- la poursuite de régulation à la baisse de la trésorerie globale des services de renseignement, *****.
Il s'agit de trois tendances globales qui ne doivent toutefois pas masquer des disparités importantes entre les neuf services contrôlés, notamment entre les trois principaux services dépensiers ***** et les autres services *****qui, au contraire, ont connu une montée en puissance ***** des dépenses (cf. infra).
Enfin, il convient de souligner le caractère transitoire de ces tendances dans la mesure où la modération observée en 2021 sur les ressources et les dépenses correspond, d'une part, à une année de reprise partielle d'activité post-covid, et d'autre part, à un début de mise en oeuvre des plans d'apurement et de régulation des trésoreries excédentaires recommandés par la CVFS.
*****. À cet égard, la CNRLT présente une prévision de régulation du niveau global de trésorerie *****. Cette cible constituera donc un point de vigilance à suivre par la CVFS. Enfin, le chapitre des dépenses constitue l'autre caractère transitoire de l'année 2021, car dès 2022, année pleine post-covid marquée par la guerre en Ukraine notamment, la CNRLT prévoit un ressaut important des dépenses, *****.
A. UN AJUSTEMENT À LA BAISSE DES DOTATIONS EN FONDS SPÉCIAUX POUR LES TROIS PRINCIPAUX SERVICES *****
De 66,80 M€ en 2019, puis 76,36 M€ en 2020, la dotation initiale globale des services de renseignement contrôlés s'est établie à 75,98 M€ en 2021.
*****
Au total, les ressources allouées en 2021, après abondements, se sont élevées à *****
Par ailleurs, aucun décret pour dépenses accidentelles et imprévisibles (DDAI) n'a été pris sur la période, les redéploiements ***** ayant suffi à pourvoir aux besoins supplémentaires *****.
Il convient ainsi de souligner que l'allocation en 2021 des fonds spéciaux s'est inscrite, sans l'excéder, dans le montant voté en loi de finances initiale au programme 129 « Coordination du travail gouvernemental ». Ce n'était pas le cas les années précédentes.
Toutefois, si la question de la sincérité budgétaire s'apprécie à l'aune des transferts ou redéploiements récurrents qui viendraient altérer la sincérité de la prévision budgétaire, elle s'apprécie en priorité au regard des dépenses exécutées.
*****
La politique d'apurement des excédents de trésorerie justifie que les résultats d'exercice soient négatifs un temps - le temps d'atteindre un niveau de fonds de roulement adapté *****-, mais devra se poser à partir de 2023, pour le projet de loi de finances pour 2024, la question de la réévaluation des crédits en fonds spéciaux du programme 129 précité, à la hauteur des dépenses effectives.
B. UN TROISIÈME EXERCICE CONSÉCUTIF DE RÉDUCTION DU MONTANT GLOBAL DES DÉPENSES
1. La réduction des dépenses ***** justifie, à elle seule, la baisse ***** des fonds spéciaux dépensés *****
*****, il s'agit de la troisième année consécutive de baisse globale des dépenses en fonds spéciaux - *****.
Cette baisse est intégralement à mettre à l'actif de la réduction de ***** des dépenses *****. L'ensemble des autres services ont vu leurs dépenses augmenter, de manière modérée ***** ou beaucoup plus significative ***** (cf. tableau ci- après). L'ensemble de ces « petits » services, *****, suivent des politiques de renforcement de leurs actions et de leurs structures.
ÉVOLUTION DES DÉPENSES EN FONDS SPÉCIAUX (EN M€)
*****
2. Une sincérité budgétaire remise en cause en 2022 et à remettre à niveau par les services du Premier ministre pour les exercices suivants
Il est à noter qu'à l'exception *****, l'ensemble des prévisions de dépenses va augmenter en 2022 et les années suivantes, notamment au sein de *****
Par ailleurs, compte tenu du niveau des dépenses d'ores et déjà prévu pour 2022, la CVFS constate que les crédits en fonds spéciaux prévus par le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de la mission budgétaire « Direction de l'action du Gouvernement » sont notoirement sous- budgétés, leur montant s'établissant à 76 M€ pour 2023, inchangé depuis 2020. La sincérité de la budgétisation des lois de finances initiales devra donc faire
l'objet d'une sérieuse remise à niveau à l'occasion de la discussion des prochaines lois de finances rectificatives et lois de règlement des comptes de l'année 2022. En effet, le décalage entre le montant budgété en loi de finances initiale (76 M€) et la prévision de dépenses ***** est trop patent pour ne pas justifier un meilleur dialogue entre la CNRLT et le cabinet de la Première ministre.
Bien que le détail de la ventilation des fonds spéciaux par service bénéficiaire soit classifié, les documents budgétaires doivent au moins permettre d'assurer la transparence de l'enveloppe globale des fonds spéciaux, tant en budgétisation qu'en exécution.
3. L'analyse des typologies de dépenses fait de 2021 une année atypique
Selon les prévisions fournies par la CNRLT, le niveau des dépenses de l'année 2021 devrait constituer l'étiage - le creux de la courbe - avant une remontée en 2022. On observe ainsi que *****
C. UNE RÉGULATION INÉGALE DU NIVEAU DE TRÉSORERIE IMMOBILISÉE, GAGÉE ET DISPONIBLE
La CVFS avait reconduit et précisé, sur la base du contrôle de l'exercice 2020, la recommandation visant à lancer un programme d'apurement et de régulation des réserves de trésorerie jugées excessives, *****
Dans ces conditions, la persistance d'un résultat d'exercice négatif pour l'année 2021 - c'est-à-dire des dépenses non intégralement couvertes par la dotation - pouvait utilement concourir à la consommation des fonds non indispensables à la tenue d'un fonds de roulement suffisant pour assurer la solvabilité du service dans sa gestion courante. *****
Le déficit du résultat d'exercice a participé à la réduction souhaitée par la CVFS du montant total des différentes trésoreries. *****
La CVFS salue notamment la réduction très significative *****
II. LES OBSERVATIONS COMMUNES À L'ENSEMBLE DES SERVICES
L'examen des comptes en fonds spéciaux de l'ensemble des services bénéficiaires permet à la CVFS de disposer d'une vision globale et transversale de leur gestion.
S'il existe des spécificités propres à chaque structure, il n'en demeure pas moins que des réflexions et des problématiques communes conduisent la commission à formuler un certain nombre d'observations générales issues des contrôles sur pièces et sur place, effectués au titre du contrôle sur l'exercice 2021.
Comme l'année dernière, la commission salue des progrès sur plusieurs sujets, s'agissant notamment de la montée en puissance et de la maturité des procédures de contrôle interne.
Des évolutions positives sont également constatées en matière *****, ou encore de la diffusion de plus en plus large d'une culture sur l'usage des fonds spéciaux au sein des services de renseignement, à l'échelon central comme dans les implantations territoriales et dans nos postes à l'étranger.
A. LA NÉCESSITÉ D'UNE APPLICATION STRICTE DE LA DOCTRINE D'EMPLOI FACE À L'AUGMENTATION TENDANCIELLE DES FONDS SPECIAUX
Cependant deux phénomènes, l'un conjoncturel, l'autre durable, appellent l'attention de la commission.
Le phénomène conjoncturel réside dans le montant important ***** au sein de plusieurs services. Cette situation est susceptible de se résoudre dès 2022, en raison de l'augmentation de l'activité des services, mais elle appelle l'attention des services et de la coordination nationale.
La tendance structurelle réside, quant à elle, dans l'augmentation des dépenses en fonds spéciaux, les services les plus dotés voyant une augmentation de leurs effectifs et de leurs missions, et les services les moins dotés étant appelés à monter rapidement en charge.
Cette augmentation en l'espace de quelques années rend d'autant plus nécessaire l'application de la doctrine élaborée par la CVFS sur l'usage des fonds spéciaux - qui limite le recours à ces fonds à la nécessité de confidentialité ou l'urgence -, ainsi que la mise en place de mécanismes incontestables permettant d'assurer leur contrôle. Le processus de « fonds-normalisation » des dépenses ne répondant pas aux critères d'emploi des fonds spéciaux, déjà engagé par les services, doit être poursuivi et mené le plus rapidement possible à son terme. De nombreuses possibilités, *****, sont encore sous-employées *****
La CVFS a toujours soutenu l'adéquation des dotations accordées au service à leurs missions, et l'extension de celles-ci. Cependant, les fonds spéciaux ne peuvent en aucun cas servir de facilité pour contourner les complexités administratives, ou d'appoint pour faire face aux insuffisances de crédits généraux.
L'extension du recours aux fonds spéciaux appelle aussi un regard de la coordination nationale sur la conformité des usages aux missions de services *****
B. LE POIDS PARFOIS DISPROPORTIONNÉ DES FRAIS BANCAIRES SUPPORTÉS PAR LES SERVICES
Cette année, la CVFS a été amenée à se pencher, de nouveau, sur la question des frais bancaires supportés par les services, tant au titre des frais fixes que des intérêts négatifs. Si cette dernière difficulté, ***** est appelée à disparaître avec l'évolution des taux d'intérêt, la première demeure.
En effet, les frais fixes facturés par la Banque de France, importants en valeur absolue pour tous les services, pèsent plus que proportionnellement sur les services les moins dotés. *****
Faute de progrès sur la question ancienne des relations financières avec la Banque de France, la commission avait éteint, en 2020, sa recommandation émise en 2015. Au regard des difficultés nouvelles rencontrées, la CVFS souhaite que la CNRLT se rapproche de la Banque de France afin que les frais bancaires supportés par les services puissent faire l'objet de l'évaluation la plus juste possible.
Recommandation générale n° 1 (à l'attention de la CNRLT) : Au vu du poids des frais bancaires pour les services, engager un dialogue avec la Banque de France tendant à permettre leur réduction.
C. LA LEVÉE D'ANGLES MORTS AU CONTRÔLE DE LA CVFS
**********. Celle-ci étant désormais effective, ce point n'appelle donc plus de remarque.
Les échanges ***** sur le périmètre du contrôle de la commission ont, pour leur part, permis des avancées positives et un contrôle conforme aux prérogatives de la commission. La CVFS considère que tant le périmètre que les modalités du contrôle sont désormais stabilisés.
III. LE SUIVI DES RECOMMANDATIONS DE 2020
? Recommandation générale n° 20.01 (à l'attention de la CNRLT) : Au vu de pratiques différentes d'un service à l'autre, s'assurer de la cohérence et du bien-fondé du recours aux fonds spéciaux pour l'acquisition de logiciels.
Malgré les mesures d'accompagnement mise en place par la CNRLT et la progression du dialogue avec *****, il apparaît qu'une question similaire se pose pour *****.
Cette recommandation reste donc partiellement ouverte.