B. ASSOUPLIR LE CALENDRIER DES RESTRICTIONS DE CIRCULATION
1. Rationnaliser les calendriers d'entrée en vigueur des interdictions de circulation
À l'occasion de l'examen du projet de loi « Climat et résilience », le Sénat, à travers la voix de son rapporteur Philippe Tabarot, avait alerté sur le caractère irréaliste du calendrier d'entrée en vigueur des restrictions de circulation pour les ZFE-m « LOM » concernées par des dépassements des normes de qualité de l'air. Il avait ainsi adopté, sur la proposition du rapporteur, un amendement visant à reporter l'entrée en vigueur du schéma de restrictions de circulation s'y appliquant, en décalant de 2025 à 2030 la date d'interdiction des véhicules classés Crit'air 3 et en supprimant les étapes intermédiaires, afin de laisser la possibilité aux agglomérations de choisir leur calendrier pour atteindre ce pallier.
Les inquiétudes formulées par le
Sénat lors de l'examen du projet de loi « Climat et
résilience » et la proposition d'assouplissement du
calendrier
de restriction de circulation
« La LOM a permis la mise en place de ZFE-m pour lutter contre la pollution atmosphérique. Cependant, le déploiement prévu pour le 1er janvier 2021 accuse déjà un retard conséquent, compte tenu de la complexité de la mise en oeuvre, des retards pris en matière de contrôle et de la nécessité de concertation et de communication au sujet de ce zonage avec les habitants concernés. Or, l'article 27 tel que transmis au Sénat prévoit un calendrier de restriction rapide et restrictif, avec l'interdiction de trois classes de véhicules en trois années successives, pour aboutir sur une interdiction des véhicules Crit'air 3 ou plus à partir de 2025.
Ces mesures semblent disproportionnées à deux égards.
Tout d'abord, elles ne sont pas adaptées aux réalités de délais de déploiement des ZFE-m : les dispositions votées par l'Assemblée nationale imposeraient un délai de moins de deux ans aux collectivités concernées pour mettre en place des ZFE-m. Par ailleurs, l'imposition aux collectivités territoriales du détail des restrictions de circulation va à l'encontre de la philosophie originelle de l'instrument, pensé comme un outil au service des territoires pour qu'ils puissent réguler, selon leurs besoins, la circulation de véhicules polluants.
Afin de répondre aux nombreuses inquiétudes de l'ensemble des parties prenantes, collectivités et citoyens, la commission a adopté un amendement COM-191773(*) du rapporteur, identique à l'amendement COM-80374(*) du rapporteur pour avis de la commission des lois. Cet amendement vise à assouplir le calendrier de mise en place de restrictions de circulations pour les ZFE-m obligatoires à cause de dépassements chroniques des normes de qualité de l'air. D'une part, il décale la date d'interdiction de circulation des véhicules Crit'air 3 et supérieurs au 1er janvier 2030, plutôt que 2025. D'autre part, il supprime les jalonnements intermédiaires d'interdiction de circulation des véhicules Crit'air 5 et 4, respectivement en 2023 et en 2024, afin de laisser le choix aux collectivités territoriales de définir la manière d'atteindre cet objectif. »
Source : Rapport n° 666 (2020-2021)
de MM. Philippe TABAROT, Pascal MARTIN
et Mme Marta de CIDRAC,
fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du
développement durable, déposé le
2 juin 2021
Les difficultés rencontrées ces deux dernières années dans les ZFE-m déjà existantes prouvent que les craintes identifiées par le Sénat se sont concrétisées. En l'état, le schéma de restriction prévu pour les ZFE-m en dépassement de qualité de l'air semble, dans plusieurs agglomérations, irréaliste.
Plusieurs agglomérations pourtant volontaristes quant au calendrier de déploiement de leur ZFE-m ont d'ailleurs été contraintes d'annoncer des reports des échéances initialement envisagées compte tenu, notamment, de l'absence de dispositif de contrôle automatisé, et d'un accompagnement insuffisant des ménages les plus modestes. Pour la Métropole du Grand Paris, qui prévoyait initialement l'interdiction de circulation des véhicules classés Crit'air 3 en juillet 2022 avant de la décaler au 1er juillet 2023, « ces prérequis75(*) n'étant pas mis en oeuvre, il apparaît matériellement impossible de maintenir l'échéance de restriction des véhicules Crit'air 3 et plus en juillet 2023 ».
L'échéance fixée au 1er janvier 2025 d'interdiction de circulation des véhicules classés Crit'air 3 semble à ce jour particulièrement préoccupante en ce qu'elle concerne un grand nombre de véhicules. Or cette situation consistant à définir à l'échelle nationale des échéances trop rapprochées, et à laisser des collectivités en prise avec leur mise en oeuvre concrète, ce qui les conduit, faute d'accompagnement suffisant, à décaler les étapes de déploiement de la ZFE, nuit à l'efficacité de la mesure, d'une part, et à sa crédibilité, d'autre part.
C'est pourquoi la commission considère qu'il est nécessaire de donner davantage de visibilité tant aux usagers qu'aux agglomérations. Elle propose donc de reporter au plus tard au 1er janvier 2030 la date butoir de mise en oeuvre des restrictions de circulation s'appliquant aux véhicules classés Crit'air 3. Ce report vise à permettre aux agglomérations qui le souhaitent de synchroniser l'entrée en vigueur des restrictions de circulation avec le déploiement de solutions alternatives et l'accélération du soutien de l'État aux ménages les plus impactés par les ZFE-m dans l'acquisition de véhicules peu polluants - deux prérequis qui supposent du temps.
Ce décalage dans le temps permettrait en outre de synchroniser l'entrée en vigueur des restrictions de circulation avec l'émergence d'une offre complète de véhicules peu polluants par les constructeurs automobiles français. En l'état actuel, les aides à l'acquisition de véhicules peu émetteurs bénéficient en effet en grande partie à des constructeurs étrangers. Ce constat trouve aussi à s'appliquer au marché des véhicules lourds. Comme le relève la Fédération nationale des transports de voyageurs (FNTV), « il n'existe pas aujourd'hui de constructeur d'autocars électriques français ni européen. Seuls deux constructeurs chinois se sont investis sur le marché. Cette situation allonge les délais de livraison des véhicules pour les entreprises françaises, encore plus fortement en cette période de pénurie de matières premières et de semi-conducteurs ».
Au demeurant, cette proposition s'inscrit dans une démarche de progressivité des entrées en vigueur des restrictions de circulation, qui est l'une des clés de réussite de la mise en oeuvre d'une ZFE-m, comme le montrent plusieurs exemples européens. À titre d'illustration, la Zone de basses émissions (ZBE) bruxelloises a été créé en 2018 et, pourtant, le calendrier de restriction de circulation s'étend jusqu'en 2036. La ville de Milan prévoit également de mettre en oeuvre des restrictions de circulation jusqu'en 2030, comme le résume le tableau ci-après. Cette progressivité est l'un des gages d'acceptabilité d'une ZFE-m.
Calendrier d'évolution des restrictions de circulation dans la zone B de Milan (classe environnementale minimale pour circuler en zone B)
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Applicable à partir de |
Voitures |
Véhicules commerciaux |
Motos |
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Essence |
Diesel |
Essence |
Diesel |
2 temps |
Essence |
Diesel |
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25 février 2019 |
Euro 1 |
Euro 4 |
Euro 1 |
Euro 4 |
Euro 2 |
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1er octobre 2019 |
Euro 5 |
Euro 2 |
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1er octobre 2020 |
Euro 2 |
Euro 5 |
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1er octobre 2022 |
Euro 3 |
Euro 6 |
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1er octobre 2024 |
Euro 3 |
Euro 6 |
Euro 3 |
Euro 2 |
Euro 3 |
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1er octobre 2025 |
Euro 4 |
Euro 6 |
Euro 3 |
Euro 4 |
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1er octobre 2028 |
Euro 5 |
Euro 6d76(*) |
Euro 5 |
Euro 4 |
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1er octobre 2030 |
Euro 6d interdit |
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Source : urbanaccessregulations.eu et commune de Milan77(*)
L'assouplissement nécessaire du calendrier proposé par la commission vise à donner de nouvelles marges de manoeuvre aux agglomérations qui se trouvent aujourd'hui au pied du mur, mais il n'interdit en rien aux collectivités qui le souhaitent de mettre en place des restrictions de circulation s'appliquant aux véhicules classés Crit'air 3 avant cette date, d'une part, et d'envisager des actions alternatives, d'autre part. Ainsi, la Métropole de Nice considère que la ZFE-m n'est pas le dispositif le plus efficace pour améliorer la qualité de l'air sur son territoire.
ZFE-m de Nice : l'outil le plus pertinent
pour améliorer
la qualité de l'air ?
Auditionné par le rapporteur, le président de la Métropole Nice Côte d'Azur, Christian Estrosi, a indiqué que la ZFE-m n'était pas l'outil le plus pertinent pour améliorer la qualité de l'air sur le territoire niçois. D'après le président de la métropole niçoise, d'autres mesures sont susceptibles d'être bien plus efficaces et plus acceptables que la création d'une ZFE-m, au premier rang desquelles la suppression du péage Saint Isidore à Nice.
Ainsi, d'après une étude conduite par Atmo Sud et publiée en novembre 2022, la suppression du péage sur l'autoroute conduirait aux résultats suivants.
• Impact de la suppression du péage sur l'autoroute :
? Sur la zone d'un kilomètre autour des péages, une réduction significatives des émissions de polluants est attendue avec -14 % de CO2, -56 % de PM, -20 % de NOx, malgré l'augmentation du trafic ;
? Sur le reste du réseau autoroutier et ses entrées, l'augmentation du trafic conduit à une augmentation des émissions, à proximité desquelles résident environ 16 000 habitants.
• Impact de la suppression du péage sur le centre-ville :
? Réduire les trafics routiers et les émissions de polluants. Ces gains sont principalement attendus sur les grands axes de circulation qui constituent aujourd'hui les principales zones de dépassements aux valeurs seuils et dont la densité de population est importante : - 3.3 % sur la voie Mathis et - 6 % sur la Promenade des Anglais.
• Impact de la suppression du péage à l'échelle de la ville de Nice :
? Une légère augmentation des émissions de l'ordre de 2 à 3 % est attendue pour les polluants considérés (PM10, PM2.5, NOx et CO2).
? Cependant, une diminution des émissions de polluants est aussi attendue à proximité de 77 000 à 80 000 habitants de Nice (densité importante de la population dans le centre-ville et à proximité des axes à forte circulation) permettant de réduire l'exposition des populations aux polluants sanitaires.
En complément, la métropole privilégie le déploiement de zones de réduction de la vitesse autorisées (« zones 30 ») ainsi que la suppression de feux tricolores, afin de réduire la pollution atmosphérique en ville.
Pour ce qui concerne les agglomérations de plus de 150 000 habitants, dont la création est rendue obligatoire au plus tard le 1er janvier 2025 par la loi « Climat et résilience », plusieurs d'entre elles ont également indiqué que cette échéance leur semblait trop proche, voire même « impossible à tenir » et qu'un décalage du calendrier serait bienvenu, quand bien même les règles encadrant ces ZFE-m sont bien moins contraignantes. Certaines agglomérations ont en effet indiqué que la mise en place de la ZFE-m en 2025 ne coïncidait pas avec des échéances suffisantes pour le déploiement des modes alternatifs au véhicule individuel. Une agglomération a indiqué que cette situation « conduira à mettre en place le “bâton” avant même d'avoir pu développer les offres de mobilité alternative. Ce décalage des échéances ne pourra qu'amplifier le rejet de l'instauration de la ZFE par la population. »
C'est pourquoi la commission propose également de décaler cette échéance au plus tard au 1er janvier 2030. Là encore, ce report de l'échéance laisse la possibilité aux agglomérations souhaitant mettre en place une ZFE-m avant cette date de le faire.
Ce décalage présente deux avantages majeurs.
D'une part, il permettra de prendre le temps de la concertation entre l'ensemble des ZFE-m à l'échelle d'une région (cf. proposition 2), tout en ayant du recul sur les premières années de mise en oeuvre des ZFE-m « LOM ». À cet égard, France urbaine a indiqué que « Les annonces faites dans les ZFE-m “LOM” ont plutôt tendance à inquiéter les territoires des futures ZFE-m “Climat et résilience” ». D'autre part, ce délai laisse le temps suffisant aux agglomérations concernées de développer des solutions de report modal, mais aussi d'envisager la mise en oeuvre d'actions alternatives aussi, voire plus efficaces que la mise en oeuvre d'une ZFE-m.
Sur ce dernier point, certaines agglomérations ont indiqué au rapporteur que l'obligation même de déployer une ZFE-m n'était, ici ou là, pas nécessairement le moyen le plus acceptable d'améliorer la qualité de l'air. La Communauté urbaine de Dunkerque a par exemple mis en avant que le dispositif ZFE-m y était difficilement acceptable pour la population, compte tenu de la présence sur son territoire d'industries très polluantes (la part des émissions de NO provenant du trafic routier y est de 7 % ce qui est très faible en comparaison avec les autres territoires). Dijon Métropole résume ainsi la situation : « En cristallisant les inquiétudes, la ZFE n'a pas véritablement contribué à mettre la qualité de l'air au coeur du débat. C'est plutôt la question plus générale de la soutenabilité et de l'acceptabilité sociale des mesures nécessaires à la lutte contre le réchauffement climatique qui s'est trouvée propulsée au-devant de la scène. Ne serait-il pas pertinent de revenir sur le coeur de cible en plaçant par exemple une contrainte générale plus importante sur les objectifs en matière de qualité de l'air sur les collectivités, dans le cadre de l'élaboration de leur PCAET, mais en leur laissant la possibilité d'adopter les mesures les plus adaptées à leurs spécificités territoriales, dont la ZFE, mais pas uniquement. Il s'agirait de positionner la contrainte sur l'objectif, pas sur les moyens de l'atteindre. »
Enfin, il convient de donner une visibilité aux professionnels concernant les restrictions qui seront appliquées, en particulier aux poids lourds et aux véhicules et engins spéciaux, qui ne disposent pas toujours, à ce stade, d'alternatives peu polluantes disponibles sur le marché. Ces véhicules, et notamment ceux utilisés pour le transport routier de marchandises, sont en outre régulièrement amenés à opérer sur des trajets de longue distance entre un grand nombre de ZFE-m.
D'ores et déjà, il convient de noter que la très grande majorité des véhicules neufs mis en circulation pour le transport routier de marchandises pour compte d'autrui respectent d'ores et déjà les normes EURO les plus récentes (c'est-à-dire les normes EURO VI). Il convient de noter que 53 % du parc des 615 000 poids lourds que compte la France est classé Crit'air 2. Aussi, et alors que certaines agglomérations prévoient des restrictions de circulation applicables aux véhicules lourds classés Crit'air 2 dès 2028, il parait matériellement impossible, qui plus est dans les conditions actuelles, de renouveler plus de la moitié de ce parc avant 2030. C'est pourquoi la commission propose, pour les véhicules lourds (et les engins ne disposant pas d'alternative peu polluante) d'autoriser leur circulation sur l'ensemble du territoire jusqu'au 1er janvier 2030.
Ce type de mesure a également été retenu par d'autres pays européens, à l'image de Bruxelles, qui permet à tous les poids lourds EURO VI de circuler jusqu'en 2030. Des restrictions s'appliqueront ensuite aux véhicules EURO VI diesel. Les Pays-Bas ont également fait le choix d'autoriser la circulation des véhicules lourds diesel normes EURO VI jusqu'en 2030, comme le montre le graphique ci-après.
Source : TLF
PROPOSITION 8 : Assouplir le calendrier de restrictions de circulation s'appliquant aux ZFE-m obligatoires pour le rendre plus réaliste :
- renforcer la progressivité des interdictions de circulation dans les ZFE-m « LOM » en repoussant au plus tard à 2030 l'entrée en vigueur des restrictions prévues par la loi « Climat et résilience » pour les véhicules légers classés Crit'air 3 ;
- fixer au 1er janvier 2030 la date butoir de création d'une ZFE-m dans les agglomérations de plus de 150000 habitants, et en leur laissant la possibilité de recourir à des solutions alternatives plus efficaces et plus rapides, le cas échéant ;
- dans l'ensemble des ZFE-m rendues obligatoires, autoriser la circulation des véhicules Crit'air 2 pour les véhicules lourds jusqu'à 2030.
2. Assouplir les conditions d'accès aux ZFE-m grâce à une individualisation du système de vignettes Crit'air
Au regard du nombre très élevé de véhicules à convertir, le rapporteur recommande le recours à des solutions d'accompagnement transitoires pour garantir l'accès aux ZFE-m. En particulier, le rapporteur jugerait pertinent d'accorder des dérogations individuelles aux véhicules s'avérant peu émetteurs de polluants atmosphériques grâce à leur bon entretien.
Le système de vignettes Crit'air ne tient compte que de la motorisation du véhicule et de sa date d'immatriculation. D'après l'association 40 millions d'automobilistes « Le système est obsolète, il définit l'ancienneté du véhicule, mais pas son caractère polluant. Un véhicule ancien, s'il est bien entretenu et/ou s'il roule peu, sera moins polluant qu'un véhicule récent type SUV ou un véhicule qui roule beaucoup. »
L'entretien du véhicule peut en effet avoir une incidence sur la quantité de polluants émis par le véhicule et sur sa performance environnementale. Mobilians met ainsi en avant l'utilité de l'éco-entretien des véhicules, qui consiste à « analyser les gaz d'échappement afin d'entretenir ou de réparer de manière ciblée les organes dégradés du fait de l'utilisation du véhicule ». Selon cet acteur, l'éco-entretien peut permettre de réduire la consommation de carburant d'un véhicule, mais également les émissions polluantes. L'association Eco-entretien78(*) estime ainsi qu'un véhicule peut, après réparation ciblée, réduire ses émissions de CO2 de près de 10 %, de NOx de 55 % et de particules fines d'environ 80 %. Cet organisme estime en outre qu'une large partie du parc de véhicules serait en « surémissions » de polluants par rapport à ses caractéristiques d'origine.
Le contrôle technique des véhicules est encadré au niveau européen par une directive de 201479(*). Conformément à l'article R. 323-1 du code de la route, il a pour objet de vérifier que le véhicule est « en bon état de marche et en état satisfaisant d'entretien ». Il doit avoir lieu quatre ans après la mise en circulation du véhicule, puis tous les deux ans.
Le contenu du contrôle technique des véhicules légers est régi par l'arrêté du 18 juin 1991 relatif à la mise en place et à l'organisation du contrôle technique des véhicules dont le poids n'excède pas 3,5 tonnes.
Comme indiqué par la DGEC, concernant les véhicules à essence, une mesure d'analyse des gaz d'échappement est effectuée afin de contrôler la teneur en monoxyde de carbone (CO) des gaz d'échappement. Les seuils limites sont d'autant plus stricts que le véhicule est récent. Cette mesure est complétée par la mesure du coefficient lambda pour les véhicules mis en circulation depuis janvier 1994, qui intègre des mesures du monoxyde de carbone (CO), dioxyde de carbone (CO2), dioxygène (O2) et du taux des hydrocarbures imbrûlés.
Concernant les véhicules diesel, une mesure de l'opacité des fumées émises à l'échappement est réalisée, permettant d'identifier les véhicules rejetant des fumées intégrant des particules au-delà des seuils tolérés et fixés lors de l'homologation. Comme pour les véhicules essence, les seuils limites sont plus stricts pour les véhicules plus récents. Néanmoins, la DGEC précise que « le contrôle des émissions de particules pour les véhicules diesel fait actuellement l'objet de réflexions car la méthode de la mesure de l'opacité des fumées est considérée comme imprécise pour les dernières générations de véhicules. »
Récemment, la Belgique et les Pays-Bas ont décidé de compléter le contrôle technique d'un comptage des particules fines émises pour les véhicules diesel Euro 5 et Euro 6. L'Allemagne projette également d'intégrer ce comptage des particules dans sa réglementation en 2023.
En France, l'article 65 de la loi relative à la transition énergétique80(*) prévoyait un renforcement du contrôle des émissions de polluants atmosphériques et des particules fines émanant de l'échappement des véhicules particuliers ou utilitaires légers lors du contrôle technique. Ce contrôle devait porter sur les niveaux d'émissions de monoxyde de carbone, d'hydrocarbures imbrûlés, d'oxydes d'azote, de dioxyde de carbone et d'oxygène ainsi que de particules fines, et permettre de vérifier que le moteur était à l'optimum de ses capacités thermodynamiques.
Toutefois, ce dispositif n'a jamais été mis en oeuvre, faute de publication du décret d'application qui aurait dû intervenir avant le 1er janvier 2017.
Le rapporteur estime opportun de traduire dans les faits le dispositif de l'article 65 de la loi de transition énergétique, en intégrant au contrôle technique une mesure des émissions de NOx et de particules fines des véhicules.
Il semble que la technologie soit disponible pour mesurer les émissions réelles de particules fines, au vu des récents développements dans plusieurs pays voisins. Des évolutions technologies pourraient être nécessaires pour permettre la mesure des émissions de NOx, mais quelques organismes ont mis au point des outils intéressants, tels que l'entreprise Spheretech.
Le rapporteur souligne l'avantage de ce dispositif qui permet une meilleure prise en compte individuelle des automobilistes détenteurs d'un véhicule thermique qui ne peuvent en changer leur véhicule. Les véhicules respectant des seuils d'émissions arrêtés par les autorités compétentes pourraient alors se voir délivrer une vignette « éco-entretien » permettant, le cas échéant, de déroger aux restrictions de circulation applicables dans les ZFE-m.
PROPOSITION 9 : Individualiser le système de vignettes Crit'air en :
- instituant une vignette « Éco-entretien » pour les véhicules respectant des seuils d'émissions polluantes dans le cadre du contrôle technique ;
- permettant à ces véhicules d'accéder aux ZFE-m de manière dérogatoire.
* 73 https://www.senat.fr/amendements/commissions/2020-2021/551/Amdt_COM-1917.html
* 74 https://www.senat.fr/amendements/commissions/2020-2021/551/Amdt_COM-803.html
* 75 En l'occurrence, l'existence d'un prêt à taux zéro garanti par l'État et la mise en place effective du contrôle sanction automatisé.
* 76 Véhicules acquis après le 31 décembre 2018.
* 77 https://www.comune.milano.it/documents/20 126/696 294/Area_B+ %281535 359 330 748 %29.pdf/eda52f27-24ba-23a9-59cc-dadafb19993d ?t=1551 459 125 554
* 78 Cette association rassemble des fédérations et professionnels de l'après-vente automobile autour de la mise en place d'un label « éco-entretien ».
* 79 Directive 2014/45/UE du Parlement européen et du Conseil du 3 avril 2014 relative au contrôle technique périodique des véhicules à moteur et de leurs remorques, et abrogeant la directive 2009/40/CE.
* 80 Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.