COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES
SOMMAIRE
COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES 191
A. BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE 197
B. LES LOIS ADOPTÉES AVANT LE 1ER OCTOBRE 2020 202
C. LES LOIS ADOPTÉES AU COURS DE L'ANNÉE 2021-2022 209
La présente note porte sur les lois promulguées entre le 1er octobre 2021 et le 30 septembre 2022.
Dans les domaines relevant de la compétence de la commission des affaires sociales, quatorze lois142(*) ont été adoptées définitivement au cours de la session ordinaire 2021-2022 :
- loi n° 2021-1484 du 15 novembre 2021 visant à améliorer les conditions de présence parentale auprès d'un enfant dont la pathologie nécessite un accompagnement soutenu parue au JO n° 0266 du 16 novembre 2021 ;
- loi n° 2021-1575 du 6 décembre 2021 relative aux restrictions d'accès à certaines professions en raison de l'état de santé parue au JO n° 0284 du 7 décembre 2021 ;
- loi n° 2021-1678 du 17 décembre 2021 visant à l'accompagnement des enfants atteints de pathologie chronique ou de cancer parue au JO n° 0294 du 18 décembre 2021 ;
- loi n° 2021-1679 du 17 décembre 2021 visant à assurer la revalorisation des pensions de retraites agricoles les plus faibles parue au JO n° 0294 du 18 décembre 2021 ;
- loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022 parue au JO n° 0299 du 24 décembre 2021 ;
- loi n° 2021-1774 du 24 décembre 2021 visant à accélérer l'égalité économique et professionnelle parue au JO n° 0300 du 26 décembre 2021 ;
- loi n° 2022-53 du 24 janvier 2022 visant à la création d'une plateforme de référencement et de prise en charge des malades chroniques de la covid-19 parue au JO n° 0020 du 25 janvier 2022 ;
- loi n° 2022-139 du 7 février 2022 ratifiant l'ordonnance n° 2021-484 du 21 avril 2021 relative aux modalités de représentation des travailleurs indépendants recourant pour leur activité aux plateformes et aux conditions d'exercice de cette représentation et portant habilitation du Gouvernement à compléter par ordonnance les règles organisant le dialogue social avec les plateformes parue au JO n° 0032 du 8 février 2022 ;
- loi n° 2022-140 du 7 février 2022 relative à la protection des enfants parue au JO n° 0032 du 8 février 2022 ;
- loi n° 2022-229 du 23 février 2022 portant reconnaissance de la Nation envers les harkis et les autres personnes rapatriées d'Algérie anciennement de statut civil de droit local et réparation des préjudices subis par ceux-ci et leurs familles du fait de l'indignité de leurs conditions d'accueil et de vie dans certaines structures sur le territoire français parue au JO n° 0047 du 25 février 2022 ;
- loi n° 2022-297 du 2 mars 2022 relative au monde combattant parue au JO n° 0052 du 3 mars 2022 ;
- loi n° 2022-295 du 2 mars 2022 visant à renforcer le droit à l'avortement parue au JO n° 0052 du 3 mars 2022 ;
- loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale parue au JO n° 0062 du 15 mars 2022 ;
- loi n° 2022-355 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale parue au JO n° 0062 du 15 mars 2022.
S'y ajoute également une loi adoptée définitivement au cours de la session extraordinaire, le 5 août 2022 : la loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat parue au JO n° 0189 du 17 août 2022.
Ce sont donc quinze lois qui ont été définitivement adoptées dans le champ de compétences de la commission des affaires sociales entre le 1er octobre 2021 et le 30 septembre 2022, soit plus du double que lors des deux sessions précédentes.
Nombre de lois promulguées
après
examen au fond par la commission des affaires sociales
au cours des sessions
ordinaire et extraordinaire
|
2017-2018 |
2018-2019 |
2019-2020 |
2020-2021 |
2021-2022 |
|
8 |
10 |
7 |
7 |
15 |
Cinq de ces lois étaient issues d'un projet gouvernemental, neuf étaient issues d'une proposition de loi de l'Assemblée nationale et l'une d'entre elles était issue d'une proposition de loi du Sénat.
Outre les travaux préparatoires conduits pour l'examen de ces lois, l'examen du projet de loi de finances initial a donné lieu à six avis budgétaires.
De plus, quatre rapports législatifs ont été publiés sur des textes toujours en instance sur le bureau de l'Assemblée nationale ou du Sénat, à la date du 30 septembre 2022 :
- la proposition de loi tendant à créer un droit de visite pour les malades, les personnes âgées et handicapées qui séjournent en établissements ;
- la proposition de loi portant diverses mesures de justice sociale ;
- la proposition de loi tendant à renforcer l'universalité des allocations familiales ;
- la proposition de loi relative à l'innovation en santé.
Enfin, la commission a adopté douze rapports d'information, dont deux au nom de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale.
A. BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE
1. 53 % des lois sont totalement applicables six mois après la fin de l'année parlementaire 2021-2022
Sur les quinze lois examinées au fond par la commission des affaires sociales en 2021-2022, six étaient d'application directe et deux sont entièrement mises en application, au 31 mars 2023.
La proportion de lois totalement applicables au cours de leur année d'adoption atteint donc 53 % pour 2021-2022.
Mise en application des lois
promulguées
du 1er octobre 2021 au 30 septembre
2022
Source : Commission des affaires sociales
Outre le nombre de lois entièrement applicables, c'est le taux des mesures d'application prises qu'il faut examiner pour mesurer la production réglementaire du Gouvernement et juger du respect des prescriptions du législateur.
2. Un taux de mise en application en baisse
Au titre des lois examinées au fond par la commission en 2021-2022, 191 mesures d'application étaient attendues contre 196 en 2020-2021. Il s'agit d'un nombre de mesures d'application attendues comparable aux sessions précédentes.
Taux de mise en application des lois au 31 mars de l'année N+1143(*)
|
Année parlementaire |
2016-2017 |
2017-2018 |
2018-2019 |
2019-2020 |
2020-2021 |
2021-2022 |
|
Nombre de mesures attendues |
73 |
242 |
194 |
165 |
196 |
191 |
|
Nombre de mesures prises |
53 |
155 |
124 |
79 |
134 |
116 |
|
Nombre de mesures à prendre |
20 |
87 |
70 |
86 |
62 |
75 |
|
Taux de mise en application |
73 % |
64 % |
64 % |
48 % |
68 % |
61 % |
Au 31 mars 2023, 116 mesures avaient été prises, soit un taux d'application de 61 %.
Ce taux d'application est en baisse par rapport à celui observé lors de la session précédente (68 %) et est inférieur à la moyenne des taux observés lors des sessions antérieures, exception faite de la session 2020-2021, marquée par la pandémie de covid-19, où le taux avait été historiquement bas, à 48 %.
À elle seule, la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2022 appelle 105 mesures réglementaires, soit 55 % de l'ensemble des mesures. 68 d'entre elles ont été prises, soit un taux de mise en application de 65 %, bien moins élevé que celui de la LFSS pour 2021 à la même période (79 %).
Si l'on ne tient pas compte de cette loi, le taux d'application s'élève à 56 %.
Taux de mise en application des lois au 31 mars 2023 hors arrêtés
À la différence du secrétariat général du Gouvernement (SGG), qui assure uniquement le suivi des décrets pour mesurer le taux d'application des lois, le Sénat tient également compte des arrêtés prévus par celles-ci.
En retenant la méthode de calcul du Secrétariat Général du Gouvernement (SGG), donc en excluant les arrêtés, le taux d'application s'élève à 65 % (98 décrets publiés sur les 151 prévus).
Taux de mise en application des lois partiellement
applicables
adoptées définitivement entre le 1er
octobre 2021 et le 30 septembre 2022
|
Nombre de mesures prévues (hors rapports) |
Nombre de mesures prises |
Taux de mise en application |
|
|
Loi n° 2021-1678 du 17/12/2021 visant à l'accompagnement des enfants atteints de pathologie chronique ou de cancer |
3 |
2 |
67 % |
|
Loi n° 2021-1754 du 23/12/2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022 |
105 |
68 |
65 % |
|
Loi n° 2021-1774 du 24/12/2021 visant à accélérer l'égalité économique et professionnelle |
9 |
5 |
56 % |
|
Loi n° 2022-140 du 07/02/2022 relative à la protection des enfants |
30 |
11 |
37 % |
|
Loi n° 2022-1158 du 16/08/2022 portant mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat |
37 |
25 |
68 % |
Les délais de parution des décrets et arrêtés prévus par les lois de la session 2021-2022 s'améliorent, puisque 65 % de ceux publiés l'ont été dans les six mois suivant la promulgation de la loi, contre 35 % pour les lois promulguées durant la session 2020-2021. Par ailleurs, 88 % des mesures prises l'ont été dans l'année suivant la promulgation de la loi.
Délais de parution des mesures
d'application prévues
concernant les lois
adoptées définitivement au cours de l'année
parlementaire
|
inférieur ou égal à 6 mois |
75 |
65 % |
|
de plus de 6 mois à 1 an |
27 |
23 % |
|
de plus de 1 an à 2 ans |
14 |
12 % |
3. L'État d'application des lois et mesures d'initiative sénatoriale
Dans le champ de compétences de la commission des affaires sociales, la part des mesures réglementaires prévues découlant d'amendements d'origine sénatoriale représente 12 % du total des mesures attendues.
Le taux de mise en application de ces mesures est de 55 %, soit un taux légèrement inférieur au taux global de mise en application (61 %). Ce taux est en amélioration : il n'était que de 16 % pour la session 2020-2021.
Origine des mesures d'application prévues
par les lois adoptées définitivement
au cours de
l'année parlementaire 2021-2022 (à l'exclusion des
rapports)
|
Nombre de mesures prévues selon leur origine |
Texte initial |
Amendement duGouvernement |
Amendement d'origine sénatoriale |
Amendement del'Assemblée nationale |
Introduction en commission mixte paritaire |
Total |
|
Mesures prises |
71 |
16 |
12 |
13 |
4 |
116 |
|
Mesures restant à prendre |
47 |
5 |
10 |
12 |
1 |
75 |
|
Total |
118 |
21 |
22 |
25 |
5 |
191 |
|
% du total général |
62 % |
11 % |
12 % |
13 % |
3 % |
100 % |
|
Taux de mise en application des mesures prévues selon leur origine |
60 % |
76 % |
55 % |
52 % |
80 % |
61 % |
Comme indiqué supra, une loi définitivement adoptée lors de cette session est issue d'une proposition de loi d'initiative sénatoriale : la loi n° 2022-297 du 2 mars 2022 relative au monde combattant, dont l'auteure est Mme Jocelyne Guidez. Ce chiffre est dans la lignée des années précédentes.
Origine des lois promulguées depuis
2015
après examen au fond par la commission des affaires
sociales
|
Projets de loi |
Propositions |
Propositions |
|
|
2017-2018 |
6 |
2 |
0 |
|
2018-2019 |
3 |
5 |
2 |
|
2019-2020 |
3 |
3 |
1 |
|
2020-2021 |
1 |
5 |
1 |
|
2021-2022 |
5 |
9 |
1 |
4. L'application des lois votées selon la procédure accélérée
Hormis la loi de financement de la sécurité sociale pour laquelle elle est de droit, huit lois promulguées en 2021-2022 entrant dans le champ de compétences de la commission des affaires sociales ont été adoptées après engagement de la procédure accélérée.
Trois d'entre elles sont d'application directe, deux sont applicables, et trois nécessitent toujours des mesures d'application :
- loi n° 2021-1484 du 15 novembre 2021 visant à améliorer les conditions de présence parentale auprès d'un enfant dont la pathologie nécessite un accompagnement soutenu (applicable) ;
- loi n° 2021-1774 du 24 décembre 2021 visant à accélérer l'égalité économique et professionnelle (partiellement applicable) ;
- loi n° 2022-139 du 7 février 2022 ratifiant l'ordonnance n° 2021-484 du 21 avril 2021 relative aux modalités de représentation des travailleurs indépendants recourant pour leur activité aux plateformes et aux conditions d'exercice de cette représentation et portant habilitation du Gouvernement à compléter par ordonnance les règles organisant le dialogue social avec les plateformes (d'applicabilité directe) ;
- loi n° 2022-140 du 7 février 2022 relative à la protection des enfants (partiellement applicable) ;
- loi n° 2022-229 du 23 février 2022 portant reconnaissance de la Nation envers les harkis et les autres personnes rapatriées d'Algérie anciennement de statut civil de droit local et réparation des préjudices subis par ceux-ci et leurs familles du fait de l'indignité de leurs conditions d'accueil et de vie dans certaines structures sur le territoire français (applicable) ;
- loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale (d'application directe) ;
- loi n° 2022-355 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale (d'applicabilité directe) ;
- loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat (partiellement applicable).
5. La publication des rapports
a) Les rapports du Gouvernement au Parlement sur la mise en application des lois
En application de l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, un rapport consacré à la mise en application de chaque loi doit désormais être remis au Parlement « à l'issue d'un délai de six mois suivant la date [de son] entrée en vigueur ». Il mentionne « les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ».
Tous les rapports prévus au titre cet article ont été transmis pour les lois adoptées cette année.
S'il est vrai que la mise en ligne, sur le site Legifrance, des échéanciers de parution des textes réglementaires et leur transmission au Sénat facilitent le contrôle de la mise en application des lois, ces échéanciers ne reflètent qu'imparfaitement l'état de mise en application réel des lois considérées :
- seuls les décrets simples ou en Conseil d'État sont mentionnés, alors que la mise en application des lois requiert bon nombre d'arrêtés, voire laisse au Gouvernement le choix de la forme réglementaire qu'il juge la plus opportune ;
- les dates prévisionnelles de publication des textes ne sont ni systématiquement mentionnées, ni toujours respectées - ce qui mériterait au moins une mise à jour régulière des informations, une fois le dépassement probable de cette date connu.
b) La publication des rapports demandés par le Parlement
Sur les 27 rapports demandés par les lois promulguées sur la période couverte par la présente note, aucun n'a été remis à la date du 31 mars. Il est néanmoins à préciser que la date de remise de ces rapports prescrite par la loi est parfois postérieure.
* 142 S'y ajoutent deux lois pour lesquelles la commission des affaires sociales a été saisie pour avis, avec une délégation au fond sur plusieurs articles : loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale parue au JO n° 0044 du 22 février 2022 et loi n° 2022-172 du 14 février 2022 parue au JO n° 0038 du 15 février 2022 en faveur de l'activité professionnelle indépendante.
* 143 À l'exclusion des rapports dont la loi exige la remise.