C. CELA FAIT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE UN FINANCEUR AVEUGLE
1. Un financeur sans influence sur la prise de décision
a) La Cnam finance les Offrob sans avoir de mot à dire sur le montant ou l'utilisation des subventions
La faible représentation, voire l'absence de représentation de la sécurité sociale dans les instances décisionnelles des Offrob font de la Cnam un « financeur aveugle », qui met à disposition des ressources sans véritablement pouvoir s'exprimer sur les orientations et les choix budgétaires des organismes qu'elle finance.
Il ressort de l'audition de la Cnam par les rapporteures que la caisse n'a, par ailleurs, que peu d'impact sur les montants de dotation attribués : elle dispose des projets d'arrêtés, mais pas de beaucoup plus d'informations.
Pour les conseillers, majoritairement représentants des organisations syndicales et patronales, le financement par l'assurance maladie d'un opérateur doit impliquer, a minima, la représentation de la Cnam au conseil d'administration dudit opérateur. Leur position, récurrente et renforcée par les récents transferts de subvention non pris en compte dans la gouvernance, est que si la sécurité sociale ne participe pas au conseil d'administration, elle ne doit pas davantage participer au financement.
Cette faible représentation et implication de la Cnam dans la gestion des Offrob implique en effet qu'elle ne dispose pas toujours des leviers adéquats pour s'assurer de l'efficience des actions qu'elle finance.
Si, dans sa contribution à la mission, la Cnam note ainsi qu'il revient au Contrôle général, économique et financier (CGeFi) de remplir cette mission, la nature des ressources des branches maladie et AT/MP, qui reposent respectivement pour partie et intégralement sur des cotisations sociales, semble toutefois justifier un droit de regard accru des représentants des employeurs et des employés sur l'efficience du financement.
Cette situation apparaît donc gênante pour les conseillers de la Cnam, qui considèrent disposer d'une information insuffisante et espèrent, selon l'audition de la Cnam, avoir des informations plus qualitatives sur ce qui ressort du dialogue de gestion.
b) Un renforcement récent des informations fournies par la DSS aux conseillers de la Cnam pour davantage éclairer l'évolution des dotations
À ce titre, le dialogue entre la Cnam et la direction de la sécurité sociale a récemment été renforcé.
La DSS est invitée à présenter une note aux conseillers, puis à intervenir devant la commission de la législation et de la réglementation, afin de présenter les sous-jacents des évolutions de dotations prévisionnelles.
Cette évolution, très attendue et utile selon l'audition des services de la Cnam, permet de mieux associer les conseillers au processus budgétaire.
2. Les services de la Cnam notent que la Cnam a un rôle d'opérateur et non de décideur, sans toutefois aspirer à être davantage impliquée dans la gouvernance des Offrob
a) La Cnam a un rôle de simple opérateur, qui n'appelle pas nécessairement de renforcement de son implication dans la gouvernance des Offrob
Pour les services de la Cnam, auditionnés, la Cnam a un rôle aval, de mise en oeuvre et d'opérationnalisation ; elle n'est pas décideuse et n'a pas vocation à l'être en tant qu'établissement public administratif. Il n'existe en effet pas de relation hiérarchique entre la Cnam et les opérateurs.
Sans aller jusqu'à conférer une place de décideuse à la Cnam, sa place au sein des conseils d'administration pourrait toutefois être renforcée, de telle sorte qu'elle soit au moins représentée dans toutes les instances dirigeantes24(*).
Si la Cnam considère que, dans certains cas, il est utile de participer au conseil d'administration, qui permet de donner une vision de l'avancement du COP et de la gestion des comptes, elle n'apparaît toutefois pas aspirer à être davantage impliquée dans la gouvernance des Offrob.
L'obstacle principal invoqué par la Cnam à une participation accrue à la gouvernance des Offrob est la question des moyens humains. Auditionnés, les services de la Cnam jugent en effet que l'implication dans les conseils d'administration prend beaucoup de temps afin d'être utile à la fois à la Cnam et à l'organisme.
Si les transferts de subvention ont été compensés financièrement, ils n'ont cependant ni permis de rehausser le plafond d'emplois de la Cnam, ni offert des moyens supplémentaires à celle-ci pour s'impliquer davantage dans les instances des Offrob.
À moyens constants, la Cnam estime donc qu'un tel accroissement de l'implication dans la gouvernance des Offrob serait peu efficient. Dépourvue de vision stratégique dans la gestion des organismes qu'elle finance, la Cnam n'est en effet pas dans son coeur de métier lorsqu'elle agit en tant qu'administratrice.
b) Un financeur qui ne dispose pas toujours de l'expertise métier nécessaire pour participer activement au pilotage des agences
La Cnam note, également, que son rôle dans les instances n'est pas proportionnel au financement qu'elle apporte, mais à l'étroitesse des relations qu'elle entretient au quotidien avec les agences.
La Cnam ajoute qu'elle s'est progressivement inscrite là où elle avait le plus matière à apporter, comme par exemple dans la gouvernance du Fiva.
Dans les Offrob dans lesquels, à l'image du CNG, « les échanges sont limités à la signature de l'avenant annuel relatif à la convention financière et au paiement de la dotation », la Cnam estime qu'il ne serait pas nécessairement opportun de s'impliquer davantage dans la gouvernance.
Il convient néanmoins de noter qu'il s'agit là d'un cercle vicieux, l'absence d'implication de la Cnam dans le conseil d'administration jouant, en retour, sur l'étroitesse des échanges qui peuvent être développés tout au long de l'année, en gestion.
* 24 À l'exception de celles de la HAS, dont le statut d'autorité publique indépendante est particulier.