EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 28 juin 2023 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a entendu une communication de M. Christian Bilhac, rapporteur spécial, sur l'activité du Conseil économique social et environnemental (CESE) consacrée à la participation citoyenne.
M. Claude Raynal, président. - Nous entendons maintenant une communication de M. Christian Bilhac, rapporteur spécial de la mission « Conseil et contrôle de l'État », sur l'activité du Conseil économique, social et environnemental consacrée à la participation citoyenne.
M. Christian Bilhac, rapporteur spécial. - La participation citoyenne recouvre de nombreux dispositifs relevant de la démocratie délibérative et participative. Ils se sont développés en parallèle de la démocratie représentative. Ce foisonnement de dispositifs est une tendance de fond de toutes les démocraties libérales, l'OCDE parlant même d'une « vague délibérative ».
De manière liminaire, je tiens à insister sur le fait que la participation citoyenne, aussi vertueuse soit-elle, ne saurait être la panacée permettant de résoudre par la voix éclairée de citoyens désignés par le sort des questions de société sensibles qu'il est politiquement difficile de trancher. Seule la représentation nationale bénéficie de la légitimité de l'élection et les dispositifs participatifs n'ont pas vocation à s'y substituer.
Je prône dès lors une utilisation modérée des outils de participation citoyenne, qui demeurent coûteux pour les finances publiques, mais aussi chronophages pour les citoyens.
Concernant plus précisément le CESE, sur lequel porte mon contrôle, la loi organique du 15 janvier 2021 a consacré son rôle d'organisateur des consultations citoyennes, le CESE ayant vocation à devenir le « carrefour des consultations publiques ».
Sur cette base, le CESE a développé, en plus des conventions citoyennes, de nombreux dispositifs dont certains, dans les faits, existaient déjà : des questionnaires et consultations en ligne complétés par des réunions présentielles ; des groupes de citoyens tirés au sort, intégrés à une formation de travail ou travaillant en parallèle du Conseil ; des pétitions déposées sur une plateforme spécifique. La saisine du CESE par voie de pétition est d'ailleurs le seul outil consacré dans la Constitution, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.
Pour financer cette myriade d'outils participatifs, le CESE dispose d'une enveloppe budgétaire de 4,2 millions d'euros entièrement fléchée vers la participation citoyenne. Le coût de la dernière convention citoyenne sur la fin de vie a toutefois été évalué, à lui seul, à 4,7 millions d'euros, ce qui représente plus de 10 % du budget du CESE en 2023. Ce budget alloué à la participation citoyenne est donc potentiellement inflationniste.
Les diverses auditions que j'ai menées au cours des derniers mois m'ont inspiré trois observations.
Premièrement, les règles applicables aux conventions citoyennes installées au CESE ne sont pas assez définies.
Nonobstant la consécration par la loi organique du 15 janvier 2021 des grands principes de sincérité, d'égalité et de transparence, aucun texte codifié ne prévoit de garanties d'indépendance, d'impartialité et de respect du principe du contradictoire pour les parties prenantes aux conventions citoyennes. L'absence de garanties d'indépendance est particulièrement sujette à caution pour les animateurs des conventions, majoritairement recrutés par des prestataires extérieurs, qui peuvent avoir une influence sur le sens de la décision, voire participer à l'élaboration du rapport final.
Mes recommandations nos 1 et 2 visent par conséquent à accroître les garanties d'indépendance exigées pour les animateurs et à codifier les règles applicables aux conventions citoyennes, notamment les exigences d'indépendance, d'impartialité et de respect du principe du contradictoire, au sein d'un règlement de procédure interne au CESE, enrichi, le cas échéant, des propositions des citoyens de chaque convention citoyenne finissante. Le fait que les citoyens tirés au sort d'une convention citoyenne finissante puissent léguer un mémento de procédure aux suivants me semble tout à fait conforme à l'esprit participatif qui anime ces exercices.
Ma recommandation n° 3 vise à insuffler davantage de pluralisme dans la gouvernance des conventions citoyennes, en diversifiant les profils au sein du comité de gouvernance et en y intégrant des citoyens choisis parmi les 150 citoyens environ sélectionnés pour les prochaines conventions.
En deuxième lieu, la France a fait le choix d'adosser la démocratie délibérative et participative à la démocratie sociale, là où les autres États de l'Union européenne ont choisi d'arrimer les consultations citoyennes au Parlement. En Irlande ou en Allemagne, pour ne citer que ces pays, les conventions citoyennes sont convoquées et organisées par les assemblées parlementaires. En septembre 2022, il a même été créé au Bundestag une nouvelle unité spécialement et entièrement consacrée aux conventions citoyennes.
Cette différence par rapport aux autres expériences européennes appelle au moins deux remarques.
Tout d'abord, dans la mesure où le CESE a été désigné en tant qu'organisateur des consultations citoyennes à l'échelon national, il convient de ne pas démultiplier les consultations en dehors de cette institution. Je crois profondément que les consultations telles que le Conseil national de la refondation contredisent l'esprit de la réforme organique du 15 janvier 2021. Je propose dès lors de centraliser au CESE toutes les consultations citoyennes organisées à l'échelon national dans les domaines qui relèvent de sa compétence. Une institution existe, dotée d'un budget spécialement fléché : il faut s'en servir. Tel est le sens de ma recommandation n° 5.
Ensuite, le choix du CESE n'implique pas nécessairement une exclusion du Parlement. Les expériences européennes démontrent d'ailleurs qu'une telle exclusion n'a rien d'évident. Je constate qu'un lien est en train de se créer entre le Président de la République et les conventions citoyennes : le Président de la République décide de l'organisation d'une convention citoyenne, le CESE l'organise, puis sous l'impulsion du chef de l'État, le Gouvernement décide de déposer ou non un projet de loi, reprenant ou non les propositions qui ont été faites par les citoyens.
J'estime qu'il est nécessaire de renforcer les liens informels entre le Parlement et les conventions citoyennes, voire d'impliquer plus directement le premier dans le déclenchement des secondes, comme le permet la loi organique. La commission des affaires sociales du Sénat a entendu, le 7 juin dernier, trois citoyens de la convention citoyenne sur la fin de vie dans le cadre des travaux de sa mission d'information sur le même sujet. Voilà une bonne démarche, qui mérite d'être encouragée ; d'où ma recommandation n° 4.
Mon troisième et dernier constat a trait aux aspects budgétaires de ces dispositifs participatifs.
L'un des principaux postes de dépenses des conventions citoyennes demeure l'animation, qui représente par exemple 30 % du budget total de la convention citoyenne sur la fin de vie. Je tiens toutefois à saluer un début d'internalisation de cette compétence d'animation via l'intégration de cinq agents du CESE au collectif d'animation, qui a permis d'économiser 0,3 million d'euros. Je formule le souhait que cette compétence soit complètement internalisée, car elle est au coeur des nouvelles missions du CESE ; il s'agit de ma recommandation n° 6.
Par ailleurs, j'ai identifié trois moyens de maîtriser les coûts des conventions citoyennes, synthétisés dans ma recommandation n° 7 : réduire leur durée en la rapprochant de la durée moyenne constatée dans l'OCDE ; utiliser davantage le format numérique de participation, notamment quand le logement des citoyens à Paris augmente en raison de l'organisation simultanée d'autres événements ; accroître les partenariats pour négocier les prix du transport et de l'hébergement des citoyens, comme cela s'était fait à l'occasion de l'organisation de la Convention citoyenne pour le climat. La Convention citoyenne sur la fin de vie a vu une augmentation de 80 % des dépenses de ce dernier poste, principalement parce que les prix n'ont pas été négociés.
Enfin, le CESE n'a pas vocation à multiplier les dispositifs au coup par coup et au fil de l'eau : il est indispensable de prévoir chaque année un nombre limité de dispositifs participatifs mis en oeuvre, particulièrement les années où le Conseil organise une convention citoyenne. L'enveloppe budgétaire doit être principalement tournée vers cette convention et ne saurait financer les nombreux dispositifs annexes organisés dans le cadre de ses missions consultatives. Tel est le sens de ma recommandation n° 8, qui inclut également la création d'une action budgétaire relative à la participation citoyenne afin d'assurer le suivi de l'exécution des crédits.
Pour conclure, je tiens à souligner l'intérêt des conventions citoyennes pour pacifier les débats sur les grandes thématiques sociétales. Je suis convaincu que certains débats historiques, comme la légalisation de l'interruption volontaire de grossesse, auraient mérité une convention citoyenne.
Toutefois, un savant équilibre doit être trouvé, dans le cadre de notre système représentatif, pour maîtriser les dépenses liées à la participation citoyenne au CESE et respecter la sincérité de la budgétisation initiale.
Outre ces aspects budgétaires, je voudrais saluer l'engagement des citoyens tirés au sort pour la convention citoyenne sur la fin de vie. À l'heure où l'on parle d'un désintérêt des citoyens pour la politique et d'un délitement de la participation, il est rassurant de constater que lorsque des citoyens sont associés à un processus délibératif, ils sont assidus. Hormis deux abandons pour raisons personnelles, les citoyens n'ont pas abandonné en cours de route la convention citoyenne sur la fin de vie. L'engagement des citoyens est ainsi le coin de ciel bleu de ce rapport.
M. Marc Laménie. - Je remercie Christian Bilhac de ce travail, d'autant que l'on connaît mal le CESE. Je ferai une modeste suggestion : les moyens humains consacrés au volet animation n'étant pas négligeables, ne serait-il pas possible de mobiliser à cette fin des étudiants qui recherchent des stages ? Existe-t-il d'ores et déjà des liens entre le CESE, d'une part, et, d'autre part, l'éducation nationale et les universités ?
Mme Sylvie Vermeillet. - Merci à Christian Bilhac de ce regard intéressant sur les consultations citoyennes. Le site www.vie-publique.fr mentionne que le CESE a eu recours à une consultation en ligne du 21 octobre au 11 novembre 2022 dans le cadre de son avis sur la sobriété. Le CESE devait rendre un rapport sur cette consultation le 11 janvier 2023, mais je ne l'ai pas trouvé en ligne; qu'en est-il ?
Par ailleurs, les suites données à ces consultations vous paraissent-elles satisfaisantes ? Parmi les suggestions faites par les citoyens dans ce cadre, quelle est la part de celles qui sont réellement prises en compte ? Le « retour sur investissement » est-il bon pour la République ?
M. Éric Bocquet. - Concernant les garanties d'indépendance et de pluralisme, les remarques du rapporteur, que je remercie de son travail, m'ont interpellé. Le pouvoir, dans notre pays, devient très vertical, on le voit depuis trois jours à Marseille ; le Parlement, quant à lui, est contraint et bridé. Je ne suis pas contre ces consultations : les travaux de la Convention citoyenne sur la fin de vie sont certes très intéressants, mais ils doivent alimenter le travail du Parlement.
Comment garantir le pluralisme ? Le rapporteur recommande notamment de « distendre le lien entre pouvoir exécutif et consultations citoyennes ». Les propositions qui émanent de ces consultations sont effet à la main du Président de la République, qui décide unilatéralement de ce qu'il souhaite reprendre ou ne pas reprendre. Ce fonctionnement est-il acceptable dans une République équilibrée ?
M. Jean-Claude Requier. - Je suis en parfait accord avec Christian Bilhac : si ces consultations sont nécessaires, elles ne doivent jamais remplacer le Parlement.
L'intégration de cinq agents du CESE dans le collectif d'animation de la convention citoyenne sur la fin de vie a permis d'économiser 300 000 euros ; quelle proportion de la totalité des effectifs du CESE ces cinq agents représentent-ils ?
M. Michel Canévet. - À mon tour de remercier le rapporteur spécial d'avoir réfléchi sur ce thème. Sur la notion même de consultation citoyenne, nous avons beaucoup de progrès à réaliser dans notre pays.
Sur le fond, je reste perplexe : j'ai du mal à appréhender la représentativité de ce type de consultation. Comment les participants sont-ils choisis ? Que représentent-ils ? J'imagine assez bien le sentiment de frustration qu'ils doivent éprouver quand leurs propositions sont édulcorées, pour ne pas dire purement ignorées.
Ma conviction est plutôt qu'avec trois assemblées constitutionnelles il y a de quoi garantir une bonne représentation des territoires et de la population.
Mme Christine Lavarde. - Je remercie Christian Bilhac de cet éclairage. Pour ce qui est du rôle des animateurs, j'ai pu constater, en tant que rapporteur pour avis sur le projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, combien la vision des citoyens de la Convention citoyenne pour le climat était très parcellaire ; cela tient aux personnes chargées de l'animation, souvent des membres très actifs de mouvements situés à la gauche de la gauche.
Je suis étonnée par les montants consacrés à l'animation. Des marchés sont-ils passés pour recruter des professionnels capables d'organiser des ateliers collaboratifs ? Existe-t-il une ligne budgétaire spécifique pour les agents du CESE mobilisés lors des conventions citoyennes, indépendamment du fonctionnement normal du CESE ? Qui sont les « conseillers » mobilisés ?
J'ai également été étonnée d'apprendre qu'il avait été impossible de négocier les prix du transport, de l'hébergement et de la restauration des citoyens de la Convention citoyenne sur la fin de vie. S'agissant de secteurs où l'offre est loin de manquer à Paris, j'ose espérer que l'on est passé par une procédure de mise en concurrence publique...
Notre collègue Charles Guené vient de faire un petit calcul : le coût par citoyen tiré au sort est substantiel.
M. Charles Guené. - 20 000 euros !
M. Claude Raynal, président. - Sélectionner 180 personnes sur 60 millions d'habitants exige de toute façon de procéder à un échantillonnage. Quand on pratique la consultation citoyenne à l'échelle locale, dans les municipalités, on observe que des leaders d'opinion se dégagent : la représentation a tendance à disparaître au profit de personnalités politiques ou associatives, dont les présupposés sont très ancrés, de sorte que l'on n'est jamais surpris par le contenu des rapports. C'est donc une idée sympathique, mais il faut bien la cadrer.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je retiens la fin, optimiste - le coin de ciel bleu -, du propos de notre rapporteur spécial : les Français acceptent volontiers de participer. Mais je n'avais aucun doute quant à notre capacité à trouver des volontaires : 180 personnes, cela fait une ou deux par département...
On ne saurait s'opposer par principe à l'association de nos concitoyens à la réflexion sur des sujets d'intérêt local ou national. Mais comme chacun y va de son initiative, prenons garde aux « chicayas » inutiles et aux comparaisons malvenues entre les différentes assemblées...
Ma conviction d'élu est qu'il faut intégrer la concertation et l'échange dans la décision ; reste qu'il faut bien cadrer les choses en amont, de telle sorte que ce qui est décidé dans le cadre d'une participation citoyenne ne soit pas ensuite balayé d'un revers de main. Dès lors que l'on fait appel au volontariat, il faut un minimum en matière de reprise des propositions. Évitons de jeter le bébé avec l'eau du bain et, ce faisant, de faire naître des frustrations !
Le rapporteur spécial demande davantage d'échanges entre les conventions citoyennes et le Parlement. Il est d'ores et déjà possible de déposer une pétition adressée au Sénat, qui sait se montrer ouvert à la participation citoyenne - c'est le nombre de signatures, en l'occurrence 100 000, qui déclenche l'initiative. Je vous renvoie à l'exemple de la pétition déposée par la Fédération nationale des chasseurs et traitée par notre commission : chacun a pu s'y retrouver sans trop de mélange des genres. Il faut donc encadrer, mais dans la souplesse.
En tout état de cause, je plaide pour que les consultations citoyennes ne deviennent pas un cheval de Troie visant à demander, en projet de loi de finances, toujours plus d'effectifs pour le CESE.
M. Christian Bilhac, rapporteur spécial. - L'animation est un métier, qui requiert une formation spécifique. Un tel partenariat avec les universités n'a pas jamais été envisagé il me semble, le CESE s'est tourné vers des prestataires extérieurs qui ont développé des compétences en matière de participation citoyenne. Le CESE a commencé à internaliser cette compétence, mais elle demeure pour l'instant modeste avec cinq agents du CESE sur vingt-sept animateurs. Il compte développer la formation de quarante agents supplémentaires à partir de cet été. Je formule d'ailleurs le voeu dans mon rapport que cette compétence soit complètement internalisée à moyen terme pour l'animation des conventions citoyennes, et à plus court terme pour les ateliers participatifs organisés au CESE.
Pour ce qui est du rapport du CESE sur la sobriété, il a bel et bien été publié le 11 janvier 2023. Il contient l'avis du CESE ainsi qu'un bilan de cette consultation citoyenne en ligne, qui a d'ailleurs été complétée par une journée délibérative au CESE sous forme d'ateliers participatifs réunissant trente-sept citoyens
Je suis d'accord avec Éric Bocquet : on ne peut pas laisser prospérer une telle verticalité du pouvoir. Dans notre Constitution, il est bien clair que le pouvoir législatif appartient au Parlement ; je n'en dirai pas plus. Ou plutôt : cela va sans dire, mais cela va encore mieux en le disant...
Cent agents du CESE ont été mobilisés sur toute la durée de la Convention citoyenne sur la fin de vie, soit les deux tiers de ses effectifs ; beaucoup d'entre eux, d'ailleurs, l'ont été sous forme d'heures supplémentaires. Il n'existe donc pas de ligne budgétaire spécifique pour la rémunération des agents spécifiquement mobilisés pendant les conventions citoyennes ou les autres dispositifs participatifs organisés au CESE.
C'est un institut de sondage professionnel qui a procédé à la sélection des citoyens par tirage au sort sur la base de critères préétablis et définis par le comité de gouvernance de la Convention citoyenne sur la fin de vie pour obtenir un panel représentatif de la population française. Ce processus a d'ailleurs fait l'objet d'un contrôle d'huissier.
Pour ce qui est des frais de transport, il n'a pas été possible d'obtenir des billets à tarif préférentiel auprès de la SNCF ; la dépense a donc explosé par rapport à la précédente convention citoyenne.
Pour ce qui est des frais de logement, le CESE compte développer des partenariats avec les hôteliers. Je préconise ainsi un renforcement du service des marchés du CESE, afin qu'il noue plus de partenariats pour les prochaines conventions citoyennes.
Les animateurs sont là précisément pour éviter que des leaders s'accaparent le débat. Leur mission est de veiller à ce que chacun puisse s'exprimer et de garantir l'équilibre des prises de parole. Cela dit, la question de l'origine de ces animateurs reste posée : sont-ils vraiment neutres ? Il est difficile de le savoir dans la mesure où leurs garanties d'indépendance sont uniquement fondées sur une base déclarative ...
Le CESE a obtenu des créations de postes pour renforcer les effectifs de la direction de la participation citoyenne. Il a également demandé à la direction du budget, pour l'année prochaine, une enveloppe de 6 millions d'euros pour financer les dispositifs de participation citoyenne. À ce jour le CESE n'a pas obtenu de réponse en ce sens. Par défaut, l'enveloppe sera donc maintenue à 4,2 millions d'euros, étant précisé - je l'ai dit - que le coût de la dernière convention citoyenne a été de 4,7 millions d'euros. L'idée étant d'en rester à l'organisation d'une convention citoyenne tous les 14 à 18 mois, et sans préjuger des débats que nous aurons sur les crédits de la mission, je ne vois pas de raison d'allouer 6 millions d'euros par an au CESE.
Les avis formulés dans le cadre de consultations citoyennes doivent évidemment être pris en compte mais je rappelle que le législateur, en France, est le Parlement, non la convention citoyenne : le dernier mot doit revenir aux élus du peuple.
La commission a adopté les recommandations du rapporteur spécial et a autorisé la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.