PREMIÈRE PARTIE - LES BÂTIMENTS SCOLAIRES À L'HEURE DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE : DE NOMBREUX ENJEUX POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES, BIEN AU-DELÀ DE LA SEULE RÉNOVATION ÉNERGÉTIQUE
I. L'IMPORTANCE DE LA RÉNOVATION ÉNERGÉTIQUE DU BÂTI SCOLAIRE
A. UNE OBLIGATION JURIDIQUE
Les enjeux de réduction des consommations d'énergie et des émissions de gaz à effet de serre (GES) ont conduit à l'élaboration d'un ensemble normatif exigeant dans les domaines environnemental et énergétique, décliné en objectifs ambitieux en matière de rénovation des bâtiments, privés et publics.
Le cadre juridique national25(*) dans lequel s'inscrit la politique publique de transition écologique des bâtiments, et qui s'applique à la plupart des bâtiments scolaires, se situe dans la continuité de l'Accord de Paris sur le climat, adopté le 12 décembre 2015 et entré en vigueur le 4 novembre 2016, qui tend à limiter le réchauffement climatique à 1,5°C par rapport aux niveaux préindustriels, et du droit de l'Union européenne26(*), qui vise la neutralité carbone à l'échéance de 2050.
1. Le cadre juridique de la rénovation énergétique des bâtiments publics : législation et réglementation nationales
La législation française définit des obligations juridiques strictes en matière de rénovation énergétique des bâtiments, qu'ils soient publics ou privés. Certaines de ces dispositions concernent spécifiquement les bâtiments à usage tertiaire.
La déclinaison sur le plan législatif et réglementaire des objectifs nationaux dans ce domaine s'est réalisée en plusieurs étapes.
Les objectifs à atteindre en matière de performance énergétique des bâtiments et de réduction des gaz à effet de serre sont fixés, au niveau national, par l'article L. 100-4 du code de l'énergie, modifié par la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte et la loi du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat.
Ainsi, pour répondre à l'urgence écologique et climatique, la politique énergétique nationale doit notamment permettre de réduire :
- les émissions de gaz à effet de serre de 40% entre 1990 et 2030 et atteindre la neutralité carbone à l'horizon 2050, par la division par six de ces émissions ;
- la consommation énergétique finale de 50% en 2050, par rapport à 2012, avec des objectifs intermédiaires fixés à 7% en 2023 et 20% en 2030 ;
- la consommation énergétique primaire des énergies fossiles de 40% en 2030, par rapport à 2012.
L'objectif est de disposer d'un parc immobilier rénové selon des normes « basse consommation » à l'horizon 2050.
La loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN) du 23 novembre 2018 prévoit l'obligation pour les propriétaires ou les locataires de certains bâtiments ou parties de bâtiments à usage tertiaire de mettre en oeuvre des actions de réduction de la consommation d'énergie pour réduire les consommations d'énergie de l'ensemble de ces bâtiments d'au moins 40% en 2030, 50% en 2040 et 60% en 2050, par rapport à 2010.
Les modalités d'application de la loi ELAN ont été précisées par le décret n° 2019-771 du 23 juillet 2019 dit « décret tertiaire », qui concerne tous les bâtiments existants et les constructions neuves à usage tertiaire de plus de 1 000 m². Les collectivités territoriales sont donc directement concernées par les objectifs de réduction des consommations énergétiques fixés par cette loi. Elles doivent ainsi mettre en oeuvre des actions pour atteindre ces objectifs par rapport à une année de référence définie entre 2010 et 2019.
Selon une estimation effectuée en 2020, « La majorité des collèges et lycées sont (...) concernés. Environ 40% des écoles sont supérieures à 1 000 m² (6 classes ou plus), et sont soumises à cette obligation d'économies d'énergie »27(*).
Les différentes étapes de réduction de la consommation d'énergie des bâtiments tertiaires sont illustrées par le schéma ci-après28(*).
2. Des obligations qui s'imposent aux collectivités territoriales
Le cadre juridique rappelé précédemment s'applique au parc immobilier public des collectivités territoriales, et à ce titre au bâti scolaire, qu'il s'agisse du bilan des émissions de gaz à effet de serre, de la réalisation de diagnostics de performance énergétique, de la déclaration des consommations énergétiques ou de la règlementation thermique et environnementale applicable aux constructions et rénovations29(*).
- Le bilan des émissions de GES
La prise en compte, dans le domaine de la construction ou de la rénovation de bâtiments publics, des exigences de réduction des émissions de GES et de stockage du carbone ainsi que la nécessité de veiller au recours à des matériaux issus des ressources renouvelables résultent de la loi ELAN30(*).
- Le diagnostic de performance énergétique (DPE)
Sauf exception, la réalisation d'un diagnostic de performance énergétique tertiaire31(*) est obligatoire pour les bâtiments neufs ainsi que pour tous les bâtiments d'une surface supérieure à 250 m2 et occupés par les services d'une collectivité publique ou d'un établissement public, qui accueillent un établissement recevant du public.
L'affichage de ce DPE est obligatoire ; il doit être visible pour le public à proximité de l'entrée principale ou du point d'accueil. Sa durée de validité est de dix ans.
En se basant sur les données de la DEEP32(*), on peut estimer que cette réglementation concerne la quasi-totalité des lycées publics d'enseignement général et technologique, et environ 90% des collèges publics et 75% des lycées publics professionnels. Le rapport de M. François Demarcq sur la rénovation énergétique des bâtiments scolaires, publié en 2020, estime que 70% des écoles relèvent des catégories concernées et sont donc soumises à cette obligation.
- La déclaration annuelle de la consommation d'énergie des bâtiments soumis au décret tertiaire
Depuis septembre 2022, le décret tertiaire issu de la loi ELAN prescrit aux collectivités territoriales de déclarer sur la plateforme OPERAT (Observation de la performance énergétique, de la rénovation et des actions du tertiaire), tous les ans, les consommations énergétiques de leurs bâtiments à usage tertiaire de plus de 1 000 m2 (soit, comme cela a été indiqué précédemment, 40% des écoles et la plupart des collèges et lycées).
- Les réglementations thermiques et environnementales applicables aux projets de construction et de rénovation
- La réglementation RT 2020, dérivée de la loi ELAN, concerne essentiellement les constructions neuves, mais peut être étendue aux projets de rénovation impliquant une démolition totale/reconstruction ou une extension importante. Elle a succédé à la RT 2012, qui avait pour objectif de limiter la consommation d'énergie primaire des bâtiments neufs à un maximum de 50 kWhEP/m²/an en moyenne, remplaçant l'exigence BBC (« bâtiment basse consommation ») que prévoit la RT 2012 par l'exigence BEPOS (« bâtiment à énergie positive », avec une production d'énergie supérieure à la consommation).
La RT 2020 s'applique à la construction de bâtiments ou parties de bâtiments depuis le 1er juillet 202233(*).
- La règlementation thermique applicable aux bâtiments existants34(*) à l'occasion de travaux de rénovation, ou RT existant, mise à jour en 2018, se décline en deux versions en fonction de la nature du projet de rénovation : la RT existant « globale » (rénovations globales de bâtiments de plus de 1 000 m2 construits après 1948) et la RT existant « élément par élément » (bâtiments anciens, d'une superficie inférieure à 1 000 m2, projets de rénovation ciblés - remplacement d'un équipement de chauffage, par exemple, les objectifs de performance étant définis par type d'opération). La RT « globale » fixe un objectif de réduction de consommation finale d'énergie primaire de 30%.
En outre, la RT existant « travaux embarqués » peut rendre nécessaire la mise en oeuvre de travaux d'isolation thermique à l'occasion de travaux de rénovation tels que la réfection d'une toiture.
Le schéma ci-après récapitule la réglementation applicable au projet de rénovation d'une collectivité, en fonction de la nature des travaux envisagés, de la date de construction du bâtiment et des caractéristiques de celui-ci35(*) :
3. Une politique publique ambitieuse
Des outils de planification ont été élaborés en application de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015 :
- la Stratégie nationale bas-carbone (SNBC) fixe la feuille de route pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et parvenir à la neutralité carbone à l'horizon 2050, selon des objectifs détaillés pour chacun des grands secteurs d'activité émetteurs. Elle repose notamment sur l'amélioration de l'efficacité des bâtiments dans le cadre de règlementations environnementales spécifiques et doit être prise en compte par les décideurs publics. La SNBC, révisée en 2018-2019, prévoit ainsi la décarbonation complète du secteur des bâtiments d'ici 2050, lequel représentait, en 2016, de l'ordre de 30% des émissions annuelles nationales de CO2 ;
- la Programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) détermine les priorités d'actions des pouvoirs publics dans le domaine de l'énergie afin d'atteindre les objectifs de politique énergétique définis par la loi. Elle prévoit ainsi des mesures de réduction des consommations d'énergie les plus carbonées en vue de diminuer les émissions de gaz à effet de serre, ainsi que leur substitution par des énergies renouvelables ou bas-carbone. La PPE s'articule avec différents plans, programmes et stratégies de niveau national qui déclinent de manière opérationnelle ses priorités d'action.
La PPE qui a été adoptée le 21 avril 2020, après plusieurs phases de consultation36(*), couvre deux périodes successives de cinq ans, 2019-2023 et 2024-2028.
Le projet révisé de PPE portant sur la période 2024-2028 fixe un objectif de réduction de la consommation finale d'énergie de 20% à l'échéance de 2030 par rapport à l'année de référence 2012, et en particulier celle d'énergies fossiles. Dans ce cadre, des actions doivent être mises en oeuvre dans le secteur des bâtiments : plans de rénovation énergétique ou dispositifs de certificats d'économies d'énergie.
4. Une déclinaison au niveau opérationnel faisant intervenir différents leviers
Outre le cadre législatif et réglementaire, les principaux leviers de la politique énergétique pour le secteur du bâtiment reposent, s'agissant des bâtiments publics à usage tertiaire, sur :
- le Plan climat, présenté le 6 juillet 2017, vise à accélérer la mise en oeuvre de l'Accord de Paris sur le climat. Il identifie six thématiques autour de la lutte contre le réchauffement climatique, dans l'objectif de réduire la consommation d'énergie et les émissions de gaz à effet de serre dans les secteurs les plus consommateurs d'énergie. La rénovation thermique est érigée en tant que « priorité nationale » ;
- le Plan de rénovation énergétique des bâtiments, présenté le 26 avril 2018, propose dans le cadre d'une stratégie globale des outils pour accélérer la rénovation énergétique de tous les bâtiments. Il s'agit de mener une politique d'exemplarité des bâtiments publics en matière d'efficacité énergétique. Ce plan prévoit un ensemble d'outils de financement à hauteur de trois milliards d'euros pour encourager une rénovation massive des bâtiments publics des collectivités par le biais des contrats de performance énergétique. Il prévoit également le déploiement de dispositifs innovants et d'aides à l'ingénierie ;
- le Plan de relance « Rénovation énergétique des bâtiments de l'État et des collectivités », présenté le 3 septembre 2020 et dont il sera question ultérieurement, vise le financement, par des appels à projets, de projets de rénovation énergétique de bâtiments appartenant à l'État, de bâtiments des établissements publics affectés aux missions d'enseignement supérieur, de recherche et aux oeuvres universitaires et scolaires, nécessitant des investissements significatifs à caractère principalement énergétique, et de bâtiments des collectivités territoriales.
France Relance : les projets de rénovation énergétique des bâtiments publics
Le plan de relance consacre quatre milliards d'euros à la rénovation du parc public (État et collectivités) dont :
- une enveloppe dédiée de 300 millions d'euros pour les régions, notamment en vue de la rénovation des lycées ;
- un milliard d'euros destinés aux blocs communal et départemental (via la DSIL pour l'investissement local et la DSID pour l'investissement des départements) ;
- la mobilisation d'une enveloppe complémentaire de 50 millions d'euros venant abonder le budget de l'Agence nationale du sport, destinée à favoriser la transition énergétique des équipements sportifs, en plus des fonds DSIL.
L'objectif est de faire de l'écologie le principal levier de la reprise et de la transformation de notre économie, notamment en réduisant la facture énergétique, en améliorant le confort pour les usagers et les agents, en réduisant l'empreinte énergétique et environnementale des collectivités, et en mobilisant les artisans et les entreprises du secteur du BTP pour redynamiser le tissu des TPE/PME locales.
Coordination interministérielle du Plan de rénovation énergétique des bâtiments
- le Programme Action des collectivités territoriales pour l'efficacité énergétique (ACTÉE), porté par la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR), met à disposition et finance des outils d'aide à la décision pour encourager les collectivités territoriales à développer des projets de rénovation énergétique dans le domaine de la rénovation et de la promotion des énergies renouvelables et bas-carbone.
5. Un effort qui devra s'amplifier avec l'adoption de textes européens traduisant un niveau accru d'exigence
Les objectifs nationaux de réduction des consommations d'énergie et des émissions de gaz à effet de serre (GES) afin d'atteindre la neutralité carbone à l'horizon 2050, qui s'appliquent en particulier au secteur des bâtiments publics, s'inscrivent dans le cadre du Pacte vert pour l'Europe, présenté le 11 décembre 2019 par la Commission européenne.
Cette stratégie comprend un ensemble de mesures qui doit permettre à l'Union européenne de s'engager sur la voie de la transition écologique et d'atteindre la neutralité climatique à cette même échéance. Dans ce cadre, la Commission européenne a présenté, le 14 octobre 2020, une « Stratégie pour une vague de rénovations des bâtiments »37(*) prévoyant d'améliorer la performance énergétique des bâtiments par des travaux de rénovation d'ampleur. Cette feuille de route vise le doublement du taux annuel de rénovation énergétique des bâtiments à l'échéance de 2030.
Trois domaines d'actions prioritaires ont ainsi été définis : diminuer la précarité énergétique en s'attaquant aux bâtiments les plus énergivores, rénover les bâtiments publics tels que les écoles, les hôpitaux et les bâtiments administratifs, et décarboner les systèmes de chauffage et de refroidissement.
Source : Commission européenne - octobre 2020
La « loi européenne sur le climat »38(*), adoptée le 30 juin 2021, vise l'objectif de neutralité climatique de l'Union européenne à l'horizon 2050.
Pour atteindre plus efficacement cet engagement, elle rehausse de 40% à 55% l'objectif de réduction des gaz à effet de serre dans l'Union européenne d'ici 2030, par rapport à 1990. Cette loi constitue l'élément phare du Pacte vert pour l'Europe, présenté en décembre 2019, qui réaffirme l'ambition de la Commission européenne de faire de l'Europe le premier continent neutre sur le plan climatique d'ici 2050.
Sa mise en oeuvre se décline dans un ensemble de textes législatifs, présenté le 14 juillet 2021 et complété le 15 décembre 2021, dit paquet « Ajustement à l'objectif 55 », et de stratégies thématiques, dont les conclusions ont été approuvées par les ministres de l'Union européenne au cours de l'année 2021.
Dans le cadre du paquet « Ajustement à l'objectif 55 »39(*), plusieurs propositions de révision de la législation européenne ont été présentées, notamment pour renforcer les objectifs de l'Union européenne en matière de rénovation et de réduction de la consommation énergétique des bâtiments publics :
- la proposition de refonte de la directive européenne sur l'efficacité énergétique (DEE)40(*) a fait l'objet d'un accord en trilogue, le 10 mars 2023, selon lequel chaque État membre devra rénover au moins 3% des surfaces de ses bâtiments appartenant à des organismes publics afin de les transformer en bâtiments à consommation d'énergie quasi nulle « nZEB » ou à émissions nulles. Le secteur public devra également réduire sa consommation d'énergie de 1,9% par an. Cet accord soumettra donc les collectivités territoriales à de nouvelles exigences en matière d'exemplarité de la rénovation de leurs bâtiments ;
- la proposition de révision de la directive sur la performance énergétique des bâtiments (DPEB)41(*) à ce jour en attente des trilogues. Ce texte prévoit que tous les bâtiments publics neufs, dès 2027, devront être à émissions nulles, cette obligation devant être respectée pour tous les bâtiments existants en 2050. Elle intègre aussi des normes minimales de performance énergétique pour les bâtiments existants (résidentiels et non résidentiels) ainsi qu'un objectif de production d'énergie solaire sur les bâtiments publics et non résidentiels existants, avec le déploiement d'installations solaires sur les bâtiments publics ayant une surface utile supérieure à 250 m2, d'ici le 31 décembre 2026 pour le neuf, et à l'échéance du 31 décembre 2027 pour l'existant42(*). Des exemptions sont toutefois prévues pour certains types de bâtiment.
Dans le cadre de la révision de la directive sur les énergies renouvelables (RED III)43(*), l'accord conclu entre le Conseil et le Parlement, en date du 30 mars 2023, a prévu de fixer un objectif indicatif d'au moins 49% de consommation d'énergies renouvelables dans la consommation d'énergie finale des bâtiments en 2030.
Ces nouvelles exigences de l'Union devront encore être transposées par les États membres dans leur droit national.
* 25 Voir en annexe la note relative au cadre législatif et réglementaire national en matière de performance et de rénovation énergétique des bâtiments publics.
* 26 Voir en annexe la note relative au cadre juridique européen de la rénovation énergétique des bâtiments publics.
* 27 La rénovation énergétique des bâtiments scolaires, rapport de M. François Demarcq, mars 2020.
* 28 Source : document fourni par I4CE (audition par la rapporteure le 6 avril 2023).
* 29 Les normes relatives à la mesure de la qualité de l'air intérieur sont évoquées ultérieurement.
* 30 En application de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, les collectivités territoriales de plus de 50 000 habitants doivent réaliser un bilan des émissions de gaz à effet de serre de leurs activités ainsi qu'un plan de transition de réduction de ces émissions. Ces deux documents sont rendus publics et actualisés tous les trois ans. Le bilan porte sur le patrimoine et les compétences des collectivités territoriales.
* 31 Article R. 126-18 du code de la construction et de l'habitation.
* 32 Direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance du ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse.
* 33 Décret n° 2021-1004 du 29 juillet 2021 relatif aux exigences de performance énergétique et environnementale des constructions de bâtiments en France métropolitaine.
* 34 Articles L. 111-10 et R.131-25 à R.131-28-11 du code de la construction et de l'habitation.
* 35 Source : Comment financer la rénovation énergétique des bâtiments des collectivités territoriales ? ; INET, CNFPT, AFL, mars 2023.
* 36 Cette PPE a révisé la première programmation qui portait sur les années 2016-2018 et 2019-2023.
* 37 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions - « Une vague de rénovations pour l'Europe: verdir nos bâtiments, créer des emplois, améliorer la qualité de vie » - COM/2020/662 final.
* 38 Règlement (UE) 2021/1119 du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 2021 établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique et modifiant les règlements (CE) n° 401/2009 et (UE) 2018/1999, dit « Loi européenne sur le climat ».
* 39 Ensemble de propositions visant à réviser la législation relative au climat, à l'énergie et aux transports ainsi qu'à mettre en place de nouvelles initiatives législatives afin d'aligner la législation de l'UE sur les objectifs climatiques de l'Union.
* 40 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur l'efficacité énergétique (refonte), COM(2021) 558 final.
* 41 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur la performance énergétique des bâtiments (refonte), COM(2021) 802 final.
* 42 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive (UE) 2018/2001 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables, la directive 2010/31/UE sur la performance énergétique des bâtiments et la directive 2012/27/UE relative à l'efficacité énergétique, COM(2022) 222 final.
* 43 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive (UE) 218/2001 du Parlement européen et du Conseil, le règlement (UE) 2018/1999 du Parlement européen et du Conseil et la directive 98/70/CE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne la promotion de l'énergie produite à partir de sources renouvelables, et abrogeant la directive (UE) 2015/652 du Conseil, COM(2021) 557 final.