont ainsi surreprésentés parmi les personnels administratifs. Par comparaison3(*), la fonction publique d'État comptait en 2021 48 % de fonctionnaires de catégorie A, 20 % de fonctionnaires de catégorie B et 18 % de catégorie C.
Répartition des personnels administratifs par catégorie
Source : commission des finances du Sénat d'après les chiffres du ministère de l'éducation nationale4(*)
d) Les effectifs des personnels administratifs sont essentiellement féminins
Les personnels administratifs sont composés à 84 % de femmes, dans des proportions stables depuis 2015. Les fonctionnaires de catégorie A de la filière administrative ont la proportion d'hommes la plus élevée (33 % des ETP sont des hommes) et les fonctionnaires de catégorie C comprennent 15 % d'hommes.
Répartition de la filière administrative entre femmes et hommes
(en ETP)
Source : commission des finances du Sénat d'après les chiffres du ministère de l'éducation nationale
3. Les personnels administratifs sont inégalement répartis dans les territoires français
a) La répartition des personnels administratifs est inégale selon les académies
Les personnels administratifs sont supposés être répartis entre académies en fonction des besoins. Les académies franciliennes concentrent ainsi le plus de personnels : 3 473 ETP administratifs dans l'académie de Versailles, 2 985 ETP dans l'académie de Créteil et 1 553 ETP dans l'académie de Paris en 2022. La Corse (264 ETP), la Guyane (254 ETP) et Mayotte (311 ETP) représentent le plus faible nombre d'ETP.
Répartition des personnels administratifs entre académies
(en ETP)
Source : commission des finances du Sénat d'après les chiffres du ministère de l'éducation nationale
Pour autant, certaines académies, notamment les académies de Versailles et d'Aix-Marseille, dont les secrétaires généraux ont été entendus en audition par le rapporteur spécial, estiment que les emplois administratifs sont inégalement répartis entre les académies, au vu du nombre d'élèves à encadrer.
Les académies de Versailles, Créteil, Lyon, Nice, Nantes ou encore de la Guyane et Mayotte ont des taux d'encadrement des élèves par les personnels administratifs inférieurs ou égaux à 3 pour 1 000. À l'inverse, les académies de Corse, de la Guadeloupe, de la Martinique, de Limoges ou encore de Paris ont des taux d'encadrement des élèves par les personnels administratifs supérieurs à 5 pour 1000.
La petite taille de certaines de ces académies entraine des effets de seuil expliquant le taux élevé d'encadrement des élèves par des personnels administratifs : ainsi, 25 % des directions départementales comptent moins de 50 agents.
Ce n'est pas le cas de toutes les académies, notamment de celle de Paris. Le secrétaire général de l'académie de Normandie, entendu en audition par le rapporteur spécial, relevait par exemple que dans leur cas, le nombre relativement élevé de personnels administratifs (représentant 0,42 % des élèves) était lié à la double localisation du rectorat, partagée entre Caen et Rouen.
Répartition des personnels administratifs par académie rapportée au nombre d'élèves du premier et du second degré présents dans les académies
(en % du nombre d'élèves)
Source : commission des finances du Sénat d'après les chiffres du ministère de l'éducation nationale
Les mouvements de population récents, notamment vers les littoraux, peuvent expliquer en partie pourquoi les effectifs des personnels administratifs sont aujourd'hui plus faibles par rapport au nombre d'élèves dans les académies de Rennes, Nantes, Nice ou encore Aix-Marseille que dans l'académie de Nancy-Metz par exemple. Ainsi, la population en Loire-Atlantique (44) a augmenté de 0,8 % entre 2015 et 2021.
Certaines académies d'outre-mer, telles que la Guyane ou Mayotte, peuvent souffrir d'un manque d'attractivité lié à leurs conditions particulières.
Un autre facteur explicatif important des différences de taux d'emplois administratifs entre académies tient aux écarts de montant de la part indemnitaire dans les rémunérations, qui est fixée par le rectorat entre un plancher et un plafond commun à toutes les académies. Cet aspect est développé plus bas dans le rapport.
Les différences entre académies dans le nombre de personnels administratifs par rapport au nombre d'élèves sont sources d'inégalités territoriales. Elles devraient être corrigées par des redéploiements de personnels des académies les mieux dotées vers les académies moins bien dotées.
Recommandation n° 2 : moduler davantage le système de répartition des personnels administratifs entre académies afin de mieux tenir compte des évolutions démographiques (DGRH, DGESCO)
b) La répartition des personnels administratifs dans les établissements scolaires prend en compte les spécificités des établissements
Le rectorat constitue l'échelon essentiel de répartition des personnels au sein des académies : ainsi, les crédits et les emplois du programme 214, portant pour l'essentiel sur les personnels administratifs, sont délégués au niveau des recteurs de régions académiques qui eux-mêmes répartissent ces moyens entre les académies.
Si une part des personnels est affectée en administration centrale ou en rectorats, la répartition des moyens humains dans les 8 700 collèges et lycées constitue un exercice de gestion spécifique. L'enjeu est de parvenir à une répartition tenant compte à la fois de la taille des établissements et du cadre d'exercice très variable selon la nature de l'établissement et son implantation.
Au sein des établissements publics locaux d'enseignement (EPLE), les personnels administratifs sont affectés dans trois domaines : des missions de secrétariat, des tâches d'intendance et, le cas échéant, des missions de gestion à l'agence comptable de l'établissement.
Les rectorats utilisent un modèle de répartition des personnels administratifs dans l'académie. Celui-ci comporte une part fixe, qui est calculée en fonction de la taille de l'établissement, de la présence ou non d'une agence comptable et du type d'établissement (collège, lycée général ou technologique, etc...). Les emplois attribués aux établissements sont ensuite pondérés pour tenir compte des difficultés sociales des élèves, du classement en éducation prioritaire ou de l'implantation en zone rurale et enfin des besoins éducatifs spécifiques des élèves (voie technologique, voie professionnelle, élèves à besoins éducatifs particuliers).
En conséquence, les moyens administratifs ne sont pas proportionnels à la taille des établissements scolaires. D'une part, chaque établissement, même les plus petits collèges, implique un nombre minimal de personnels. Ainsi, en moyenne, un établissement public local d'enseignement (EPLE) accueillant moins de 300 élèves et ne comptant pas d'agence comptable compte 2,2 EPT de la filière administrative.
De ce fait, le nombre de personnels dans les départements les plus ruraux est inférieur à celui des zones urbaines denses, mais dans de moindres proportions que celle du nombre d'élèves. A contrario, les départements où sont présents un grand nombre d'établissements en éducation prioritaire se voient allouer davantage de personnels. Ainsi, 3 500 emplois administratifs sont présents en Île-de-France contre 2 000 dans les Hauts de France.
L'implantation ou non d'une agence comptable au sein d'un établissement constitue un facteur déterminant : s'il existe une agence comptable, le nombre de personnels administratifs est d'en moyenne 9 agents par établissement, contre 4 agents si l'établissement est rattaché à une autre agence comptable5(*). Sur les 7 719 EPLE publics, 15 % comptent une agence comptable.
Dans les cas les plus fréquents, le nombre de personnels administratifs par établissement varie de 5 à 12 personnes. Le rapporteur spécial souligne que cela reste peu, alors que la taille moyenne d'un collège public en 2022 était de 500 élèves, et celle d'un lycée général public de 1 046 élèves.
Nombre moyen de personnels administratifs par établissement en fonction des effectifs de l'établissement et de son rattachement à une agence comptable
(en ETP)
Source : commission des finances du Sénat d'après les chiffres du ministère de l'éducation nationale
4. Une porosité croissante entre le personnel administratif et le personnel enseignant : le cas des directeurs d'école du premier degré dont les tâches administratives sont en hausse
Il existe une porosité croissante entre le personnel administratif et le personnel enseignant. Le cas le plus représentatif est celui des directeurs d'école dans le premier degré. Les 43 600 écoles maternelles, primaires ou élémentaires ne disposent en effet pas d'emploi administratif et sont dirigées par un directeur d'école, bénéficiant d'une décharge partielle ou totale d'enseignement. Les tâches organisationnelles et administratives leur incombent totalement, en plus de leurs missions pédagogiques.
Suite au suicide d'une directrice d'école en Seine-Saint-Denis en septembre 2019, révélateur du malaise d'une partie de la profession, des réformes ont été conduites par le ministère. Les directeurs d'école ont notamment demandé à cette occasion davantage d'appui administratif.
Pour tenir compte des difficultés croissantes du métier, la part indemnitaire de la rémunération des directeurs d'école a été revalorisée de 675 euros à partir de la rentrée 2022. Les décharges6(*) des directeurs d'école ont été augmentées, pour leur permettre d'accomplir notamment leurs missions administratives : par exemple, les directeurs des écoles comprenant de 1 à 3 classes ont bénéficié de 2 jours supplémentaires de décharge par an, les directeurs des écoles de 9 classes ont bénéficié d'une demi-décharge de service. De plus, depuis la rentrée de 20207(*), un référent direction d'école a été installé auprès du directeur académique des services de l'éducation nationale (DASEN) afin de venir en appui aux autres directeurs d'école. Enfin, la loi du 21 décembre 20218(*) prévoit une délégation de compétences de l'autorité académique pour le bon fonctionnement des écoles aux directeurs d'école ainsi qu'une autorité fonctionnelle dans le cadre des missions qui leur sont confiées.
Décharges accordées aux directions d'école primaire à la rentrée 2022
Source : commission des finances du Sénat d'après les chiffres du ministère de l'éducation nationale
Ces mesures sont toutefois insuffisantes pour répondre aux besoins administratifs des directeurs d'école, et constitue une forme d'injustice vis-à-vis du second degré. La vision d'un enseignant primaire dans une petite école qui en assurerait facilement la gestion administrative grâce au faible nombre d'élèves en tant que directeur déchargé apparaît aujourd'hui obsolète dans des écoles dont la taille est parfois supérieure à celle de petits collèges.
L'exécution des tâches administratives se fait au détriment de la mission d'encadrement pédagogique du directeur de l'école, qui devrait pourtant constituer le coeur de métier de cette profession. En ce sens, la mise en oeuvre d'un accompagnement administratif renforcé des directeurs d'école du premier degré au niveau des services départementaux de l'éducation nationale, avec une aide des inspecteurs de l'éducation nationale, est souhaitable. Un appui centralisé par les services départementaux permettrait de mutualiser entre plusieurs écoles certaines des missions. La possibilité de créer des postes de secrétaires administratifs « volants », mutualisés entre plusieurs écoles au niveau départemental, pourrait être étudiée pour décharger davantage les directeurs d'école de leurs tâches administratives.
Recommandation n° 3 : renforcer le soutien administratif aux directeurs d'école du premier degré via un appui renforcé des services départementaux de l'éducation nationale et une implication plus forte des Inspecteurs de l'éducation nationale (Direction générale des ressources humaines, Direction générale de l'enseignement scolaire)
Le cas des conseillers pédagogiques est différent. Ils ont vocation à exercer des missions d'ordre pédagogique essentiellement et ne peuvent être rapprochés en ce sens de la filière administrative. Leurs missions comprennent l'accompagnement pédagogique des enseignants du premier degré, leur formation initiale et continue et la mise en oeuvre de la politique éducative. Selon le ministère de l'éducation nationale, le conseiller pédagogique peut prendre part aux tâches administratives liées au programme de travail pédagogique de la circonscription ou du département, mais cela ne représente qu'une part limitée de son activité.
* 2 Georges FOTINOS et José Mario HORENSTEIN, Les personnels d'administration, les invisibles du système éducatif, 2022.
* 3 Selon le rapport annuel Fonction publique. Chiffres clés 2023 de la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP).
* 4 Il s'agit des effectifs présents au 30 novembre 2022.
* 5 Audition de la direction générale de l'enseignement scolaire.
* 6 Circulaire du 2-4-2021 et décret n° 2022-541 du 13 avril 2022 fixant le régime des décharges de service des directeurs d'école.
* 7 En application de la circulaire du 25 août 2020.
* 8 Loi n° 2021-1716 du 21 décembre 2021 créant la fonction de directrice ou de directeur d'école.