EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 12 juillet 2023, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de M. Thierry Cozic et Mme Frédérique Espagnac, rapporteurs spéciaux, sur les fonds de garantie de Bpifrance.
M. Claude Raynal, président. - Nous entendons maintenant le rapport de M. Thierry Cozic et de Mme Frédérique Espagnac, rapporteurs spéciaux de la mission « Économie », sur les fonds de garantie de Bpifrance.
M. Thierry Cozic, rapporteur spécial. - Chaque année, lors de l'examen des crédits de la mission « Économie » à l'occasion du projet de loi de finances, le sujet des fonds de garantie de Bpifrance attire notre attention. En effet, derrière son aspect technique, ce sujet revêt en réalité des enjeux économiques et budgétaires significatifs. Il nous est donc apparu pertinent de lui consacrer notre contrôle cette année. Je note d'ailleurs que les sujets de garantie irriguent nos travaux puisque notre collègue Jérôme Bascher a récemment présenté un rapport d'information sur les prêts garantis par l'État (PGE), sujet que nous n'avons, en toute logique, pas traité.
Comme vous le savez, Bpifrance constitue un groupe bancaire public, détenu à plus de 98 %, et à parts égales, par l'État - via l'établissement public industriel et commercial (Épic) Bpifrance - et la Caisse des dépôts et consignations (CDC). La mission centrale de Bpifrance consiste à apporter des financements ou à favoriser l'apport de financements aux entreprises, principalement aux très petites entreprises (TPE) et petites et moyennes entreprises (PME), dans leurs phases de vie les plus risquées. Dans ce cadre, les activités de Bpifrance regroupent six « métiers » à destination des entreprises : le financement, c'est-à-dire les prêts, le soutien à l'innovation, l'investissement, le développement international, l'accompagnement et, enfin, la garantie sur les prêts.
Dans son activité de garantie, Bpifrance assure la couverture financière de deux catégories de prêts aux entreprises.
En premier lieu, Bpifrance et ses prédécesseurs proposent depuis longtemps différents types de garanties pouvant s'appliquer aux prêts octroyés par les banques commerciales aux TPE et PME. Les diverses garanties proposées concernent notamment les prêts adossés à des investissements effectués à l'occasion de la création de l'entreprise, de sa transmission, de son développement, ou encore de son internationalisation.
La garantie accordée par Bpifrance concerne la banque, non l'entreprise. Elle s'applique à une partie seulement du prêt, appelée « quotité », jamais à la totalité, et ce pour continuer à faire porter un risque à la banque. La garantie est mise en jeu lorsque l'entreprise n'est pas en mesure de rembourser son prêt. Dans ce cas, Bpifrance compense la perte finale de la banque, dans la limite de la quotité garantie du prêt.
La demande d'octroi d'une garantie de Bpifrance relève de la décision de la banque, qui arbitre entre son coût, à savoir la prime de garantie versée à Bpifrance, et ses avantages, c'est-à-dire la couverture d'une partie du risque de perte. Concrètement, une banque, à qui une entreprise soumet une demande de financement, évalue le risque associé. Si ce dernier est faible, elle octroiera le prêt. Si le risque est trop fort, elle n'accordera pas le prêt. Les garanties visent les situations intermédiaires, à savoir les demandes de financement risquées mais a priori raisonnables des entreprises. L'objet des garanties est finalement de favoriser l'octroi de prêts bancaires aux entreprises qui se trouvent « au bord du financement », en sécurisant la banque.
Le deuxième type de prêts pouvant être couverts par les garanties de Bpifrance correspond aux concours improprement dénommés « prêts sans garantie » (PSG). Ces prêts sont en réalité des prêts sans sûreté prise sur l'entreprise ou le dirigeant. Ils sont octroyés directement par Bpifrance aux TPE et PME, mais également aux entreprises de taille intermédiaire (ETI), pour des investissements relatifs à des dépenses immatérielles ou à des dépenses matérielles à faible valeur de gage et donc peu susceptibles d'être financés par des prêts bancaires. Si ces prêts relèvent du métier de financement de Bpifrance, celle-ci déploie également des garanties sur les PSG accordés. En résumé, en tant que « garant », Bpifrance garantit Bpifrance en tant que « préteur », dans la limite de la quotité prévue.
Mme Frédérique Espagnac, rapporteure spéciale. - Les différentes garanties octroyées par Bpifrance sont assises financièrement sur des fonds de garantie. Ces derniers peuvent être définis, d'un point de vue technique, comme des unités comptables cloisonnées dotées de dépôts ayant vocation à couvrir les risques financiers générés par l'activité d'octroi de garanties par Bpifrance. Divisés en compartiments, ils correspondent aux différentes garanties offertes par Bpifrance ; le fonds « création » correspond ainsi à la garantie « création d'entreprise ».
Les fonds de garantie et leurs compartiments peuvent être divisés en quatre catégories : 40 fonds dits « de place », qui couvrent les prêts bancaires classiques aux entreprises ; 40 fonds de garantie dits « internes », qui couvrent Bpifrance dans son activité d'octroi des PSG ; 25 fonds de garantie régionaux, financés principalement par les régions, qui couvrent des prêts bancaires et des PSG ; enfin, une dizaine de fonds de garantie financés soit par l'Union européenne, soit par des acteurs privés.
Chaque fonds a des règles d'éligibilité spécifiques qui correspondent à celles qui sont fixées pour la garantie correspondante, à savoir l'âge minimal des entreprises emprunteuses, l'objet et la durée des financements, le coût de la prime de garantie, la quotité garantie.
La procédure de demande d'octroi des garanties est instruite par Bpifrance pour les prêts supérieurs à 200 000 euros, dans le cadre de la procédure dite de « notification ». En dessous de ce seuil, c'est la banque sollicitant la garantie qui vérifie elle-même que les conditions d'octroi sont réunies, dans le cadre de la procédure dite de « délégation ». Ce seuil a déjà été relevé à plusieurs reprises, produisant des retombées économiques positives. Après analyse et discussion à l'occasion des auditions, nous préconisons de le relever de nouveau, de façon modérée.
En ce qui concerne les ressources, les fonds de garantie sont dotés financièrement par les acteurs qui ont voulu contribuer au fonctionnement d'une ou plusieurs garanties. Il s'agit de l'État à environ 90 %, de la CDC à environ 5 %, des collectivités territoriales à environ 4 % et, enfin, marginalement des organismes européens et privés.
Les sommes déposées sur les fonds de garantie appartiennent à ces acteurs, Bpifrance n'en assurant que la gestion. Sur un exercice annuel, le résultat d'un fonds de garantie dépend du rapport entre ses recettes, à savoir principalement les primes de garantie versées par les banques, et ses dépenses, à savoir le remboursement de la perte finale des banques prêteuses ou de Bpifrance sur les prêts qui ne sont pas remboursés par les entreprises. Lorsque le résultat annuel est négatif, le fonds de garantie est ponctionné d'autant.
Les fonds de garantie gérés par Bpifrance sont globalement déficitaires chaque année. Cette situation ne reflète pas des écueils du dispositif, mais traduit la finalité même du système : l'offre de garanties a vocation à inciter la banque à octroyer des prêts relativement risqués, bien que raisonnables. Or de tels prêts connaissent par nature une sinistralité plus élevée, ce qui entraîne des dépenses pour les fonds de garantie. En outre, côté recettes, la prime de garantie ne peut pas être fixée à un niveau trop élevé ; à défaut, la garantie serait peu sollicitée et les prêts correspondants ne seraient pas accordés.
Le système des fonds de garantie gérés par Bpifrance constitue donc de facto une politique publique de soutien indirect au financement des entreprises, même s'il n'est pas entièrement assumé comme tel. Le coût de cette politique est représenté par les dotations publiques annuelles qui ont vocation à être consommées.
D'un point de vue économique, la force du système des fonds de garantie repose sur son effet de levier sur les financements effectivement octroyés aux entreprises. En effet, la grande majorité des prêts bénéficiant d'une garantie étant remboursés, il est possible d'octroyer un montant cumulé de garanties bien supérieur au montant immobilisé dans les fonds de garantie correspondants. Cet effet de levier se matérialise par l'application d'un coefficient multiplicateur spécifique à chaque fonds. Ce coefficient correspond au montant cumulé de l'exposition en garanties pouvant être octroyées pour 1 euro de dotation déposé sur le fonds de garantie. L'effet de levier est accentué par le fait que la garantie ne portant que sur une partie du prêt, le prêt effectivement octroyé est d'un montant lui-même supérieur au montant de la garantie. Lorsque le coefficient multiplicateur est de 20 et la quotité garantie du prêt de 50 %, 1 euro de dotation d'un fonds de garantie crée une capacité de prêt par la banque de 40 euros. Dans les faits, le coefficient multiplicateur moyen des fonds de garantie financés par l'État est d'environ 30 en 2023.
Nous constatons que la détermination des coefficients multiplicateurs et leur révision annuelle pour chaque fonds se font aujourd'hui dans une trop grande opacité, alors même qu'ils peuvent conduire à des redéploiements importants d'argent public. Nous formulons donc la recommandation que les principales évolutions des coefficients multiplicateurs soient présentées à l'occasion de chaque projet de loi de finances.
Concernant l'évaluation de l'efficience économique du dispositif des fonds de garantie gérés par Bpifrance, nous avons organisé des auditions et pris connaissance d'articles de recherche sur le sujet. Les résultats apparaissent globalement très positifs : non seulement les garanties créent des emplois et de l'activité, mais elles le font à un coût relativement limité pour les finances publiques. Une étude portant sur deux fonds de garantie estime que le montant de dotation nécessaire pour créer un emploi par le biais de ces garanties a été compris entre 2 800 euros et 3 500 euros ; un tel montant est relativement faible, d'autant qu'il ne prend pas en compte les bénéfices indirects liés aux emplois créés, à savoir de moindres dépenses de chômage, ainsi qu'une hausse des rentrées fiscales et des cotisations sociales.
Nous préconisons que d'autres études soient produites, notamment pour comparer les retombées économiques obtenues via les fonds de garantie avec celles qui peuvent être produites par des crédits d'impôt ou des subventions en faveur des entreprises.
En 2022, les fonds de garantie nationaux ont permis la couverture de 6,37 milliards d'euros d'engagements de garantie, pour environ 100 000 prêts. Les engagements de garantie ne couvrant qu'une certaine proportion des prêts concernés, ces derniers représentent un montant cumulé de 13 milliards d'euros : d'une part, 8 milliards d'euros pour les prêts bancaires ; d'autre part, environ 5 milliards d'euros pour les PSG directement octroyés par Bpifrance.
Les prêts ainsi garantis concernent l'ensemble du territoire, y compris les outre-mer. Par ailleurs, la quasi-intégralité des secteurs économiques sont couverts, le commerce, les transports et l'industrie étant les plus représentés.
M. Thierry Cozic, rapporteur spécial. - Venons-en aux sujets relatifs aux modalités de financement des fonds de garantie, qui présentent de sérieux écueils.
Les fonds de garantie financés par l'État, qui sont de loin les plus nombreux et les mieux dotés, bénéficient en principe d'une dotation annuelle, traditionnellement portée par le programme 134 « Développement des entreprises et régulations » et rattaché à la mission « Économie ». Toutefois, depuis plusieurs années, le financement des fonds de garantie par l'État a pris des formes très diverses, que l'on peut regrouper en plusieurs catégories.
En premier lieu, les fonds de garantie ont été financés par les dotations budgétaires générales portées non seulement par le programme 134, mais également par le programme 363 « Compétitivité » de la mission « Plan de relance ».
En deuxième lieu, les « résidus futurs probables », qui sont générés par les fonds de garantie, ont été utilisés pour financer ces mêmes fonds. Ces résidus correspondent à la part des financements des fonds de garantie qui se révèle en cours d'exercice supérieure aux besoins. Ces dernières années, dans un contexte de sinistralité des prêts garantis plus faible qu'anticipé et d'un mode de détermination prudent des coefficients multiplicateurs, le flux de création de résidus annuels a fortement augmenté. Or, cette accumulation de résidus a contribué à déséquilibrer le financement des fonds de garantie. En effet, ces résidus ont été mobilisés pour financer le fonctionnement des fonds l'année suivante, en substitution des dotations budgétaires.
En troisième lieu, les financements de l'État ont également pris la forme de subterfuges financiers, qu'il s'agisse d'abandons d'avances de la part de l'État, de transferts de trésorerie depuis l'Épic Bpifrance, ou encore de recyclages de dividendes versés à l'Épic Bpifrance et redirigés vers les fonds.
En dernier lieu, différents programmes budgétaires ont financé certains fonds de garantie spécifiquement en lien avec l'objet des programmes concernés.
Cette situation n'est pas satisfaisante, à deux points de vue.
D'une part, les flux financiers versés par l'État aux fonds de garantie sont devenus peu lisibles dans leur globalité. Certes, la création par la loi de finances de 2022 d'un nouveau jaune budgétaire intitulé Rapport relatif aux liens financiers entre l'État et le groupe Bpifrance a amélioré l'information disponible ; mais c'est encore loin d'être suffisant.
D'autre part, le financement par l'État des fonds de garantie est aujourd'hui trop peu budgétisé. Au mieux, les fonds de garantie sont financés majoritairement par les résidus de l'année précédente. Au pire, ils sont financés par des subterfuges financiers. Dans tous les cas, le Parlement peine à exercer pleinement son rôle budgétaire.
Nous formulons donc plusieurs recommandations.
Tout d'abord, nous souhaitons que soit présentée annuellement, dans le jaune budgétaire relatif aux liens financiers entre l'État et le groupe Bpifrance, une synthèse consolidée de l'ensemble des financements de l'État, qu'ils soient budgétaires ou non, affectés aux fonds de garantie gérés par Bpifrance.
Ensuite, il importe de recentrer l'essentiel du financement par l'État des fonds de garantie gérés par Bpifrance sur les crédits du programme 134, et ce dès 2024. Nous avions d'ailleurs déjà rappelé au cours de l'examen des récents projets de loi de finances, y compris par la voie d'amendements, la nécessité de mobiliser le programme 134 pour financer les fonds de garantie.
Enfin, concernant la répartition des financements de l'État entre les différents fonds de garantie, on peut constater une évolution notable ces dernières années. La part de l'activité de garantie des prêts des banques a en effet baissé de 61 % en 2017 à 48 % en 2022, quand la part consacrée à l'activité de garantie associée à l'octroi des PSG de Bpifrance est passée de 27 % à 44 %. Cet effet de vases communicants est la conséquence mécanique, pour le périmètre de l'activité de garantie, de la mobilisation toujours plus forte des PSG par Bpifrance pour financer directement les entreprises.
Nous considérons que le développement des PSG, et donc de l'activité des fonds de garantie qui leur sont associés, constitue une réponse utile aux enjeux de financement des entreprises, a fortiori en période de crise. Néanmoins, il convient de noter que l'effet de levier de 1 euro de dotation publique est bien plus fort pour l'activité de garantie des prêts bancaires « classiques » que pour les prêts « sans garantie ». Dans ce contexte, nous préconisons de ramener progressivement la part du financement des fonds de garantie des prêts bancaires au sein des crédits du programme 134 à celle qui était la sienne avant la crise sanitaire.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Ces sujets très techniques concernent la mobilisation de fonds publics significatifs. Le système des garanties sur les prêts aux entreprises doit être calibré pour assurer le soutien à celles-ci, sans consommer trop d'argent public, afin que l'État soit en capacité de financer ses différentes priorités. Il faut aussi que les financements publics soient lisibles.
À cet égard, les préconisations des rapporteurs spéciaux, notamment s'agissant de la mobilisation du programme 134, me paraissent pleines de bon sens et de sagesse.
M. Franck Montaugé, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. - Je me réjouis de la recommandation no 2 relative au travail d'évaluation de l'efficience économique des fonds de garantie.
Comment la décision de Bpifrance d'accompagnement des entreprises par sa garantie s'élabore-t-elle ? Cette décision ne prend-elle en compte qu'une dimension économique ? Dans certains dossiers, des relations se nouent-elles entre Bpifrance et le secrétariat général pour l'investissement (SGPI) ? Après que la garantie a été octroyée et que le projet correspondant s'est engagé, existe-t-il une forme d'évaluation du bien-fondé de la décision prise ?
Par ailleurs, quel bilan Bpifrance et l'État dressent-ils de ces opérations d'accompagnement ? Disposons-nous d'un comparatif entre leur coût et ce qu'elles rapportent ?
M. Michel Canévet. - Bpifrance connaît un indéniable succès depuis 2012. Il est devenu un acteur important de l'économie de notre pays. Le comité national d'orientation de la SA BPI Groupe s'est enfin réuni, pour la première fois depuis cinq ans, cette année, à la demande de sa nouvelle présidente, Mme Christelle Morançais, ce qui a donné l'occasion de faire le point sur l'activité générale de Bpifrance. Siégeant dans ce comité en ma qualité de membre de la commission des finances, je tenais à en rendre compte.
La quotité de la garantie octroyée peut aller de 40 à 70 % du montant total du prêt. Les rapporteurs spéciaux peuvent-ils nous préciser si elle se rapproche en moyenne plutôt de l'une de ces deux valeurs ? La précision nous permettra d'analyser le niveau de prise de risque des banques.
Dans le prolongement de la précédente intervention, savons-nous quelle rémunération Bpifrance tire-t-elle de ces opérations, mais également les pertes qu'elle enregistre ? Nous savons par exemple que le coût du PGE a été estimé à environ 5 %.
Enfin, n'existe-t-il pas un risque que la Commission européenne requalifie ces garanties en aides d'État ?
M. Claude Raynal, président. - Bpifrance procède à deux types d'opérations : la garantie des prêts bancaires et la garantie de ses propres prêts. Une question d'équilibre ne se pose-t-elle pas quand la seconde prend le pas sur la première ? La place bancaire ne considère-t-elle pas que Bpifrance va un peu trop loin dans sa pratique ?
M. Thierry Cozic, rapporteur spécial. - Ce dernier constat donne précisément lieu à la recommandation no 6 de notre rapport. Nous y proposons de réduire la part des garanties sur les PSG directement accordés par Bpifrance, au profit de garanties sur des prêts classiques. En effet, tout d'abord, les effets multiplicateurs des garanties sont beaucoup plus élevés lorsqu'il s'agit de prêts bancaires. Ensuite, il s'agirait par cette proposition d'en revenir aux équilibres d'avant la crise sanitaire.
Mme Frédérique Espagnac, rapporteure spéciale. - Le bilan budgétaire des fonds de garantie est schématiquement le suivant : avec des financements de l'État de l'ordre de 500 millions d'euros par an, sont couverts par les fonds de garantie un montant cumulé de prêts aux entreprises d'environ 11 milliards d'euros. Tous financements confondus des fonds de garantie, le montant cumulé des prêts aux entreprises est d'un peu moins de 13 milliards d'euros par an.
M. Thierry Cozic, rapporteur spécial. - S'agissant de la quotité garantie des prêts bancaires, elle varie en fonction des garanties mais en moyenne, elle avoisine 50 %. Elle tend à augmenter en raison de la mise en place de dispositifs exceptionnels de garanties renforcées, notamment à l'occasion du plan de relance.
Quant aux modalités de décision de l'octroi des garanties, il faut distinguer deux choses. D'une part, la banque décide si elle souhaite solliciter la garantie ou pas, en fonction des risques associés à la demande de financement qui lui est soumise par l'entreprise. D'autre part, si la banque décide de demander la garantie, le processus est mécanique et il n'y a pas de décision en opportunité de la part de Bpifrance : chaque garantie a ses critères (âge de l'entreprise, montant du financement, etc.) et si ces critères sont remplis, la garantie est accordée. Comme nous le disions dans notre intervention liminaire, lorsque le prêt est inférieur à 200 000 euros, c'est la banque demandant la garantie qui vérifie que les critères sont remplis ; au-dessus, c'est Bpifrance.
S'agissant du SGPI, il n'est pas concerné par la décision d'octroi de garanties de Bpifrance.
Enfin, sur le sujet de l'encadrement des garanties au titre de la règlementation européenne sur les aides d'État, le dispositif a fait l'objet d'échanges réguliers avec la Commission européenne et n'a jamais été remis en cause.
Mme Frédérique Espagnac, rapporteure spéciale. - Le seuil de délégation de la vérification du respect des critères des garanties aux banques elles-mêmes avait déjà été relevé en 2015, de 100 000 à 200 000 euros.
M. Thierry Cozic, rapporteur spécial. - Les relations entre les banques et Bpifrance s'effectuent en bonne intelligence. Le système fonctionne bien.
Mme Frédérique Espagnac, rapporteure spéciale. - Le taux de sinistralité des prêts garantis reste aujourd'hui très limité, même s'il est en légère hausse depuis 2022. C'est un peu le même constat que pour les PGE.
M. Thierry Cozic, rapporteur spécial. - En dernier lieu, s'agissant de l'évaluation du dispositif, des évaluations ont effectivement été menées par des économistes, notamment à l'initiative de Bpifrance. Nous recommandons que d'autres études économiques soient produites sur le bilan du dispositif. Pour l'heure, elles en dressent un bilan général positif. Tous les acteurs en présence - Bpifrance, le monde bancaire et les entreprises - en tirent une conclusion analogue.
La commission a adopté les recommandations des rapporteurs spéciaux et autorisé la publication de leur communication sous la forme d'un rapport d'information.