B. LE CADRE JURIDIQUE DU FINANCEMENT DES OFFROB A RÉCEMMENT ÉTÉ RÉNOVÉ SANS TOUTEFOIS RÉPONDRE À L'ENSEMBLE DES ENJEUX
1. Les apports de la loi organique sur les lois de financement de la sécurité sociale de 2022
La loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale a renouvelé le cadre juridique dans lequel s'inscrivent les LFSS, et comprend des dispositions spécifiques au traitement des Offrob par les LFSS. Celles-ci améliorent l'information parlementaire.
L'article L.O. 111-4-1 nouveau du code de la sécurité sociale prévoit en son 2° que l'annexe 2 détaille « le montant de la dotation des régimes obligatoires d'assurance maladie pour l'année en cours et de la dotation prévisionnelle des régimes obligatoires d'assurance maladie pour l'année à venir qui sont affectées » aux organismes financés par les régimes obligatoires de base ; mais aussi qu'elle présente « pour l'année en cours et les trois années suivantes, les comptes prévisionnels » des Offrob, qu'elle justifie « l'évolution des recettes et des dépenses » et détaille « l'impact, au titre de l'année à venir et, le cas échéant, des années ultérieures, des mesures contenues dans le projet de loi de financement de l'année sur les comptes » des Offrob.
Ainsi définie, l'annexe 2 présente un effort louable d'amélioration de la qualité et de la quantité de l'information transmise aux parlementaires, sur lequel il convient d'insister.
L'article L.O. 111-4-1 permettra donc au Parlement de bénéficier d'une information pluriannuelle et prospective sur les comptes des Offrob, dont elle ne dispose à ce jour que pour les deux organismes financés par la branche AT/MP. Les données y figurant devront être « publiées sous forme électronique, dans un standard ouvert aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé » aux termes de l'article L.O. 111-4-5 du code de la sécurité sociale.
Pour compenser le caractère non limitatif des crédits de la sécurité sociale ouverts aux Offrob, le code de la sécurité sociale prévoit désormais (dans le cas des organismes, mais pas des deux fonds sans personnalité juridique que sont le Fcaata et le Fmis) en son article L.O. 111-9-2-2 un devoir d'information des commissions saisies au fond des PLFSS en cas de dépassement de plus de 10 % en gestion des dotations prévues en LFSS45(*). Cette disposition renforce donc la portée de l'information parlementaire sur les dotations aux Offrob.
Toutefois, le texte promulgué apparaît moins ambitieux que le texte adopté par le Sénat. En effet, la commission des affaires sociales avait entendu créer un sous-objectif de l'Ondam dédié et limiter au cas d'urgence et à 10 % la hausse de crédits ouverte par voie réglementaire pour les Offrob.
Une hausse inférieure à 10 % d'une dotation en gestion aurait pu, si l'urgence le justifiait, être effectuée par décret pris sur avis du Conseil d'État et après avis des commissions des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat ; tandis qu'une hausse supérieure à 10 % aurait nécessité un projet de loi de financement rectificatif de la sécurité sociale, sauf en cas d'urgence et de nécessité impérieuse d'intérêt national, auquel cas un décret en Conseil d'État après information des commissions saisies au fond des LFSS aurait été suffisant.
Enfin, les comptes définitifs des Offrob, faisant figurer explicitement le montant de dotation affectée aux organismes concernés, devront désormais figurer en annexe aux projets de lois d'approbation des comptes de la sécurité sociale (Placss), aux termes de l'article L.O. 111-4-4 du code de la sécurité sociale.
2. L'idée, portée par la commission des affaires sociales du Sénat, de fixer explicitement en LFSS le montant des dotations aux Offrob n'a pas été retenue à ce stade
Lors de la discussion du PLFSS pour 2022, la commission des affaires sociales du Sénat a porté un amendement visant à inscrire dans la LFSS le montant de subvention accordé à chacun des Offrob. Pour ce faire, l'amendement proposé ajoutait aux dispositions de la LFSS onze paragraphes fixant les dotations des Offrob non déjà explicitement mentionnées ; et modifiait les dispositions applicables à chaque Offrob pour substituer à une fixation des montants de subvention par arrêté une fixation par la loi.
Cet amendement, adopté par le Sénat, ne figure toutefois pas dans le texte promulgué. Il avait notamment recueilli un avis défavorable du Gouvernement, jugeant que de telles dispositions nuiraient à la flexibilité de la gestion des Offrob, et jugeant inopportune la fixation d'un plafond de subvention alors même que les autres crédits adoptés en LFSS correspondent à des objectifs de dépenses.
En LFSS pour 2023, la commission des affaires sociales du Sénat a à nouveau déposé un amendement similaire, fixant une dotation maximale pour Santé publique France au titre de l'année 2023 et modifiant les dispositions applicables à chaque Offrob pour substituer à une fixation des montants de subvention par arrêté une fixation par la loi.
Adopté par le Sénat malgré l'avis défavorable émis par le Gouvernement, il ne figure pas non plus dans le texte promulgué malgré l'intérêt qu'aurait revêtu son adoption pour une gestion des Offrob plus transparente et un meilleur suivi de leur besoin en financements.
* 45 Article LO. 111-9-2-2 du code de la sécurité sociale : « Lorsque, en cours d'exercice, le montant de la dotation mentionnée au b du 2° de l'article L.O. 111-4-1 affectée à un organisme fait l'objet d'une augmentation de plus de 10 %, les commissions parlementaires saisies au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale en sont informées sans délai ». Le b du 2° de l'article L.O. 111-4-1 correspond aux « organismes financés par des régimes obligatoires de base », mais pas aux « fonds comptables retraçant le financement de dépenses spécifiques relevant d'un régime obligatoire de base », mentionnés au 3° de l'article L.O. 111-4-1.