EXAMEN EN COMMISSION
Mercredi 8 mars 2023
- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -
Mme Catherine Di Folco , rapporteur . - Avant d'entrer dans le vif du sujet, je voudrais revenir sur l'historique de cette mission d'information. En juin 2020, nous avons été mandatés par le président Bas pour engager nos travaux. L'idée d'un travail sur le thème de la formation dans la police et la gendarmerie nationales avait germé après la remise en cause par le ministre de l'intérieur de l'époque, Christophe Castaner, d'une technique d'interpellation jugée dangereuse et dont il est apparu qu'elle était encore pratiquée par la police nationale alors qu'elle avait été abandonnée par la gendarmerie nationale. Un fait largement médiatisé outre-Atlantique n'avait pas contribué à apaiser ni à clarifier les débats sur cette technique dite « de l'étranglement », qui est aujourd'hui abandonnée.
Plus récemment, lors de la finale de la Ligue des champions de 2022, le recours aux gaz lacrymogènes par la gendarmerie mobile, pour évacuer les abords du Stade de France, a été particulièrement critiqué par les observateurs étrangers. Lors de notre déplacement au Centre national d'entrainement des forces de gendarmerie de Saint-Astier, ce cas a été cité comme un exemple de retour d'expérience (Retex) destiné à s'interroger sur les techniques d'intervention, ainsi que les formations proposées et dispensées par les deux forces de sécurité intérieure.
Ainsi, il importe de s'interroger sur la formation afin de faire face aux évolutions de la délinquance et de la criminalité, à celles des modalités du maintien de l'ordre comme à celles de la procédure et du droit pénal, ou pour tenir compte des changements de la société et des attentes des populations.
Les huit dernières années, la politique en matière de sécurité intérieure a connu des bouleversements, d'abord et principalement du fait de la menace terroriste, mais aussi en raison de la crise migratoire et d'exigences nouvelles en matière de maintien de l'ordre.
Au sein de la police nationale, la formation a fait l'objet de réformes destinées à répondre à ces nouveaux enjeux. Toutefois, celles-ci ont paradoxalement abouti à isoler la gestion de la formation du reste de la police nationale. Le dernier projet en date, dont les contours sont encore incertains et qui prévoit la création d'une Académie de police, reste indépendant de la réforme territoriale de la police nationale. Il n'est donc pas conçu sur le modèle des filières comme le seront sans doute à l'avenir tous les métiers de la police nationale.
C'est parce que la formation est toujours au coeur des débats, mais tend systématiquement à être marginalisée en pratique qu'il convient de déterminer les objectifs qu'on lui assigne et les moyens qu'on lui attribue.
Après avoir entendu les représentants des administrations et du personnel, nous nous sommes déplacées dans les écoles et les centres de formation de la police et de la gendarmerie à Draveil, à Roubaix, à Chaumont et à Saint-Astier. Nous avons échangé avec les formateurs et les élèves, afin de comprendre ce qu'implique concrètement la formation de nos forces de sécurité intérieure, ce que l'on attend d'elles et les difficultés rencontrées.
La comparaison entre police et gendarmerie est éclairante et, au-delà des échanges déjà mis en place entre les deux forces, des mutualisations plus nombreuses pourraient être développées. Néanmoins, je le précise d'emblée, il n'est pas question d'une quelconque fusion, et chaque force doit conserver son identité.
Afin de distinguer au mieux les enjeux, nous traiterons d'abord de la formation initiale puis de la formation continue au sein de ces deux forces.
Mme Maryse Carrère , rapporteure . - Cette mission nous a permis de mettre en lumière des différences existant entre les milieux de la gendarmerie et de la police en matière de formation. Les attentats de 2015, la nécessité de maintenir l'ordre public et la volonté de mettre en place une police du quotidien ont entrainé trois vagues importantes de recrutement de policiers et de gendarmes au cours des huit dernières années, dont la dernière a été approuvée par le Parlement dans le cadre de la loi du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur (Lopmi).
Les ordres de grandeur sont parlants. En 2012, les écoles de police avaient intégré 2 500 élèves gardiens de la paix, policiers adjoints ou cadets de la République. Depuis 2014, elles n'ont jamais intégré moins de 6 000 élèves par an et ont connu un pic à près de 9 400 élèves en 2016. En 2023, elles devraient intégrer 8 238 élèves.
Du côté de la gendarmerie, les écoles ont intégré 6 505 élèves gendarmes et gendarmes adjoints volontaires en 2013, plus de 13 000 en 2016 et plus de 9 500 en 2021.
Or le réseau de formation, largement réduit par la révision générale des politiques publiques (RGPP), ne s'est pas développé en conséquence. Dans le cas de la police nationale, ce réseau comprend à la fois des infrastructures modernes, suffisamment dotées et efficaces, et d'autres devenues vétustes. Nous avons pu le constater à Draveil, où la création d'un stand de tir est envisagée depuis plus de cinq ans sans se concrétiser. Le centre ne peut utiliser une partie de ses bâtiments, qui sont amiantés, et se sert des dortoirs des élèves comme lieux d'entrainement faute de place. Pourtant, tout le monde, y compris la Cour des comptes, convient de la nécessité d'une école de police supplémentaire en Île-de-France.
La variable d'ajustement ayant permis l'intégration rapide des effectifs a été la réduction du temps de formation des élèves en école. Ainsi, le rétablissement du temps de formation des gardiens de la paix et la prolongation de celui des élèves gendarmes renforcent encore la pression s'exerçant sur le réseau de formation, au moment où la police nationale se lance dans un ambitieux programme de constitution et de formation d'une réserve opérationnelle. Ces difficultés, particulièrement visibles du côté de la police nationale, se retrouvent aussi du côté de la gendarmerie, qui bénéficie toutefois d'une meilleure capacité d'anticipation et de mise en oeuvre de ses projets.
Il nous semble donc souhaitable de concevoir un plan triennal de mise à niveau des infrastructures de formation de la police et de la gendarmerie, qui soit susceptible de s'appuyer sur les augmentations de crédits prévues par la Lopmi.
Les formateurs, qu'ils soient policiers ou gendarmes, sont les premiers à subir les conséquences de cette hausse du nombre de recrutements mal corrélée à l'augmentation des capacités. Les difficultés de recrutement doivent conduire à une meilleure prise en compte de l'occupation du poste de formateur dans le déroulement des carrières, dans la police comme dans la gendarmerie. Elles offrent aussi l'occasion d'ouvrir plus largement la formation initiale à des intervenants extérieurs - avocats, magistrats ou universitaires, institutionnels ou associatifs -, pour permettre aux élèves de prendre en compte la diversité des attentes dont ils font l'objet.
Selon l'avis général, l'augmentation des recrutements a conduit à une baisse du niveau des élèves. À cet égard, le constat dressé par les formateurs de la police nationale a été sévère : que ce soit en termes d'aptitude physique, de connaissances basiques ou de savoir-être, le niveau des élèves leur paraît insuffisant. La massification du recrutement a conduit à intégrer des personnes dont les connaissances sont inadaptées, mais dont on déplore aussi les motivations faibles et l'implication limitée. Une hostilité à la police nationale est même exprimée par certains élèves, ce qui conduit à une dégradation nette de l'ambiance et de la capacité d'acquisition des savoirs par une promotion.
Les formateurs de la police nationale ont insisté sur la difficulté à rompre les contrats des policiers adjoints dont le niveau est insuffisant ou l'attitude inadéquate. Il semble en être de même, sauf dans les cas les plus extrêmes, pour les élèves gardiens de la paix. Cette situation n'est pas satisfaisante puisqu'elle tend à faire primer le nombre de recrutements sur leur qualité.
Cette difficulté concerne les deux forces et nous a notamment été signalée lors de notre déplacement à l'école de gendarmerie de Chaumont. Cependant, la capacité de la gendarmerie nationale à créer une culture commune à tous ses membres lui permet de maintenir un niveau d'exigence supérieur. Cette volonté est inscrite dans les textes. Ainsi, l'article 2 de l'arrêté du 23 mai 2016 fixant les conditions de déroulement de la période de formation initiale des militaires engagés en qualité d'élèves gendarmes dispose que « les objectifs de la formation initiale sont de forger l'identité de sous-officier de gendarmerie et de faire acquérir les connaissances et les compétences fondamentales du métier ».
Cette formulation peut être comparée à celle de l'arrêté du 24 juin 2020, portant organisation de la formation statutaire et de l'évaluation des gardiens de la paix, qui dispose que « la formation statutaire des gardiens de la paix prépare l'élève puis le stagiaire à acquérir les compétences et aptitudes professionnelles et personnelles, nécessaires à l'exercice des missions énoncées à l'article 2 du décret du 23 décembre 2004 susvisé, en particulier dans le poste occupé à compter de la première affectation ».
La capacité de la gendarmerie à forger une identité repose sur l'intégration de deux notions : la « militarité » et la « rusticité ». Ces concepts fondent l'adhésion des élèves et nous avons été marquées par l'importance que revêt l'identité de la gendarmerie, ainsi que la perception de son histoire et de ses missions, par les élèves sous-officiers et officiers.
Nous partageons pleinement l'idée que le caractère militaire de la gendarmerie et de ses formations doit être conservé.
La notion de pluridisciplinarité se trouve aussi au coeur de la formation des gendarmes, en lien avec la nécessité de couvrir 96 % du territoire.
Les gardiens de la paix exercent eux aussi des missions multiples, pour lesquelles ils sont formés. Toutefois, cette multiplicité relève davantage de la juxtaposition que de la polyvalence, ce qui tient à la nature même des fonctions exercées. Une évolution de l'approche pourrait être envisagée afin de renforcer l'intégration de l'ensemble des missions.
Par ailleurs, nous avons constaté que les voies destinées à favoriser le recrutement de jeunes n'ayant pas nécessairement acquis un diplôme traversent une crise. C'est le cas pour les cadets de la République, qui ont pour vocation d'exercer des missions opérationnelles en appui des gardiens de la paix et policiers adjoints, tout en étant accompagnés dans la préparation des concours. Leur rémunération, qui se situe à un tiers du Smic alors que les policiers adjoints gagnent le Smic, a considérablement fait baisser l'attractivité de cette voie d'intégration. Une revalorisation paraît nécessaire.
Les difficultés rencontrées dans la formation des policiers sont également liées à l'un des problèmes structurels de la direction générale de la police nationale (DGPN) : le déficit d'encadrement intermédiaire.
Dans le cadre de la RGPP, la majorité des officiers devait être remplacée par des gradés issus du corps des gardiens de la paix. En pratique, le taux important de rotations au sein des services les plus sensibles a rendu ce remplacement très inégal selon les directions.
Prenant acte de ce fait, la Lopmi prévoit de relancer les recrutements d'officiers, ce qui nécessite d'adapter la capacité d'accueil des écoles, de créer des postes de gradés et de fournir un effort en matière de formation des gardiens de la paix, afin de leur permettre d'accéder à des fonctions intermédiaires, en appui des officiers en charge du commandement.
Nous proposons, au moins dans le cas des services affectés par les taux de rotation les plus élevés, de respecter un taux d'encadrement minimal de 35 % dans chaque service de police, en ayant recours à une clef de répartition entre gradés et officiers, ainsi qu'à une identification et à une valorisation spécifiques de postes destinés aux fonctions de maitre de stage et de formation des personnels nouvellement affectés.
- Présidence de M. Philippe Bonnecarrère, vice-président -
Mme Catherine Di Folco , rapporteur . - J'en viens à la formation continue.
Le rapport annexé à la Lopmi du 24 janvier 2023 prévoit l'objectif d'une « formation continue augmentée de 50 % », afin de « préserver l'adéquation entre les compétences et les missions tout au long de la carrière ».
Nous ne pouvons que saluer cet objectif, tout en notant qu'il paraît particulièrement ambitieux au regard de la situation. Les mentalités doivent évoluer en matière de formation continue et son enrichissement comme sa réorganisation nous paraissent nécessaires.
Malgré des mécanismes d'adaptation aux demandes du terrain et aux orientations données au niveau central, la formation continue reste trop souvent une variable d'ajustement de l'activité opérationnelle des forces. Cette situation semble particulièrement prégnante dans la police nationale. Ainsi, en 2021, plus d'un tiers des policiers actifs n'avaient pas pu effectuer leurs trois séances de tir obligatoires. Quelle que soit la pertinence de cet indicateur, l'impossibilité de faire respecter une obligation et l'absence de sanction prise en la matière montrent l'étendue des progrès à accomplir pour rendre la formation continue véritablement opérationnelle.
Idéalement, formation initiale et formation continue devraient être liées dans le cadre d'une formation « continuée », qui prendrait appui sur les acquis de la formation initiale et les complèterait, tout au long de la carrière.
Face au manque de formation continue dénoncé par les personnels, le rôle et la responsabilité des chefs de service apparaissent essentiels, pour assurer une prise en compte effective, dans le cadre du cycle de travail, de l'accomplissement des formations obligatoires, mais aussi pour imposer aux agents les formations nécessaires pour mettre en adéquation leurs missions à leurs connaissances et à leur savoir-faire.
Pour dynamiser la formation continue, le respect du plan de formation devrait compter parmi les éléments d'appréciation pris en considération lors de l'évaluation professionnelle des chefs de service.
De plus, l'obligation de la formation continue dans l'obtention d'une promotion pourrait constituer un moyen de mettre fin au déficit en matière d'encadrement intermédiaire dans les services d'investigation judiciaire. Ce déficit a été mis en exergue par le récent rapport d'information de Nadine Bellurot et Jérôme Durain, portant sur l'organisation de la police judiciaire.
Toutefois, à ce jour, le passage au grade de brigadier-chef n'impose pas dans la police nationale que le titulaire ait la qualité d'officier de police judiciaire (OPJ). Nous recommandons que le passage à ce grade soit conditionné à la détention de cette qualité, comme c'est le cas dans la gendarmerie, ce qui impliquerait de modifier les conditions réglementaires pour y accéder, mais aussi de renforcer l'offre de formation continue pour obtenir la qualification d'OPJ.
Nous insistons également sur la nécessité de rapprocher la formation continue des équipes de terrain. Le modèle retenu dans la gendarmerie nationale, dans laquelle la formation s'effectue prioritairement au sein des brigades territoriales, paraît particulièrement opérationnel. La police nationale a marqué son intérêt pour le développer en son sein.
Par ailleurs, tant la gendarmerie nationale que la police nationale ont intégré la possibilité de développer la formation à distance. Du côté de la police nationale, une réflexion est menée sur la portée et les limites de ce type de formation, ce qui paraît nécessaire.
Enfin, face à l'ampleur des besoins, la mutualisation de la formation continue entre les deux forces devrait constituer, dans un certain nombre de domaines, un principe qui ne devrait souffrir d'exception que lorsque la spécificité de l'action des forces le justifie.
Dans un contexte marqué par une plus grande violence sur la voie publique, nous insistons en particulier sur l'intérêt d'une approche commune plus développée en matière de formation continue s'agissant du maintien de l'ordre. Il en va de même pour les gestes techniques utilisés lors des interpellations, dès lors notamment qu'après l'abandon par la police nationale de la technique dite de « l'étranglement », les techniques utilisées par les deux forces se sont fortement rapprochées.
Mme Maryse Carrère , rapporteure . - Comme l'éducation nationale, la formation est souvent présentée comme la solution à tous les problèmes ; il faut se garder de l'ériger en solution unique et toute puissante. Cependant, elle demeure essentielle et reflète le sens que nous voulons donner à l'action de nos forces de sécurité. Nous souhaitons donc rendre opérationnel ce qui est essentiel et cette volonté donne le titre que nous proposons pour ce rapport.
Mme Catherine Di Folco , rapporteur . - Je veux remercier les écoles et centres de formation qui nous ont reçues. Ces rencontres ont été très enrichissantes.
M. Jérôme Durain . - En ce qui concerne la formation initiale et continue des forces de police et de gendarmerie, des questions d'organisation, de moyens et de doctrine d'emploi se posent. Les questions ayant suscité la création de cette mission d'information, notamment celle des techniques d'interpellation et de maintien de l'ordre, sont subordonnées à un contexte lié à la doctrine d'emploi des forces de l'ordre. Ainsi, alors que des manifestations importantes ont lieu en ce moment dans le pays, ces sujets sont moins présents. La doctrine d'emploi des forces de sécurité est déterminante dans l'impact qu'elles ont sur la société.
J'en viens à la question des moyens. Mon groupe a voté la Lopmi, qui doit nous offrir un cadre de travail sur le long terme pour apporter des réponses aux questions que votre rapport soulève. À ce titre, la stabilité dans l'usage de ces moyens doit prévaloir. En effet, les errements liés à l'abaissement de la durée de formation à huit mois, puis à son rallongement à douze mois, n'ont pas facilité la réalisation d'un travail de qualité, inscrit dans la durée.
Enfin, les syndicats et représentants, notamment de policiers, indiquent à quel point la faiblesse du niveau de recrutement représente un enjeu. Vous avez présenté une proposition d'exclusion qui parait bienvenue. Il ne faudrait pas que l'enjeu capacitaire l'emporte sur l'enjeu qualitatif, la formation d'aujourd'hui assurant la qualité du service public de demain.
M. Thani Mohamed Soilihi . - Vos observations concernent tout le territoire national, y compris les outre-mer. Cependant, comme pour de nombreux sujets, la situation ultramarine mériterait qu'une étude complémentaire soit conduite.
Il s'agit notamment de mettre en lumière l'obligation pour les personnes voulant embrasser ces carrières de se déplacer pour se former dans l'Hexagone. Nous les appelons pudiquement « les originaires ». Après leur formation, ils doivent rester ici un certain temps avant d'espérer pouvoir « rentrer au pays ». Il ne se passe pas une semaine sans que les parlementaires des outre-mer soient saisis de demandes de retour. Compte tenu des problèmes sécuritaires que traversent la plupart des territoires d'outre-mer, le recours aux policiers et gendarmes originaires de ces territoires qu'ils connaissent pourrait offrir une bonne solution. À ce titre, ne serait-il pas opportun de mener une réflexion sur la formation des futurs gendarmes et policiers des territoires d'outre-mer ?
M. Hussein Bourgi . - Je commencerai par la dernière recommandation du rapport, qui vise à garantir l'accès des policiers et des gendarmes aux infrastructures de formation du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). Je suis délégué du CNFPT de la région Occitanie et nous avons la charge de former les policiers municipaux de notre région, mais aussi d'Auvergne-Rhône-Alpes.
Nous mettons en oeuvre un projet de construction de bâtiment, qui doit aboutir dans deux ans, et pour lequel nous nous sommes dotés d'infrastructures adaptées à une pratique du tir suffisante. De nombreuses communes et collectivités envoient leurs policiers s'entrainer dans des salles privées, et les chambres régionales des comptes relèvent de façon systématique le coût de la location de ces lieux. Nous serons en mesure de répondre aux besoins des polices municipales, mais je suis déjà saisi par des syndicats nationaux de policiers, qui me demandent s'ils pourront venir pratiquer au sein de nos équipements. Ce sera le cas, mais il nous faut convaincre la hiérarchie et le ministère de passer contrat avec nous, ce qui coûterait beaucoup moins cher. De plus, les armes seraient dans des lieux destinés à cet usage. La recommandation n° 16 satisfera les organisations syndicales et les responsables des policiers nationaux que j'ai rencontrés, et je vous remercie de l'avoir retenue.
Par ailleurs, on attire souvent mon attention sur la manière dont les femmes ne reçoivent pas toujours un accueil de qualité dans les bureaux de police ou de gendarmerie. Il ne faut pas généraliser, certains font très bien leur travail, accueillent, écoutent et orientent de manière performante. En revanche, dans certaines situations, on se contente d'orienter vers France Victimes alors que, parfois, la déléguée aux droits des femmes présente à la préfecture a passé une convention avec une association offrant une écoute adaptée. Je me permets d'insister sur l'importance de l'accueil, de l'audition, mais surtout de l'orientation. Il faut aller plus loin que ce simple document d'orientation vers l'association d'aide aux victimes, remis avec le procès-verbal d'audition, dont on sait que parfois les victimes ne le reçoivent pas.
Enfin, la formation doit être plus qualitative et optimale en matière de cyberdélinquance et de cybercriminalité. À ce titre, je souhaiterais évoquer le harcèlement scolaire - au sujet duquel la mission d'information conduite par le Sénat a mis en lumière qu'il se transforme souvent en cyberharcèlement -, la pédopornographie et la délinquance en ligne, qui peut prendre la forme d'un piratage de données bancaires ou personnelles. Dans ce domaine, si certains policiers et gendarmes appartenant à la nouvelle génération semblent très aguerris, d'autres n'ont pas suivi de formation continue.
Mme Catherine Di Folco , rapporteur . - Je vous remercie pour ces interventions qui rejoignent plusieurs des préconisations de notre rapport.
La question des outre-mer mérite certainement un approfondissement. Je voudrais mentionner la proposition de loi envisagée de Mme Tetuanui sur la question de l'affectation des personnels. Se pose aussi celle de leur rotation.
Mme Maryse Carrère , rapporteure . - En ce qui concerne la doctrine d'intervention, elle se décline aussi en adaptant les formations. Celles-ci évoluent, même si elles le font peut-être moins vite que les besoins. On observe notamment un renforcement des formations en matière de déontologie, dans la police comme dans la gendarmerie.
De plus, dans le domaine des violences intrafamiliales, des formations importantes se développent, qui ont recours à des formateurs extérieurs. Néanmoins, nous avons demandé leur renforcement.
Nous avons également insisté sur l'accompagnement des policiers et des gendarmes dans leur gestion de leur rapport au stress. Dans ce cas aussi, les centres de formation font appel à des intervenants extérieurs, tels que des psychologues. Il s'agit d'aider policiers et gendarmes à gérer leur stress ou à passer des caps difficiles, quand ils ont été confrontés à des situations compliquées.
Pour répondre à M. Bourgi, la gendarmerie est très en pointe sur les questions liées à la cybercriminalité et elle a développé une direction dédiée au sein de la direction générale. Il s'agit d'un sujet sur lequel la mutualisation pourrait être développée.
Les outre-mer sont aussi particulièrement touchés par la baisse d'attractivité du statut de cadet de la République. Les cadet étaient près de 900 il y a quelques années et ne sont plus que 290. Or les candidats venus outre-mer étaient particulièrement nombreux.
M. Thani Mohamed Soilihi . - Il faudrait lancer des campagnes de publicité. À Mayotte et en Guyane, la population augmente et elle est de plus en plus jeune, ce qui n'est pas le cas dans d'autres territoires. Il y aurait là des viviers intéressants, mais il faut faire connaitre ces carrières. Cette question de la communication pourrait faire partie des préconisations.
M. Philippe Bonnecarrère, vice-président . - Je vous propose désormais de mettre au vote les recommandations présentées par les rapporteurs.
Les recommandations sont adoptées.
La mission d'information adopte le rapport d'information et en autorise la publication.