N° 738
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2022-2023
Enregistré à la Présidence du Sénat le 14 juin 2023
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (1) relatif aux zones à faibles émissions mobilité (ZFE-m),
Par M. Philippe TABAROT,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-François Longeot, président ; M. Didier Mandelli, Mmes Nicole Bonnefoy, Marta de Cidrac, MM. Joël Bigot, Rémy Pointereau, Frédéric Marchand, Guillaume Chevrollier, Mme Marie-Claude Varaillas, MM. Jean-Pierre Corbisez, Pierre Médevielle, Ronan Dantec, vice-présidents ; M. Cyril Pellevat, Mme Angèle Préville, MM. Pascal Martin, Bruno Belin, secrétaires ; MM. Jean-Claude Anglars, Jean Bacci, Étienne Blanc, François Calvet, Michel Dagbert, Mme Patricia Demas, MM. Stéphane Demilly, Michel Dennemont, Gilbert-Luc Devinaz, Mme Nassimah Dindar, MM. Gilbert Favreau, Jacques Fernique, Mme Martine Filleul, MM. Fabien Genet, Hervé Gillé, Éric Gold, Daniel Gueret, Mmes Nadège Havet, Christine Herzog, MM. Jean-Michel Houllegatte, Olivier Jacquin, Gérard Lahellec, Mme Laurence Muller-Bronn, MM. Louis-Jean de Nicolaÿ, Philippe Pemezec, Mmes Évelyne Perrot, Marie-Laure Phinera-Horth, Kristina Pluchet, MM. Jean-Paul Prince, Bruno Rojouan, Mme Denise Saint-Pé, MM. Philippe Tabarot, Pierre-Jean Verzelen.
L'ESSENTIEL
Améliorer l'acceptabilité des ZFE-m et identifier des pistes pour accompagner efficacement leur mise en oeuvre : telle est la mission confiée à Philippe Tabarot, rapporteur, par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.
Partout où elles sont instituées, les ZFE-m se heurtent à des crispations et de vives incompréhensions, tant de la part des collectivités territoriales chargées de les mettre en place que des usagers, particuliers et professionnels, dont les mobilités quotidiennes seront affectées par les restrictions de circulation.
Les remontées de terrain ont permis de mettre en lumière de nombreux écueils : accompagnement insuffisant de la part de l'État, caractère financièrement inaccessible de l'offre de véhicules propres lorsqu'elle est disponible, offre de transports alternatifs à la voiture trop modeste... En l'état actuel des choses, la mise en oeuvre des ZFE-m risque fort de laisser sur le bord de la route de nombreux usagers, à commencer par les plus fragiles et les plus éloignés des coeurs de ville. Ces craintes ont été exprimées dans nombre des plus de 51 000 témoignages recueillis à travers la consultation en ligne lancée par la mission d'information en avril dernier.
Dans ce contexte, la commission a adopté, suivant la proposition du rapporteur, neuf recommandations articulées autour d'un seul objectif : concilier un déploiement apaisé du dispositif ZFE-m avec la nécessaire amélioration de la qualité de l'air dans notre pays.
I. QUALITÉ DE L'AIR : DES DÉPASSEMENTS RÉCURRENTS DES SEUILS RÉGLEMENTAIRES, AUXQUELS LES ZFE-M N'APPORTENT QU'UNE RÉPONSE PARTIELLE
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Décès annuels attribués aux émissions de particules fines (PM2,5) entre 2016 et 2019 (personnes > 30 ans) |
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Décès annuels attribués aux émissions de dioxyde d'azote entre 2016 et 2019 (personnes > 30 ans) |
La pollution de l'air occasionne ou aggrave certaines pathologies (respiratoires, cardiovasculaires, neurologiques et endocriniennes) et peut réduire l'espérance de vie. Les polluants les plus dangereux pour la santé font l'objet d'une stricte surveillance dans notre pays, notamment les particules fines (PM10 et PM2,5) et les oxydes d'azote (NOx).
Depuis le début des années 2000, la qualité de l'air s'est nettement améliorée en France. Néanmoins, de nombreuses agglomérations demeurent confrontées à des dépassements récurrents des seuils réglementaires de qualité de l'air, raison pour laquelle la France a été condamnée plusieurs fois par le Conseil d'État et la Cour de justice de l'Union européenne.
La ZFE-m constitue un outil pertinent pour réduire la pollution atmosphérique. Pour autant, elle ne saurait devenir l'« alpha et l'omega » de l'amélioration de la qualité de l'air pour trois raisons :
- si à l'échelle nationale, le transport routier est responsable de plus de la moitié des émissions de NOx (54 %), les ZFE-m ne répondent que de façon limitée à l'enjeu de santé publique soulevé par l'exposition aux particules fines, qui proviennent plus majoritairement d'autres secteurs (logement et, dans une moindre mesure, industrie et agriculture) ;
- le système de classification Crit'air des véhicules ne prend pas en compte les émissions de particules liées au système de freinage ou à l'abrasion des pneus ;
- la part relative des différentes sources d'émissions polluantes varie sensiblement d'un territoire à l'autre, ce qui plaide pour une approche globale et territorialisée des politiques d'amélioration de la qualité de l'air.
S'il est trop tôt pour dresser le bilan des ZFE-m mises en oeuvre en France, les exemples européens démontrent des résultats contrastés : les ZFE de Bruxelles et Stuttgart ont permis des avancées positives sur la réduction des émissions, alors que Milan semble présenter une situation plus mitigée.
II. MISE EN oeUVRE DES ZFE-M : DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES AU PIED DU MUR
· Les ZFE-m : des régimes pluriels et une mise en oeuvre en ordre dispersé
Héritières de dispositifs créés depuis 2010 (les ZAPA, puis les ZCR), les ZFE-m obéissent aujourd'hui à un cadre juridique complexe, principalement défini par la loi d'orientation des mobilités (LOM) de 2019, qui fait coexister des ZFE-m facultatives et des ZFE-m obligatoires, dans les zones où la qualité de l'air est dégradée.
La loi « Climat et résilience » de 2021 a en outre ajouté deux niveaux supplémentaires à cet « empilement » de régimes en prévoyant notamment :
a) l'application d'un schéma de
restrictions de circulation s'appliquant aux véhicules
légers (de moins de 3,5 tonnes) dans les ZFE-m
dépassant les normes de qualité de l'air entre
2023 et 2025.
D'après le Ministère de la transition
écologique, 4 à 5 des 11 ZFE-m déjà
créées en application de la LOM pourraient être
concernées par ce schéma.
b) la création obligatoire d'une ZFE-m dans les agglomérations de plus de 150 000 habitants avant le 31 décembre 2024.
À ce jour, les ZFE-m sont déployées de manière hétérogène, chaque agglomération fixant son calendrier d'entrée en vigueur des restrictions de circulation, pour tenir compte des situations et enjeux propres à chaque territoire. Certaines agglomérations ont, pour ne citer que quelques exemples, fait le choix d'appliquer des restrictions continues (7 jours sur 7 et 24 heures sur 24), quand d'autres les limitent à certains jours de la semaine ou encore à certains horaires (de 8 heures à 20 heures). Certaines ont décidé de mettre en oeuvre des interdictions de circulation avant les échéances prévues par la loi et d'autres non.
Source : Ministère de la transition écologique
La diversité dans la mise en oeuvre des ZFE-m complexifie les déplacements d'une ZFE-m à l'autre pour les usagers. Cette situation ne devrait pas s'améliorer compte tenu de l'obligation de création de ZFE-m dans les agglomérations de plus de 150 000 habitants. À terme, le nombre de ZFE-m sur le territoire métropolitain pourrait presque quadrupler, pour atteindre 43 ZFE-m. Certaines régions devraient ainsi compter 6 ZFE-m d'ici 2025, ce qui pourrait nuire à la lisibilité du dispositif et rendre difficilement supportables les déplacements quotidiens de nombreux particuliers ou professionnels.
Afin d'anticiper le déploiement à plus grande échelle du dispositif, une mise en oeuvre concertée à l'échelle régionale doit être envisagée (proposition n° 2).
· Un accompagnement défaillant de l'État dans la mise en oeuvre et le contrôle des ZFE-m
Les ZFE-m sont un outil de santé publique - politique qui relève de la responsabilité de l'État ; leur déploiement par les collectivités territoriales devrait, en toute logique, pouvoir s'appuyer sur un réel accompagnement de l'État. Or, nombre d'agglomérations ont indiqué que ce soutien n'était pas au rendez-vous, les plaçant ainsi de fait en première ligne pour mettre en oeuvre ce dispositif.
Les collectivités concernées regrettent notamment :
- l'absence de larges campagnes d'information nationales pour sensibiliser le public à grande échelle ;
- le manque de soutien financier, les moyens déployés dans le cadre du Fonds vert étant nettement sous-dimensionnés ;
- le retard pris par l'État dans le déploiement de la lecture automatisée des plaques d'immatriculation.
· Le déploiement des ZFE-m se heurte à des obstacles majeurs
À court terme, une part considérable des véhicules du parc automobile français est concernée par le schéma de restrictions de circulation concernant les véhicules légers prévu par la loi. Dans l'absolu, les interdictions de circulation devraient concerner environ 13 millions de véhicules particuliers du parc national en moins de deux ans.
Or, le renouvellement d'un tel volume de véhicules dans des délais aussi contraints suppose une très forte accélération du rythme d'évolution du parc observé ces dix dernières années, qui semble matériellement difficile à envisager, compte tenu du coût des véhicules peu polluants notamment. À ce jour, le reste à charge pour les ménages, comme pour les professionnels, reste souvent trop élevé pour permettre un verdissement du parc dans de tels délais.
Dans ce contexte, interdire de la circulation des plus grandes métropoles plus d'un tiers des véhicules qui les traversent quotidiennement, et qui plus est les véhicules les plus anciens, dans un délai d'un an et demi, risque inévitablement de creuser des fractures sociales et territoriales déjà importantes, comme l'ont mis en lumière les résultats de la consultation en ligne conduite par la mission d'information.
En l'état, la mise en oeuvre des ZFE-m dans des délais aussi resserrés et sans un accompagnement suffisant est de nature à faire porter la contrainte prioritairement sur les ménages les plus modestes. Par exemple, dans le 3e arrondissement de Marseille, arrondissement le plus pauvre de France, 52 % des véhicules sont classés Crit'air 5, 4 ou 3 et concernés par de futures interdictions de circulation.
En outre, les ZFE-m contraindront encore sans doute davantage la mobilité des personnes éloignées des centres-villes, qui, de fait, sont plus dépendantes de leurs véhicules. Alors que la hausse des prix de l'immobilier a bien souvent conduit ces ménages à résider hors des agglomérations, dans des zones qui ne sont pas ou peu dotées de transports collectifs, leur en interdire l'accès lorsqu'ils souhaitent s'y rendre pour travailler ou pour leurs loisirs pourrait ainsi s'apparenter à une « triple peine ».
Ce constat de terrain laisse donc à penser que les inquiétudes formulées par le Sénat à l'occasion de l'examen du projet de loi « Climat et résilience » deviennent une réalité.
III. SORTIR DE L'IMPASSE : SYNCHRONISER L'ACCOMPAGNEMENT DES USAGERS AVEC L'ENTRÉE EN VIGUEUR DES RESTRICTIONS DE CIRCULATION
Pour remédier à ces écueils, la commission, à l'initiative du rapporteur, appelle à prendre des mesures courageuses centrées sur trois axes.
· Axe n° 1 : Accélérer le verdissement du parc de véhicules
Renforcer les aides à l'acquisition de véhicules propres neufs
Face au risque de creusement des fractures sociales et territoriales, la commission estime nécessaire de renforcer et de mieux cibler le bonus écologique et la prime à la conversion au profit des ménages modestes et de ceux résidant en dehors de la ZFE-m (propositions n° 4 et 5).
En outre, la commission souhaite renforcer le prêt à taux zéro (PTZ) « véhicules propres légers », introduit à l'initiative du rapporteur, qui était également rapporteur de la loi « Climat et résilience » en 2021, pour en faire un dispositif pérenne touchant les ménages et entreprises établis dans ou à proximité des 43 ZFE-m imposées par la loi. En complément, et pour accompagner la transition du parc des professionnels, il serait pertinent d'instituer un PTZ pour l'acquisition de véhicules lourds propres (poids lourds dédiés au transport de marchandises et autocars), dans la lignée des propositions formulées par la commission lors de l'examen de la même loi (proposition n° 4).
Encourager la conversion du parc de véhicules existant
Les capacités limitées du renouvellement du parc de véhicules existant rendent indispensable de développer le marché de l'occasion pour les véhicules propres et le rétrofit, pour des raisons tant sociales (faciliter l'accès à des véhicules propres moins onéreux que les véhicules neufs) qu'environnementales (favoriser le réemploi de véhicules encore fonctionnels) (proposition n° 5).
Renforcer la lisibilité du système d'aides nationales et locales à l'acquisition
Nombre d'acteurs entendus par le rapporteur critiquent un système d'aides à l'acquisition illisible pour les particuliers comme pour les professionnels, reposant sur une multiplicité de dispositifs. Cette situation engendre un phénomène de non-recours aux droits qui appelle à des mesures urgentes de simplification (proposition n° 6).
« Ces aides sont insuffisantes,
multiples, d'origines diverses et illisibles pour les usagers. Cela a pour
conséquence un taux de non-recours de l'ordre
de
50 %. »
France urbaine
· Axe n° 2 : Soutenir plus largement les alternatives à la voiture
Au-delà du renouvellement du parc, les ZFE-m doivent être pensées dans le cadre d'une politique plus globale de mobilités des personnes et des marchandises.
Or, le développement d'une offre de solutions alternatives à la voiture satisfaisante constitue un préalable indispensable au déploiement de ce dispositif : le rapporteur préconise donc, d'une part, de provoquer un « choc d'offre » de transports alternatifs à l'autosolisme, en portant une attention particulière aux territoires périurbains et ruraux, et, d'autre part, de soutenir la demande afin d'inciter plus amplement à des changements de comportements chez nos concitoyens (proposition n° 7).
· Axe n° 3 : Assouplir le calendrier de mise en oeuvre des restrictions de circulation
Desserrer les échéances d'entrée en vigueur des restrictions de circulation
Les difficultés et vives inquiétudes exprimées par les 11 ZFE-m instituées par la LOM et la trentaine d'agglomérations de plus de 150 000 habitants qui devront mettre en place une ZFE-m d'ici 2025 conduisent au même constat : un calendrier « impossible à tenir », des échéances trop rapprochées pour développer des solutions alternatives suffisantes à la voiture et pour mettre sur le marché des véhicules propres répondant aux besoins de tous les acteurs.
Les exemples étrangers démontrent, par contraste, que la progressivité du calendrier de mise en oeuvre est une clé de l'acceptabilité des ZFE-m. Dans ce contexte, la commission, suivant son rapporteur, juge indispensable de donner davantage de marges de manoeuvre aux agglomérations en assouplissant les calendriers actuels (proposition n° 8).
Individualiser la classification Crit'air pour les véhicules les mieux entretenus
La qualité de l'entretien peut avoir des incidences notables sur la quantité de polluants émise par un véhicule. Certains de nos voisins (Belgique et Pays-Bas, et bientôt Allemagne) ont d'ailleurs intégré un comptage des particules fines au contrôle technique des véhicules de leur parc. Le rapporteur propose de s'inspirer de ces pratiques et, afin d'accompagner les usagers qui ne pourront renouveler leur véhicule à court terme, d'accorder des dérogations d'accès aux ZFE-m aux véhicules apparaissant les moins émetteurs lors du contrôle technique (proposition n° 9).
Liste des propositions de la mission d'information
Proposition n° 1 : Organiser des campagnes d'information nationale et locales pour sensibiliser les citoyens aux risques sanitaires liés à la pollution atmosphérique et aux principales sources d'émissions.
Proposition n° 2 : Garantir un déploiement concerté des ZFE-m, par le biais de conférences régionales chargées de mieux coordonner leurs modalités de mise en oeuvre.
Proposition n° 3 : Assouplir le régime de sanctions pour en renforcer l'acceptabilité en s'inspirant de certains modèles européens.
Proposition n° 4 : Faciliter l'acquisition de véhicules neufs peu polluants à travers deux leviers :
- renforcer le bonus écologique et la prime à la conversion au bénéfice des ménages modestes et de ceux résidant en dehors des ZFE-m ;
- généraliser le prêt à taux zéro pour l'acquisition de véhicules propres légers et créer un dispositif spécifique aux poids lourds dédiés au transport de marchandises et aux autocars.
Proposition n° 5 : Favoriser la conversion du parc de véhicules existant, en :
- renforçant le bonus écologique pour les véhicules d'occasion et en permettant aux professionnels de recourir à ce dispositif ;
- revalorisant la prime au rétrofit pour les ménages modestes résidant en dehors de la ZFE-m et en rétablissant la possibilité pour les poids lourds d'y recourir ;
- rendant les véhicules de plus de 2,6 tonnes rétrofités éligibles au suramortissement vert.
Proposition n° 6 : Instituer un guichet unique pour l'obtention des aides à l'acquisition de véhicules propres au niveau de chaque région, intégrant les aides nationales et locales.
Proposition n° 7 : Créer un choc d'offre de transports alternatifs à l'autosolisme (services express régionaux métropolitains, services de car express, pôles d'échanges multimodaux, etc.) articulés autour du dispositif de ZFE-m et définir de nouveaux dispositifs incitatifs au report modal (TVA à 5,5 % sur les transports collectifs et accès à des solutions alternatives de mobilité en cas de mise au rebut d'un véhicule polluant).
Proposition n° 8 : Assouplir le calendrier de restrictions de circulation s'appliquant aux ZFE-m obligatoires pour le rendre plus réaliste :
- renforcer la progressivité des interdictions de circulation dans les ZFE-m « LOM » en repoussant au plus tard à 2030 l'entrée en vigueur des restrictions prévues par la loi « Climat et résilience » pour les véhicules légers classés Crit'air 3 ;
- fixer au 1er janvier 2030 la date butoir de création d'une ZFE-m dans les agglomérations de plus de 150000 habitants, et en leur laissant la possibilité de recourir à des solutions alternatives plus efficaces et plus rapides, le cas échéant ;
- dans l'ensemble des ZFE-m rendues obligatoires, autoriser la circulation des véhicules Crit'air 2 pour les véhicules lourds jusqu'à 2030.
Proposition n° 9 : Individualiser le système de vignettes Crit'air en :
- instituant une vignette « Éco-entretien » pour les véhicules respectant des seuils d'émissions polluantes dans le cadre du contrôle technique ;
- permettant à ces véhicules d'accéder aux ZFE-m de manière dérogatoire.