F. L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT, UNE PARTIE DE LA SOLUTION ?
Parmi les causes profondes des deux principales menaces qui affectent les pays du golfe de Guinée, les activités criminelles en mer et la poussée djihadiste au nord, l'insuffisance du développement ou le mal-développement (inégalités en croissance, corruption, faiblesse de l'État, présence insuffisante de celui-ci dans certains territoires ruraux, etc.) jouent sans doute un rôle essentiel. Or ces problématiques relèvent de l'aide publique au développement.
1. Un effort important de la part de la France
Les flux d'aide au développement en direction du golfe de Guinée sont importants. De nombreux pays développés ont compris que cette région devait être soutenue et ont développé des politiques de solidarité internationales ciblées pour les soutenir.
En ce qui concerne la France, l'agence française de développement (AFD) a ainsi développé une stratégie spécifique en direction du golfe de Guinée , couvrant les pays suivants : Bénin, Côte d'Ivoire, Ghana, Guinée, Libéria, Nigéria, Sierra Leone et Togo, avec une direction régionale basée à Abidjan. L'AFD, davantage sans doute que les services qui portent les deux autres « D » du triptyque « diplomatie/défense/développement », ignore ainsi la distinction entre pays anglophones et pays francophone s, ce qui semble être une bonne posture compte-tenu de l'importance économique du Nigeria et du Ghana dans la région.
Au total, l'AFD a investi 5,15 milliards d'euros entre 2016 et 2020 dans le golfe de Guinée , soit 23% de ses engagements totaux en Afrique, Maghreb compris : il s'agit donc d'un engagement important.
Rien qu'au Nigeria, l'AFD a engagé 2,5 milliards d'euros depuis 2008 (date d'ouverture de l'agence d'Abuja), soit le deuxième engagement de l'agence sur le continent derrière le Maroc . Avec Proparco, les montants atteignent les 3 milliards d'engagements. Certes en 2021, dans le même pays, l'AFD a engagé 209 millions d'euros alors que dans le même temps la Banque mondiale engageait 1 milliard d'euros et surtout la Chine 3,3 milliards d'euros. L'engagement de l'agence reste cependant tout à fait significatif. Il convient également de noter qu'elle mène de nombreux projet en cofinancement avec l'Union européenne depuis les années 2010, comme un projet de réserve alimentaire porté par la CEDEAO (56 millions d'euros dont 31,9 millions d'euros de l'UE), ou un projet d'amélioration de la productivité agricole autour du lac Tchad (entièrement financé par l'UE pour 36,1 millions d'euros).
De même, en Côte d'Ivoire, La France est le premier bailleur bilatéral . La Côte d'Ivoire fait partie des tous premiers bénéficiaires de l'aide bilatérale au développement de la France. Elle était même la première bénéficiaire en 2018 (301 millions d'euros équivalent-don) et en 2019 (326 millions), la quatrième en 2020 (230 millions) et la troisième en 2021 (251 millions). Le 5 juillet 2022, le Gouvernement de Côte d'Ivoire et l'AFD ont signé deux conventions de crédit d'un montant cumulé de 216 Milliards de FCFA (330 millions d'euros) dédiées à la mise en oeuvre des priorités du Plan national de développement ivoirien 2021-2025. Le premier prêt souverain de l'AFD (d'un montant de 131 Milliards de FCFA soit 200 millions d'euros) a pour objectif le développement économique et social de la Côte d'Ivoire et, plus particulièrement, du district des Savanes, par la réhabilitation des derniers tronçons de la Route du Nord, entre Abidjan, Bamako et Ouagadougou, et la mise en oeuvre d'une stratégie de désenclavement des localités rurales. Le deuxième prêt souverain (d'un montant de 85,2 Milliards de FCFA soit 130 millions d'euros) financera le projet d'assainissement de la commune de Yopougon.
Par ailleurs, un troisième « Contrat de désendettement et de développement » (C2D) dont l'AFD assurera la mise en oeuvre, a été récemment signé pour un montant de 1,144 milliard d'euros . Conformément au mandat de l'AFD et aux orientations fixées dans la feuille de route de la coopération franco-ivoirienne signée en juillet 2017, les financements AFD (en moyenne à 400 M€ sur les 9 dernières années, à l'exception de l'année 2020 avec un montant de 192,4 M€ du fait des effets de la crise sanitaire) ciblent trois secteurs prioritaires : les technologies propres, l'éducation, la formation et l'emploi, enfin la sécurité. L'AFD appuie également la dynamisation du secteur privé au travers de Proparco, qui dispose d'un bureau régional basé à Abidjan.
2. Une aide progressivement mieux ciblée sur les fragilités
Au-delà d'une action qui bénéficie de manière globale au développement de la région et donc à une réduction des risques et menaces identifiées ci-dessus, il importe d'abord de savoir si l'AFD cible spécifiquement ceux-ci ou se concentre exclusivement sur les infrastructures et le développement économique et social des grandes villes. Or, de fait, la stratégie « golfe de Guinée » de l'agence prend explicitement en compte le risque de développement du terrorisme dans le Nord, comme celui généré par les activités criminelles en mer .
Concernant le premier aspect, la stratégie du groupe prévoit ainsi que : « Le Groupe ciblera prioritairement, dans ses exercices de programmation, les zones à risque de fragilisation en Côte d'Ivoire, au Ghana, au Togo et au Bénin (« agir au Nord »), et les espaces déjà en crise (Lac Tchad). Il y traitera les causes profondes des vulnérabilités ». La stratégie prévoit également d'offrir une réponse intégrée face à la fragilisation des zones frontières du Sahel . D'un point de vue sectoriel, cette action recouvre notamment l'appui aux filières agricoles, à l'économie alimentaire et au développement rural d'une part, et le développement de l'accès à l'énergie, à l'eau potable et à l'assainissement, et aux services sociaux de base (santé et éducation) d'autre part. Le groupe AFD entend également soutenir les efforts qui visent à mieux organiser et accompagner les mouvements de population (nomadisme pastoral, migrations de travail, personnes déplacées). L'agence compte par ailleurs prendre en compte les effets attendus du changement climatique sur les dynamiques agricoles, les conditions de subsistance des populations, et les risques de conflits intracommunautaires. Enfin, elle entend soutenir l'intégration économique régionale pour contribuer au désenclavement du Sahel, notamment en contribuant à l'achèvement du marché régional de l'énergie (soutien aux interconnexions et aux initiatives régionales de production verte).
En ce qui concerne le deuxième aspect (les activités criminelles en mer), l'AFD soutiendra notamment certains corridors stratégiques, en recourant à l'expertise d'Expertise France en matière de sécurisation de l'espace maritime et des ports. Il est prévu que la mise en oeuvre de projets de protection et de sauvegarde des océans inclue les zones concernées par le brigandage et la piraterie maritimes.
Outre la coopération menée par l'AFD, la coopération culturelle française est également très dynamique dans les pays du golfe de Guinée . Ainsi, par exemple, le réseau français de coopération au Nigéria comporte quinze implantations, pilotées par le Service de Coopération et d'Action culturelle de l'Ambassade (SCAC) : l'Institut Français du Nigéria, deux établissements sous licence de l'Agence pour l'Enseignement du Français à l'Etranger (AEFE), une école de la Mission laïque française à Port-Harcourt, 10 Alliances françaises réparties sur l'ensemble du territoire et l'Institut Français de Recherche sur l'Afrique d'Ibadan, sous tutelle du CNRS. Le SCAC anime plusieurs projets financés par le Fonds de solidarité pour les projets innovants (FSPI) qui portent notamment sur les industries culturelles et créatives et la mise en valeur du patrimoine culturel et architectural nigérian.
De nombreux autres bailleurs financent des programmes d'aide au développement dans les pays du golfe de Guinée . À titre d'exemple, en mars 2022, la Banque mondiale a approuvé un financement de 450 millions de dollars de l'Association internationale de développement (son organisme d'aide au développement) au titre du Projet de cohésion sociale des régions nord du golfe de Guinée, afin de stimuler la collaboration régionale, la résilience socio-économique et climatique dans les régions du nord vulnérables des pays du golfe de Guinée. De leur côté, les États-Unis ont récemment annoncé un investissement de 2 milliards de dollars sur dix ans sur le continent pour soutenir la prévention et la gestion des conflits . En Afrique de l'Ouest, le financement profitera au Togo, au Bénin, à la Côte d'Ivoire, au Ghana et à la Guinée.
3. Beaucoup reste à faire
Malgré les financements des bailleurs internationaux, la persistance de la grande pauvreté, voire son augmentation en chiffres absolus, ainsi que la progression des inégalités, ou encore l'état très dégradé où se trouve le système éducatif dans plusieurs pays, comme la Côte d'Ivoire, montrent que beaucoup reste à faire dans la région pour la politique de solidarité internationale . On peut identifier plusieurs difficultés qui entravent les efforts accomplis.
D'abord, les résultats obtenus déclinent parfois dans le temps après la réalisation des projets , faute, par exemple, d'une formation suffisante des personnels qui doivent en assurer le fonctionnement dans la durée. Par ailleurs, les différents acteurs rencontrés par la mission s'accordent à reconnaître l'importance de la dimension politique, qui « parasite » les calculs purement économiques des bailleurs. Toute action de développement , aussi neutre qu'elle puisse sembler, a des conséquences sur la répartition du pouvoir ou des ressources financières , et peut donc aller à l'encontre des intérêts de ceux qui tirent profit du fonctionnement actuel. Par exemple, ce n'est pas nécessairement, en dernière analyse, l'absence de routes qui fait que des biens de première nécessité n'arrivent pas dans les campagnes d'un pays, mais le fait que les autorités considèrent cette aide comme politiquement inutile.
Les interlocuteurs rencontrés au Nigeria, pays où l'Etat tire l'essentiel de ses revenus de l'exploitation pétrolière en l'absence de système fiscal efficace, soulignent que la gouvernance du pays est fondée sur un écheveau complexe d'intérêts qui rend difficile une vision d'ensemble. La responsabilité des difficultés rencontrées par l'aide publique au développement est cependant partagée . Il est difficile pour les bailleurs, qui pourtant perçoivent généralement cette importance du facteur politique pour la réussite à long terme des projets, d'en tenir pleinement compte. Devant afficher des résultats rapides et évaluables, ils ont une préférence pour les projets qui demandent des décaissements importants et passent par des étapes tangibles , comme des infrastructures ou un nombre de vaccins distribué, plutôt que pour les multiples réformes de petite ampleur qui seraient nécessaires pour faire évoluer la gouvernance d'un pays, mais qui sont très longues à mettre en place et difficiles à évaluer.
Plus globalement, le développement est un processus d'une très grande complexité sur lequel il reste très difficile d'influer malgré certains progrès de méthode (comme les essais contrôlés randomisées des projets mises en place depuis quelques années, sous l'égide notamment de la prix Nobel d'économie Esther Duflo).
Ne pas séparer l'analyse de la viabilité des projets de développement du contexte politique et administratif de leur mise en oeuvre.
D'autres difficultés concernent plus spécifiquement la politique de solidarité internationale française dans les pays de la région. Ainsi, le Nigeria est depuis 2011 considéré comme un « pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure » (PRI-TI) du fait de son PIB relativement élevé. En conséquence, l'AFD ne peut plus y faire de dons, mais uniquement des prêts. Or, d'une part, l'extrême pauvreté d'une grande partie de la population justifierait des aides versées sous la forme de subventions dans les secteurs sociaux ou éducatifs par exemple. D'autre part, les normes prudentielles limitent l'AFD en matière de prêt alors que le pays, du fait de son énorme population et du gigantisme de Lagos, pourrait bénéficier de projets de grande ampleur.
Par ailleurs, la mission a pu constater les paradoxes induits par la prégnance des critères climatiques dans l'aide française , qui se fait légitimement un point d'honneur de respecter l'accord de Paris sur le climat. En effet, ces critères conduisent à limiter de manière importante les projets finançables. Par exemple, au Nigeria, dont l'économie est très carbonée, l'AFD ne peut pas financer des centrales à gaz ni des cimenteries alimentées au charbon. Les « concurrents » de la France dans le domaine du développement sont généralement moins regardants, y compris la Banque mondiale, qui applique pourtant elle aussi les Accords de Paris.
En ce qui concerne la politique de solidarité internationale française, certains progrès ont été accomplis récemment, notamment grâce à la loi du 4 août 2021 et au nouveau contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD . Toutefois, une efficacité accrue passe nécessairement par une plus grande conditionnalité, dans le sens où seuls les projets appuyés sur une stratégie solide et crédible des autorités devraient être soutenus . Par ailleurs, l'expérimentation et l'ajustement des projets au fur et à mesure de leur réalisation devraient avoir une plus grande place, afin de tenir compte des nécessaires imprévus qui peuvent apparaître en cours de réalisation
D'un point de vue sectoriel, le soutien aux PME et au secteur bancaire local par Proparco constitue une valeur ajoutée importante dans des pays où ces PME ont souvent le plus grand mal à accéder aux financements contrairement aux très grands groupes nationaux. Cette action devrait donc être accentuée.
En outre, le secteur de l'éducation, redevenu une priorité depuis quelques années pour l'aide française après une longue période de sous-investissement, doit concentrer tous les efforts . À titre d'exemple, selon l'évaluation à mi-parcours du plan gouvernemental décennal de développement du secteur de l'éducation au Bénin, réalisée notamment par l'AFD, le secteur de l'éducation reste piloté par l'accroissement permanent de la demande et la baisse de la qualité de l'enseignement n'a pas pu être enrayée malgré les investissements des partenaires internationaux. Quant à l'évaluation du programme « éducation pour tous au Bénin », arrimé à la première phase du plan gouvernemental de développement du secteur de l'éducation et mis en oeuvre par l'AFD, elle a montré que si « le projet a réalisé tous les extrants prévus de construction d'infrastructures scolaires, de formation des enseignants et de renforcement du pilotage du système éducatif. Ces réalisations ont contribué à l'amélioration des indicateurs d'accès et de qualité de l'enseignement primaire. Toutefois, il n'a pas été possible de mesurer les effets propres du projet, celui-ci ayant fait le choix de s'arrimer directement aux objectifs du PDDSE ». Elle a également fait ressortir que le projet « a contribué au renforcement des normes d'une éducation de qualité au Bénin, par la formation des enseignants et l'implantation et l'équipement d'infrastructures scolaires. Il a également produit de nombreux livrets et autres documents pédagogiques qui sont utilisés pour la formation des enseignants. Toutefois, aucune des bonnes pratiques du projet (modèle des écoles pilotes, stratégie de mobilisation sociale pour l'implantation des infrastructures scolaires, l'utilisation des TIC pour former les enseignants) n'a été adoptée par les autorités éducatives » . Ainsi, il apparait plus aisé d'obtenir des résultats concrets facilement évaluables comme la construction d'écoles ou l'achat de manuels scolaire, que de réussir à véritablement tirer vers le haut l'ensemble d'un secteur qui dépend étroitement de l'action des autorités.
Autre exemple, le taux d'analphabétisme en Côte d'Ivoire est voisin de 45% et le système éducatif, où l'investissement public est insuffisant, connaît les plus grandes difficultés alors même que ce secteur est essentiel pour la réussite du pays . Selon l'AFD, environ 70 % d'une classe d'âge est inscrite au primaire, dont seulement 46 % achève le cycle, 34 % au collège et 15 % au lycée, tandis que l'enseignement technique et professionnel, sous-équipé, offre moins de 80 000 places et que les universités publiques, saturées après la multiplication par cinq des effectifs en 20 ans, souffrent d'importantes dégradations. Les écoles d'ingénieurs sont sous-équipées et fortement déficitaires. Ce défi a bien été identifié comme la première des priorités par l'AFD.
Le projet de soutien de l'éducation 2013-2018 de l'AFD en Côte d'Ivoire
Ce projet est financé pour 77,5 millions d'euros de subventions issus du C2D. Il vise les objectifs suivants :
L'éducation fondamentale :
Construction de 116 écoles primaires et de 40 collèges dits « de proximité », la réhabilitation de deux centres de formation des maîtres à Man et Katiola, la réforme du système de formation des professeurs de collège et l'appui institutionnel dans la gestion des ressources humaines et financières.
La formation professionnelle :
Rénovation de trois filières techniques et professionnelles.
L'enseignement supérieur :
Appui à l'Institut National Polytechnique Houphouët Boigny (INP-HB) de Yamoussoukro, pour la réhabilitation et l'équipement de ses locaux, mais aussi la modernisation de deux des écoles de l'institut (agronomie et industrie).
Modernisation de cinq universités publiques, avec l'implantation du système LMD (licence-master-doctorat), l'équipement en matériel pédagogique et en ressources documentaires et la relance des activités de la recherche scientifique.
Impacts attendus
Amélioration des capacités d'accueil, du taux d'achèvement et de la qualité de la formation des enseignants.
Renforcement des capacités des ministères. Adéquation avec les besoins du marché de l'emploi.
Adaptation du cycle scolaire aux besoins et priorités de développement économique et social du pays.
Ainsi, l'éducation doit continuer à être ciblée sans relâche par l'AFD en innovant constamment afin de lutter contre les facteurs structurels qui conduisent à la dégradation de la qualité de l'enseignement. De même, l'aide à la formation professionnelle doit être renforcée afin d'améliorer le niveau de qualification de la jeunesse qui arrive massivement sur le marché du travail.
Continuer à mettre l'accent sur l'éducation et la formation comme secteurs prioritaire pour le développement des pays du Golfe de Guinée.
Le secteur agricole doit également faire l'objet d'une attention particulière. Au Nigeria, l'AFD a bien identifié le retour de l'agriculture dans le nord du pays comme une priorité qui « coche toutes les cases » (bénéfices économiques, lutte contre la pauvreté, contre la déstabilisation de régions vulnérables au terrorisme, etc.). De même, en Côte d'Ivoire, la filière « cacao durable » a été identifié par l'Union européenne comme un levier de première importance pour le développement du pays et va faire l'objet d'un soutien massif.
Enfin, dans le contexte d'offensive des compétiteurs stratégiques de la France en matière d'influence, il paraît nécessaire de donner leur part aux actions de développement ayant de fortes retombées en la matière grâce à des effets rapides . Il conviendrait ainsi d'augmenter les moyens dont disposent les services de coopération et d'action culturelle (SCAC) des ambassades, car ces services ont la réactivité et la culture nécessaires mais, malgré une légère augmentation de leurs financements dans la période récente, restent peu pourvus.
Augmenter les crédits du programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » bénéficiant aux FSPI (fonds de solidarité pour les projets innovants) et augmenter les moyens des services de coopération et d'action culturelle des ambassades afin de réaliser davantage de projets de petite taille mais permettant d'obtenir des résultats rapides et à fort impact en matière d'influence.