N° 142
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2022-2023
Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2022
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation sénatoriale à la prospective (1)
sur l' avenir de l' eau ,
Par Mmes Catherine BELRHITI, Cécile CUKIERMAN, MM. Alain
RICHARD
et Jean SOL,
Sénatrices et Sénateurs
(1) Cette délégation est composée de : M. Mathieu Darnaud, président ; MM. Julien Bargeton, Arnaud de Belenet, Mmes Catherine Conconne, Cécile Cukierman, M. Ronan Dantec, Mme Véronique Guillotin, M. Jean-Raymond Hugonet, Mmes Christine Lavarde, Catherine Morin-Desailly, Vanina Paoli-Gagin, MM. René-Paul Savary, Rachid Temal, vice-présidents ; Mme Céline Boulay Espéronnier, MM. Jean-Jacques Michau, Cédric Perrin, secrétaires ; M. Jean-Claude Anglars, Mme Catherine Belrhiti, MM. Éric Bocquet, François Bonneau, Yves Bouloux, Patrick Chaize, Patrick Chauvet, Philippe Dominati, Bernard Fialaire, Daniel Gueret, Mme Laurence Harribey, MM. Olivier Henno, Olivier Jacquin, Roger Karoutchi, Jean-Jacques Lozach, Alain Richard, Stéphane Sautarel, Jean Sol, Jean-Pierre Sueur, Mme Sylvie Vermeillet.
AVANT-PROPOS
La France hexagonale dispose d'importantes réserves d'eau, tant sous forme solide en altitude que liquide dans les lacs, fleuves, et nappes souterraines et bénéficie d'un climat tempéré qui garantit un bon niveau de précipitations et un haut niveau de pluies utiles. Notre pays est donc habitué à une eau abondante et pas chère toute l'année, disponible facilement pour une multitude d'usages .
Nous ne sommes cependant pas à l'abri de voir cet accès à l'eau, aujourd'hui relativement aisé, progressivement se durcir sous l'effet d'un changement climatique qui se manifeste plus vite que ce que nous pensions il y a encore quelques années. La répétition des sécheresses, la survenue d'épisodes extrêmes de pluies soudaines et violentes, montrent que la gestion quantitative de l'eau pourrait être de plus en plus difficile à appréhender.
Dans le même temps, la recherche d'une amélioration de la qualité de l'eau reste incontournable , car la France, malgré des efforts réels, peine à atteindre les objectifs de bon état des masses d'eaux souterraines et superficielles à l'horizon 2027 fixés par la directive-cadre sur l'eau adoptée il y a plus de 20 ans par les États-membres de l'Union européenne et qui les engage mutuellement.
Ce contexte est propice à la multiplication des conflits de priorité et des conflits d'usage de l'eau entre consommateurs, agriculteurs, énergéticiens, industriels, acteurs du tourisme, acteurs de la société civile réclamant une préservation des écosystèmes liés à l'eau et une meilleure protection de la biodiversité présente dans les milieux humides.
La question de l'eau est en effet au carrefour d'enjeux environnementaux mais aussi économiques et sociaux. Elle appelle à faire des choix politiques et à définir des priorités.
La gestion de la ressource et des milieux s'appuie sur une architecture institutionnelle complexe mais bien rodée, associant l'État, les Agences de l'eau, les collectivités territoriales, avec la participation des usagers et dans le souci du consensus et de la concorde.
Ce modèle de gestion participative et apaisée de l'eau pourra-t-il tenir ? Des voix s'élèvent pour changer radicalement d'approche et les oppositions aux aménagements hydrauliques se font plus virulentes, comme l'ont montré les manifestations de l'automne 2022 pour contester la construction de nouvelles retenues d'eau pour l'irrigation dans les Deux-Sèvres.
Or, gérer l'eau est consubstantiel à la civilisation . Même dans les territoires arides, la domestication de l'eau a été mise en oeuvre pour améliorer les rendements agricoles, fournir une source d'énergie, abreuver les hommes et le bétail et finalement rendre possible le développement. Par ailleurs, l'eau oblige aussi à faire société, à trouver des solutions pour administrer collectivement un bien commun. Gérer l'eau, enfin, c'est inscrire son action dans le long terme, éviter les atteintes au milieu qui pourraient finir par tarir les sources ou rendre la ressource inutilisable.
C'est à l'aune de cette longue histoire de l'eau qu'ont été conduits les travaux des quatre rapporteurs de la délégation à la prospective . S'appuyant sur une trentaine d'auditions et deux déplacements sur le terrain, en juin et septembre 2022, dans le Rhône, la Drôme, l'Ardèche et la Loire pour le premier et dans les Pyrénées-Orientales pour le second, le présent rapport s'intéresse surtout à la question de la gestion de l'eau dans le périmètre hexagonal, hors outre-mer, où les problématiques sont assez différentes de celles rencontrées en métropole.
La délégation à la prospective du Sénat s'était déjà emparée du sujet de l'eau en 2015-2016, adoptant le 19 mai 2016 le rapport de MM. Jean-Jacques Lozach et Henri Tandonnet , intitulé « Eau, urgence déclarée » 1 ( * ) , qui alertait sur les risques de voir l'accès à l'eau devenir plus difficile du fait du changement climatique, identifiait les conflits d'usage possibles et incitait à imaginer des solutions pour mieux gérer la ressource.
Parmi les sujets de préoccupation d'alors, qui le sont encore plus aujourd'hui, figure celui des retenues d'eau à usage agricole . Honnies par les uns, ardemment souhaitées par les autres, elles cristallisent les oppositions de principe. Une approche idéologique de la question de l'eau empêche pourtant d'en saisir toute la complexité, et de voir que la réalité est parfois bien différente des représentations. Ainsi, une retenue peut créer de la biodiversité et rendre des services environnementaux, en même temps qu'économiques, qui n'auraient pas existé sans sa construction. Elle peut d'ailleurs servir plusieurs objectifs, pas uniquement l'irrigation. Pour autant, ce n'est pas la solution à tous nos problèmes et une gestion efficace et pertinente de l'eau peut prendre bien d'autres voies dont il conviendra de débattre collectivement.
Débutés avant l'été 2022, ces travaux de prospective sur l'eau ont comme horizon le temps long. Mais ils ont été percutés par une actualité brûlante avec une sécheresse estivale d'une longueur exceptionnelle et des records de chaleur dans toutes les régions, y compris les plus septentrionales, mettant un coup de projecteur sur la question de l'eau et de l'irrigation.
Le rapport qui suit a subi l'influence de l'actualité récente, mais il s'attache surtout à imaginer ce que pourrait être une gestion à long terme pertinente de la ressource dans notre pays , en posant successivement huit questions sur l'avenir de l'eau :
- Quelles sont nos utilisations de l'eau ?
- Quels sont les changements attendus du cycle de l'eau ?
- Comment gère-t-on les conflits d'usage ?
- Quelle est la bonne gouvernance de l'eau ?
- Quelles sont les données sur l'eau disponibles et nécessaires ?
- Peut-on accroître la quantité d'eau mobilisable ?
- Où en est-on en matière de qualité de l'eau ?
- Quels sont les enjeux financiers de la politique de l'eau ?
I. LES UTILISATEURS DE L'EAU VONT-ILS POUVOIR APPRENDRE À S'EN PASSER ?
A. EAU PRÉLEVÉE, EAU CONSOMMÉE, EAU VIRTUELLE : DE QUELLE EAU PARLE-T-ON ?
1. Quelques repères sur le cycle de l'eau
a) Le grand cycle de l'eau à l'échelle de la planète
Si notre planète est recouverte à 72 % d'eau, celle-ci est principalement stockée sous forme d'eau salée dans les mers et les océans. L'eau douce ne représente que 2,5 % de l'hydrosphère terrestre, dont l'essentiel est contenue à l'état solide dans les glaciers.
Comme le rappelle le rapport de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) de Philippe Bolo et Gérard Longuet, publié en mars 2022 2 ( * ) , l'eau douce sous forme liquide mobilisable pour les besoins de l'humanité ne représente qu'une part infime (0,03 %) de l'hydrosphère terrestre.
Heureusement, l'eau douce se renouvelle en permanence à travers le grand cycle de l'eau . Sous l'effet du rayonnement solaire, l'eau qui s'évapore des océans mais aussi de la terre (évapotranspiration des sols et des végétaux) monte dans l'atmosphère pour former des nuages qui restituent ensuite l'eau sous forme de précipitations. La quantité d'eau qui s'évapore des océans est supérieure à la quantité d'eau qui s'y précipite, si bien que les terres émergées sont bénéficiaires nettes de précipitations pour environ 40 000 milliards de m 3 par an.
Mais la répartition géographique des précipitations est très déséquilibrée entre territoires et variable d'une année sur l'autre. Dans la zone de convergence intertropicale, autour de l'équateur, dans une bande située entre le 30 ème parallèle Nord et le 30 ème parallèle Sud, l'air chaud et humide s'élève vers les hautes altitudes plus froides où la vapeur d'eau se condense pour créer des précipitations importantes. Dans les zones subtropicales à l'approche du 30 ème parallèle (tropique du cancer et tropique du capricorne), l'air descend et il est très sec, d'où des précipitations peu importantes. Entre le 30 ème et le 60 ème parallèle, dans les deux hémisphères, les précipitations sont plus abondantes et plus régulières.
b) La déclinaison du grand cycle de l'eau en France
Si nous puisons l'eau que nous utilisons dans le sol ou dans les rivières, c'est vers le ciel que nous tournons les yeux lorsque nous avons besoin d'eau, puisque ce sont les précipitations qui alimentent nos cours d'eau, nos nappes, et nous apportent toute l'eau qui nous est nécessaire de manière récurrente.
D'après les dernières données du service statistique du Ministère de la transition énergétique et de la cohésion des territoires, publiés fin 2020 3 ( * ) , nous recevons en moyenne chaque année environ 510 milliards de m 3 d'eau sur le territoire métropolitain , soit de l'ordre de d'un peu plus de 900 mm de pluie par an . Mais seulement 40 % de ce total, soit 210 milliards de m 3 , constituent les pluies efficaces qui vont vers les nappes souterraines ou les cours d'eau, le reste retournant dans l'atmosphère du fait de l'évapotranspiration.
Nous n'utilisons qu'une petite partie de ce volume, soit environ 32 à 35 milliards de m 3 d'eau , mais avec un besoin de mobilisation de l'eau en hausse durant l'été, au moment où les précipitations sont réduites.
Lorsque l'on analyse l'utilisation de l'eau, on doit distinguer deux notions : le prélèvement d'eau et la consommation d'eau.
- Le prélèvement d'eau consiste à capter l'eau du milieu naturel (en surface ou dans les nappes) pour s'en servir immédiatement. L'eau étant indispensable à de nombreuses activités, la survie de ces dernières dépend de la possibilité d'effectuer de tels prélèvements. L'eau prélevée est rejetée après utilisation dans le milieu naturel, parfois en altérant ses qualités (par exemple en la rejetant plus chaude qu'elle n'a été prélevée lorsqu'il s'agit de faire fonctionner les condenseurs des centrales électriques, qu'elles soient nucléaires ou thermiques). L'eau est alors de nouveau utilisable. La même eau peut ainsi être prélevée plusieurs fois pour plusieurs usages successifs. Depuis une vingtaine d'années, le volume d'eau prélevé a tendance à baisser. Plus de 70 % des prélèvements sont effectués sur les eaux de surface (cours d'eau et plans d'eau) et les 30 % restants proviennent des eaux souterraines.
- La consommation d'eau correspond à la part prélevée qui n'est pas restituée au milieu aquatique au même moment et au même endroit que le prélèvement, et représente un peu plus de 5 milliards de m 3 par an 4 ( * ) . Une large fraction de l'eau potable ou de l'eau destinée à l'irrigation agricole est comptabilisée comme de l'eau consommée. La distinction entre eau prélevée et eau consommée est toutefois assez artificielle. L'eau considérée comme consommée est parfois en large partie restituée au milieu, qu'il s'agisse de l'eau potable distribuée au consommateur ou de l'eau destinée à l'irrigation, dont une part importante peut ne pas aller à la plante mais s'infiltrer dans les sols. Cette restitution au milieu se fait en général dans une grande proximité géographique avec les lieux de prélèvement, puisque les réseaux d'irrigation comme les réseaux d'eau potable sont des réseaux locaux.
Les opérations concernant l'eau destinée à la consommation humaine, du captage jusqu'au traitement des eaux usées, en passant par la potabilisation, le stockage, la distribution, la collecte des eaux usées et leur traitement en station d'épuration, constituent pour leur part le petit cycle de l'eau , qui prélève un peu plus de 5 milliards de m 3 d'eau par an, dont les deux tiers proviennent des eaux souterraines, avec d'importantes variations régionales selon les facilités d'accès à la ressource offertes localement.
c) La notion d'eau virtuelle
Une autre approche de la consommation de l'eau repose sur le concept « d'eau virtuelle », ou « empreinte eau », mis en avant par l'UNESCO et dont le calcul est réalisé selon une méthodologie établie par le Water Foodprint Network. Comme pour l'empreinte carbone, il s'agit de l'estimation du volume consommé pour satisfaire l'ensemble des besoins du pays (pour l'alimentation, l'habitation, les transports etc.), y compris à travers les importations.
On évalue la quantité d'eau qui a été nécessaire pour la production de chaque bien. Ainsi, on estime que 30 000 litres d'eau sont nécessaires pour produire une voiture, 11 000 litres pour produire un jean et 15 000 litres pour produire 1 kg de viande de boeuf.
Comme dans la plupart des pays développés à fort niveau de consommation, l'empreinte eau de la France est positive, c'est-à-dire que l'on fait consommer de l'eau à nos partenaires commerciaux pour nous fournir des biens et services.
D'après le centre d'information sur l'eau, on estime ainsi que l'empreinte eau de la France s'élève à 110 milliards de m 3 par an 5 ( * ) , soit 1 875 m 3 par personne et par an, dix fois plus que notre consommation domestique d'eau potable.
Le concept d'empreinte eau présente l'intérêt de faire prendre conscience de notre dépendance à l'eau pour notre consommation courante, mais il ne dit rien des conditions dans lesquelles cette eau a été captée : des produits à faible empreinte eau mais fabriqués à un endroit ou à une période où existe un fort stress hydrique posent davantage de problèmes que des produits à forte empreinte eau issus de secteurs géographiques disposant de ressources abondantes.
Le grand cycle de l'eau
Le petit cycle de l'eau
Source : OFB & Agences de l'eau
2. Où et quand puiser l'eau ?
a) Eaux de surface et eaux souterraines
L'eau disponible et exploitable facilement peut être située soit en surface, soit dans des aquifères souterrains.
Les nappes phréatiques sont des réservoirs naturels d'eaux souterraines , stockées dans des roches poreuses assez proches du sol qui emmagasinent l'eau qui s'y infiltre. On compte plusieurs milliers de nappes en France hexagonale, de taille très variable (les nappes les plus importantes étant la nappe de Beauce, d'une surface de 9 000 km 2 avec une capacité de 20 milliards de m 3 et la nappe rhénane ayant une capacité de 35 milliards de m 3 ), dont 650 sont suffisamment significatives pour faire l'objet d'une surveillance par des piézomètres 6 ( * ) . C'est dans ces nappes que l'eau potable est captée en priorité, notamment parce que la filtration naturelle de l'eau avant d'atteindre la nappe lui a donné des qualités suffisantes pour être consommée et permet des traitements de potabilisation simples et limités. En France, les deux tiers du volume d'eau prélevé en vue de l'alimentation en eau potable sont d'origine souterraine. Ces nappes font l'objet d'une surveillance par le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), qui publie chaque mois un état des nappes 7 ( * ) car la pérennité des prélèvements qui y sont effectués dépend de leur capacité à se recharger régulièrement.
Si 95 % de l'eau douce est stockée dans les nappes souterraines, les eaux de surface des fleuves , rivières et jusqu'aux plus petits rus, s'écoulent plus ou moins vite vers la mer, et constituent une ressource elle aussi utilisable pour répondre aux besoins d'alimentation en eau potable, d'irrigation, de refroidissement des centrales de production d'électricité ou encore pour la navigation et les usages récréatifs. On dénombre 430 000 km de cours d'eau en France métropolitaine, dont les fleuves constituent les derniers maillons, recueillant les eaux de nombreux affluents. Certains traversent plusieurs pays et font l'objet d'une gestion internationale visant à assurer un partage équilibré de la ressource entre États riverains. Les eaux de surface comprennent également des retenues d'eau, de taille très disparate, souvent alimentées par les cours d'eau eux-mêmes, et qui sont destinées à réguler le débit, à retenir les eaux excédentaires une partie de l'année, pour les relâcher lorsqu'on en aura besoin plus tard.
Source : Eaufrance - Service public d'information sur l'eau
b) L'été, période critique pour les prélèvements et la consommation d'eau
Si l'eau est globalement abondante en France, la distribution des précipitations sur l'année comme la distribution temporelle des consommations varie fortement , faisant du printemps et de l'été une période de tension sur la ressource. En effet, l'essentiel des apports d'eau douce se fait à l'automne et en hiver tandis que les besoins pour la consommation domestique ont tendance à augmenter avec les températures et que les besoins du secteur agricole pour la pousse des végétaux interviennent essentiellement au printemps et durant l'été. L'été, environ 30 % des départements voient plus de 20 % de leurs cours d'eau totalement asséchés. Dans le bassin Adour-Garonne, à l'été 2022, 38 % du linéaire du bassin soit 128 km de rivières étaient à sec.
La brochure officielle précitée fournissant les « chiffres-clés » de l'eau et des milieux aquatiques, dans sa dernière édition, apporte des précisions éclairantes : « de juin à août, 28 milliards de m 3 d'eau douce transitent en moyenne sur le territoire métropolitain, soit 15 % du volume annuel [...]. En période estivale, la consommation en eau totale atteint 3 milliards de m 3 , soit 60 % de la consommation annuelle (moyenne 2008-2017) ».
La ressource en eau estivale est en outre très inégalement répartie, « les grands fleuves arrosant généreusement les régions qu'ils traversent (Rhône, Loire). À l'inverse, certains sous-bassins recèlent de faibles ressources en eau renouvelable, tout en faisant face à une forte consommation estivale : Mayenne-Sarthe-Loir, Charente, les côtiers aquitains et charentais, et, dans une moindre mesure, Tarn-Aveyron et Corse. Dans ces secteurs, la part d'eau consommée par l'usage agricole en période estivale dépasse 90 %. Elle est essentiellement destinée aux cultures céréalières comme le maïs ».
* 1 https://www.senat.fr/notice-rapport/2015/r15-616-notice.html
* 2 https://www.senat.fr/rap/r21-580/r21-580.html
* 3 https://www.statistiques.developpement-durable.gouv.fr/eau-et-milieux-aquatiques-les-chiffres-cles-edition-2020-0
* 4 https://www.statistiques.developpement-durable.gouv.fr/leau-en-france-ressource-et-utilisation-synthese-des-connaissances-en-2021
* 5 https://www.cieau.com/eau-transition-ecologique/solutions/comment-ameliorer-lempreinte-eau/
* 6 Les piézomètres sont des appareils servant à mesurer le remplissage d'un aquifère.