EXAMEN EN DÉLÉGATION
Réunie le jeudi 29 juin 2023, la délégation à la prospective a examiné le rapport de M. Jean-Pierre Sueur sur les enjeux de l'occupation du sol dans les prochaines décennies.
M. Mathieu Darnaud, président. - Nous remercions Jean-Pierre Sueur qui va nous présenter son rapport sur l'organisation de l'espace à l'horizon 2050, sujet majeur pour le Sénat et pour nous tous.
Je sais que ce rapport s'est nourri de nombreuses auditions depuis qu'il a été lancé en juillet 2020. Vous allez nous en expliquer la genèse, développer ses grandes lignes et nous livrer une conclusion est assortie de nombreuses propositions. En ce sens, ce rapport a un caractère véritablement opérationnel et nous ne pouvons que nous en féliciter. Sans plus attendre, je vous passe la parole, cher Jean-Pierre Sueur, pour nous le présenter.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Monsieur le Président, mes chers collègues, merci de m'avoir confié ce rapport pour lequel j'ai procédé à une vingtaine d'auditions. Pour moi, il s'inscrit dans une longue continuité de travaux. J'ai eu l'occasion en 1998 de remettre au Gouvernement un rapport en deux tomes qui s'intitulait « Demain la ville », dans lequel je faisais 50 propositions. Je présentais une vision critique de la politique de la ville, reprochant au ministère de la ville sa vision ségréguée. Il s'agissait notamment de soutenir l'idée d'un ministère de toute la ville, pas seulement de la ville qui va mal, et de proposer une nouvelle urbanité avec une répartition sociale et fonctionnelle dans tous les quartiers.
En 1999, j'ai publié un livre « Changer la ville » chez Odile Jacob. Puis, en 2011, pour la délégation à la prospective, j'ai établi un rapport en trois tomes sur l'avenir des villes dans le monde (« Villes du futur, futur des villes : quel avenir pour les villes du monde ? »). Nous avions fait appel à des universitaires qui avaient travaillé sur l'évolution d'une vingtaine de grandes villes sur tous les continents. En 2016, après deux journées de colloque au Sénat, j'ai présenté à la délégation à la prospective un rapport sur « Le phénomène urbain, un atout pour le futur ».
Cette fois-ci, je me suis intéressé à l'occupation prospective des sols en France et je vous présente le résultat de ces travaux, auquel je propose de donner le titre suivant : « Osons le retour de l'aménagement du territoire : les enjeux de l'occupation du sol dans les prochaines décennies ».
Le rapport se divise en deux grandes parties. La première fait un état des lieux. Je me suis attaché à décrire le territoire tel qu'il est aujourd'hui : fragmenté et traversé de tendances contradictoires, mais capable aussi de faire face aux nouveaux défis.
Dans la seconde partie, j'ai imaginé les futurs possibles de l'occupation de l'espace en France, en prenant en compte notamment les acteurs locaux. Nous avons examiné successivement les grands centres urbains ; les banlieues denses ; les zones pavillonnaires, objets de tous les fantasmes et de pas mal d'idées fausses ; les zones industrielles, commerciales et logistiques, en pleine transformation ; le rural, qui est de plus en plus connecté au reste du territoire ; les forêts, dont on oublie parfois qu'elles couvrent 30 % de notre territoire ; le littoral, pris d'assaut par le tourisme et l'économie des loisirs ; la montagne, qui connaît des évolutions assez similaires au littoral ; enfin, les outre-mer, qui doivent faire l'objet d'une volonté d'aménagement plus forte des pouvoirs publics.
Après ces quelques mots d'introduction, j'en viens à mes 50 propositions. Elles se répartissent en plusieurs blocs.
Le premier bloc s'intitule utiliser l'espace de manière plus économe, avec six propositions.
1- Assurer une application intelligente du « zéro artificialisation nette » (ZAN), en prenant notamment en compte les modalités proposées par le Sénat, afin d'éviter des situations de blocage.
2- Préserver les terres agricoles en s'attachant non seulement à la limitation de la consommation d'hectares agricoles mais aussi à la préservation, voire à l'amélioration, de la qualité des sols.
3- Lutter contre le mitage en renforçant les prescriptions faites dans les SCoT, PLU et PLUI.
4- Urbaniser en priorité des dents creuses urbaines et limiter les constructions nouvelles aux secteurs jouxtant les espaces bâtis existants.
5- Tenant compte de l'aspiration légitime de nos concitoyens à habiter en pavillon, inciter les communes et les EPCI à introduire dans les PLU et PLUI des dispositions limitant la taille des parcelles destinés à la construction de pavillons et encourager la construction en mitoyenneté, à l'instar de ce qui existe au Royaume-Uni ou aux Pays-Bas.
6- Autoriser les divisions de terrains pour densifier les constructions avant d'ouvrir de nouvelles zones à urbaniser.
Mon deuxième bloc de propositions s'intitule repenser la ville.
7- Se fixer comme objectif la remise en cause du modèle de la ville sectorisée, divisée en centre patrimonial, faubourgs, périphéries verticales et horizontales, espaces périphériques commerciaux, zones d'activités, zones de loisirs, pour aller vers une nouvelle urbanité, où toutes les fonctions seront présentes dans tous les quartiers, la mixité fonctionnelle étant indissociable de la mixité sociale.
8- Développer la logique de la ville multipolaire, dont les pôles seront reliés par des transports en commun et des modes de déplacement doux, en créant des centralités dans les périphéries ou en transformant les périphéries en pôles de centralité.
9- Revoir les politiques de zonage qui peuvent avoir pour effet paradoxal d'accroître les ségrégations ou les disparités que ces mêmes politiques entendaient pourtant réduire : la lutte contre la pauvreté ne passe pas nécessairement par le zonage géographique des populations concernées.
10- Prendre en compte le développement du télétravail, négocié par les partenaires sociaux, dans la mise en oeuvre des infrastructures et services de transport et l'aménagement des villes.
La troisième série de propositions vise à verdir nos villes.
11- Inciter les communes à élaborer des plans de déminéralisation et de désimperméabilisation des espaces publics, assortis d'indicateurs de résultats.
12- Encourager la végétalisation des toitures, tous bâtiments confondus : logements, bâtiments d'activité, administrations.
13- Encourager la constitution de lisières forestières urbaines, ayant des fonctions de régulation thermique et hydrique et de captation de carbone, et offrant des espaces de promenades et de loisirs.
Le quatrième bloc de propositions concerne un sujet qui m'est cher, celui des entrées de ville.
14- Compléter les programmes de l'ANCT par un appel à projet national à destination des EPCI pour la reconquête des entrées de ville.
15- Apporter le soutien financier de l'État à la reconquête des entrées de ville sur une base contractuelle, impliquant une réduction des pollutions visuelles (publicités), des surfaces minéralisées dédiées au stationnement (parkings) et l'implantation de logements et d'activités non commerciales (équipements sportifs ou culturels) à la place d'activités commerciales. Il s'agit de reconquérir des espaces urbains de qualité.
16- Flécher une partie des recettes de taxe foncière assises sur les entrepôts et grandes surfaces vers un fonds de diversification et de reconquête des friches commerciales et industrielles. La transformation des entrées de ville se heurte en effet à un souci de moyens. Un effet de levier pourrait être obtenu en y consacrant ces financements, même modestes, pour restructurer ces espaces et en faire de véritables quartiers multifonctionnels.
17- Créer un service de la qualité urbaine à compétence nationale, sur le modèle des architectes des bâtiments de France, qui aurait pour mission de donner un avis conforme sur les opérations concernant les entrées de ville.
Le cinquième bloc de propositions a pour objet la lutte contre les ghettos urbains.
18- Poursuivre l'effort de renouvellement urbain porté par l'ANRU dans les quartiers caractérisés par la domination d'un urbanisme sous forme de barres et tours d'immeubles collectifs, pour aller vers un habitat diversifié.
19- Répartir les logements sociaux dans l'ensemble des quartiers des aires urbaines et veiller à la qualité architecturale de ces logements, rompant avec les conceptions anciennes de concentration et d'identification visuelle forte de ces ensembles.
20- Bonifier les aides publiques accordées aux programmes de construction ou de rénovation de logements sociaux, lorsque ceux-ci donnent lieu à concours d'architecte de dimension nationale, voire européenne, afin d'éviter une approche trop locale et standardisée.
21- Procéder à une évaluation systématique du zonage des politiques de la ville pour évaluer leur efficacité.
Mon sixième axe de propositions concerne le soutien aux petites villes et aux espaces ruraux.
22- Rétablir un dispositif de soutien à la revitalisation des commerces dans les moyennes et petites communes - sur le modèle du Fisac - visant à aider les collectivités à racheter des commerces vides et y implanter de nouveaux commerçants, de nouvelles activités ou de nouveaux services.
23- Recentrer les zones de revitalisation rurale (ZRR) en fonction de critères objectifs, comme la désertification médicale, et renforcer les aides attribuées sur ce périmètre resserré.
24- Développer les tiers-lieux en milieu rural, afin d'attirer des actifs itinérants et favoriser leur installation dans les territoires peu denses.
Le septième bloc de propositions vise à accroître la solidarité territoriale.
25- Faire de la lutte contre les inégalités territoriales un axe fort des prochaines programmations des contrats de plan État-région (CPER), en ajustant les taux d'aide selon le degré de prospérité des régions.
26- Repenser les dotations de l'État aux collectivités territoriales en accroissant leur fonction de péréquation horizontale et verticale.
27- Moduler les aides à la réindustrialisation en fonction du degré de développement industriel déjà atteint, afin de favoriser en priorité les territoires les plus dépourvus de sites industriels.
28- Renforcer la solidarité à l'égard des territoires ultramarins en rendant plus effective la continuité territoriale.
29- Achever la couverture numérique du territoire et veiller au déploiement de chaque nouvelle génération de réseau au même rythme sur l'ensemble du territoire, sans défavoriser les espaces les moins denses.
30- Instaurer un conventionnement sélectif des médecins généralistes et spécialistes par l'Assurance-maladie afin de lutter efficacement contre les déserts médicaux.
Le huitième axe de propositions a pour objet de permettre la mobilité de tous.
31- Accompagner la création des zones à faible émission (ZFE) par l'aménagement de parkings-relais connectés aux réseaux de transport collectif. Verdir les déplacements ne doit pas conduire à exclure les habitants des quartiers périurbains. Le stationnement des véhicules pour assurer une réelle intermodalité doit être un préalable aux ZFE.
32- Veiller à la prise en compte des enjeux de logistique urbaine, en organisant une diversité modale destinée à une desserte efficace des derniers kilomètres.
33- Capter une part des surprofits autoroutiers pour financer les transports collectifs et les circulations douces.
Le neuvième bloc de propositions, essentiel aujourd'hui, vise à répondre à l'impératif environnemental.
34- Renforcer le développement de l'éolien terrestre et marin en favorisant la concentration plutôt que l'éparpillement des équipements, afin de limiter l'atteinte aux paysages, et en éloignant l'éolien marin des côtes.
35- Encourager le développement de panneaux photovoltaïques sur les bâtiments existants, les nouvelles constructions et les terrains non cultivables.
36- Sans préjudice de leur fonction de péréquation, qui est essentielle, moduler les dotations et subventions de l'État aux collectivités territoriales en fonction de l'atteinte d'objectifs de sobriété foncière, de déminéralisation et de végétalisation des espaces urbains, tout en gardant prioritairement l'objectif de péréquation, qui ne doit pas être contradictoire.
Le dixième bloc de propositions rappelle qu'il convient d'organiser le territoire.
37- Rationaliser la carte des zones d'activités économiques pour éviter leur dissémination sur le territoire et refuser la création de toute nouvelle zone si celles avoisinantes ne sont pas en voie de saturation.
38- Identifier des sites industriels propices à la réindustrialisation du pays, en veillant à leur répartition sur le territoire, afin d'éviter les effets de concentration générateurs de nuisances.
39- Encourager le développement de circuits courts d'approvisionnement agricole.
40- Relocaliser sur le territoire national des productions agricoles actuellement importées, afin de réduire l'impact environnemental de notre modèle alimentaire.
41- Lancer un grand « Plan Forêt » pour faire face au changement climatique et aux risques qui en résultent : parasites, dépérissement, incendies.
42- Veiller à la mise en oeuvre effective des dispositions législatives et réglementaires destinées à la protection des paysages naturels et patrimoniaux, en bloquant les projets de construction qui y portent gravement atteinte. Étendre les chartes de paysage au-delà du périmètre des parcs naturels régionaux.
43- Favoriser la diversification des activités touristiques de montagne, en réaménageant les stations qui doivent aller vers du tourisme quatre saisons.
Le onzième et dernier bloc de propositions concerne la modernisation de la gouvernance des territoires.
44- Transformer le ministère de la ville, considéré comme le « ministère des banlieues » en ministère de toute la ville, compétent pour intervenir sur les nouvelles urbanités et les nouveaux quartiers.
45- Faire de la contractualisation entre l'État et les différents niveaux de collectivités territoriales le socle des politiques locales d'aménagement.
46- En termes de gouvernance et de programmation du développement urbain, jouer pleinement la carte de l'intercommunalité, cadre approprié pour la mutualisation des politiques de l'habitat et d'urbanisme.
47- Développer les outils de portage foncier pour permettre aux communes et EPCI de mener des opérations longues de transformation du territoire.
48- Renforcer les moyens d'ingénierie territoriale et favoriser le partage d'ingénierie entre collectivités pour accélérer la mise en oeuvre des projets locaux.
49- Mobiliser les politiques européennes et les fonds structurels et d'investissements européens au service de notre ambition nationale d'aménagement du territoire.
50- Favoriser l'appropriation des politiques territoriales par les citoyens, qui doivent être coauteurs, à chaque échelle, des stratégies d'aménagement du territoire.
Je présente ces propositions avec modestie, certaines sont connues, d'autres plus audacieuses, d'autres peut-être critiquables. Vous trouverez plus d'informations dans mon rapport complet.
M. Mathieu Darnaud, président. - Merci pour ce vaste ensemble de propositions sur lequel je voudrais faire trois remarques, en forme d'interrogations. La première est en quelque sorte le noeud gordien du modèle urbain français. Vous voulez revoir la sectorisation des villes mais pensez-vous qu'à moyen terme on puisse vraiment sortir de ce modèle ? Beaucoup de zones d'activité sont organisées autour des questions logistiques. On voit bien aussi que le bilan général des zones franches urbaines est compliqué à établir. Elles auront permis plus le transfert d'activités que de vraies créations d'activités.
Ma deuxième remarque est relative à la question du logement social et de son intégration dans l'ensemble des quartiers. Je fais appel à mon expérience de maire : c'était l'une des priorités de mon mandat dans une commune carencée en logement social. Il apparait clairement qu'il y a un fort besoin d'accompagnement et un problème de disponibilité foncière. Les communes sont souvent dépourvues face à ces difficultés. Il faut un effort considérable pour changer la qualité de vie dans ces quartiers.
Mon troisième point concerne la question architecturale, un point d'intérêt personnel également complexe. Elle nécessite une réflexion car il faut inventer l'urbanisme de demain tout en multipliant les moyens. Je m'interroge sur la politique en silo de l'État car il faudrait pouvoir créer plus d'agilité. L'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) ne peut hélas y parvenir avec le mécanisme des appels à projets. C'est une procédure lourde, notamment pour les villes moyennes qui manquent de moyens financiers. Cela pose la question d'une sorte de recentralisation, autour des préfets, de ces politiques.
M. Bernard Fialaire. - Je souscris pleinement à ce souhait d'une plus grande agilité.
En 1994 lorsque j'ai été élu, la Datar publiait un rapport sur la France en 2015 qui faisait des projections démographiques. Celles-ci se sont avérées totalement fausses pour ma commune qui était sur un grand axe promis à un développement certain, du fait de la volonté des élus mais pas seulement.
Il y a quelques années, j'avais décidé de faire un tour de France des villes du rugby - Mazamet, Albi, Montauban, Agen - et avais été frappé par la similitude des entrées de ville, et même choqué par la façon dont on dénature notre territoire.
Une autre difficulté est que la réforme territoriale se heurte aux limites administratives. Certains bassins de vie se situent sur les territoires de deux départements, par exemple entre l'Ain et le Rhône. Les injonctions des départements ou de l'État sont parfois contradictoires avec les complémentarités naturelles et souhaitables de ces territoires.
Les décisions que l'on doit prendre, par exemple sur les critères des logements sociaux, peuvent avoir des effets délétères dans les ensembles de collectivités. Il faut laisser agilité et liberté aux responsables.
M. Alain Richard. - Merci pour ce travail très complet et panoramique. Ce catalogue complet n'est toutefois pas exempt de contradictions.
Ma première observation est qu'une économie performante, diversifiée qui continue à investir, fondée sur la liberté, n'est pas forcément compatible avec une gestion des espaces telle que vous la préconisez.
Je suis réservé sur la suppression de la polyfonctionnalité des villes. Faire résider des personnes dans les zones d'activité n'est pas une solution facile car, même avec le développement de camions à hydrogène, il y aura toujours des flux logistiques, ne serait-ce que pour les salariés de ces activités, qui continueront à habiter loin, et dont au maximum 5 à 7 % viennent en transport public dans ces zones.
Si un pays est un peu industriel, comme l'Espagne, l'Allemagne ou l'Italie, il y a une destination des espaces. Le concept de ville du quart d'heure est attirant mais masque la réalité économique.
Ma seconde observation est pour rappeler que l'État, dans sa fonction d'aménagement du territoire, a effectivement pour mission de réguler, interdire, organiser. Mais la multiplication par ailleurs des fonds d'incitation, de soutien, d'accompagnement, etc. alors que les collectivités ou le bloc communal peuvent disposer de ces moyens me semble contestable. L'action de l'État peut avoir des effets déformants ou retardateurs.
N'oublions pas la destruction créatrice.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Merci pour vos remarques dont je tiendrai compte dans mon rapport.
Le réalisme fait que les zones d'activité sont incompressibles mais certaines zones sont tellement abimées qu'il convient d'agir. Je partage les propos du président sur les zones franches urbaines, il suffit de se référer à un ancien rapport de l'IGAS et de l'IGF pour comprendre le problème.
Pour le logement social, on se heurte en effet à un manque de moyens. La qualité architecturale est un sujet majeur. Ce que je redoute c'est que l'on fasse appel à de grands architectes pour de grands projets et qu'on abandonne un peu les logements sociaux.
Une de mes propositions vise effectivement à préconiser des circuits plus courts pour tenir compte de la lourdeur actuelle des procédures de l'ANCT, notamment face à l'urgence du logement social.
Je partage les remarques de Bernard Fialaire sur les entrées de villes y compris dans celles qui ont de grandes équipes de rugby. En Allemagne on n'a pas ces vastes zones qui abiment le paysage. On constate d'ailleurs un retour des supermarchés, jusque dans les centres villes, par exemple rue de Vaugirard.
Les difficultés des collectivités pluridépartementales sont certaines. C'est pourquoi je suis favorable aux grosses communautés de communes, sauf dans certaines vallées de montagne, car cela permet d'avoir les équipes et les moyens.
Les élus ont besoin de souplesse, il faut un grand respect des élus locaux et leur donner les moyens d'agir vite.
Dans les années qui viennent, les parkings des entrées de ville devront être désimperméabilisés.
La dialectique mise en avant par Alain Richard entre la liberté et l'initiative, d'un côté, et la gestion des espaces, de l'autre, est très rocardienne dans son réalisme.
Les voiries, l'éclairage, la publicité sont surdimensionnés dans les entrées de ville. On ne peut pas faire évoluer les choses rapidement mais cela est possible. On a réussi à le faire pour les petites communes.
J'ai le souvenir du souhait d'implantation d'un restaurant de moules frites, membre d'une chaîne, qui voulait imposer son style de bâtiment, son concept d'un toit vert en pente. Cela aboutit dans certaines zones à une collection d'objets disposés les uns à côté des autres sans aucune cohérence ni harmonie. Nous avions fait un gros travail avec un restaurant d'une autre grande chaîne pour recouvrir son toit en tuiles solognotes.
Cela ne pourra plus être pareil dans cinquante ans. Il faudra revoir les parkings, repenser les multiplex, etc. L'installation d'équipements sportifs dans ces zones, par exemple, est envisageable.
M. Alain Richard. - Il va falloir songer à verticaliser les parkings.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je suis d'accord pour enlever de mes propositions la création d'un fonds en faveur de la végétalisation des villes. Il vaut mieux en effet que les élus aient les moyens d'agir.
M. Mathieu Darnaud, président. - Je ne vois pas d'opposition à l'adoption de ce rapport et de ses propositions.
Le rapport est adopté à l'unanimité.