C. UN PAYSAGE CONTRACTUEL À SIMPLIFIER ET À RATIONALISER
Le constat d'une action publique locale saturée par les contractualisations est souligné par l'ensemble des acteurs auditionnés par les rapporteurs spéciaux .
En effet, au-delà des démarches impulsées par l'État, les régions et les départements déploient en parallèle leurs propres dispositifs de soutien aux projets d'investissement du bloc communal, qu'ils intègrent également de plus en plus au sein de démarches contractualisées . En 2020, leurs subventions d'équipement au bloc communal représentaient une masse financière estimée à 2,3 milliards d'euros par l'observatoire des finances et de la gestion publiques locales (OFGL), dont 2 milliards d'euros sont versés par les départements et 1,3 milliard d'euros par les régions 45 ( * ) .
On assiste ainsi à une multiplication des initiatives contractuelles ayant chacune leurs objectifs, leurs modalités et leur temporalité , qui peuvent être déployées en parallèle les unes des autres voire se faire concurrence. À titre d'exemple, la région Occitanie conclue avec les départements et collectivités territoriales des « Contrats bourgs centre » dans le cadre d'un plan global d'accompagnement sur plusieurs années des bourgs-centres ruraux ou péri-urbains poursuivant des finalités très proches du programme « petites villes de demain » initié par l'État.
Il en résulte un paysage de l'action publique locale fortement complexifié, au sein duquel de nombreux élus avouent se perdre, notamment ceux issus de petites communes disposant de faibles moyens d'ingénierie . Cette situation est préjudiciable à la bonne efficacité de la politique de soutien à l'investissement du bloc communal. En effet, le foisonnement d'objectifs et de priorités portées par les différents acteurs ne permet pas de créer les conditions pour que les communes et EPCI puissent décider de façon éclairée de l'orientation à donner à leurs projets d'investissement. Ce résultat est d'autant plus paradoxal que les contrats ont précisément pour finalité de rationaliser la conduite des actions menées en commun.
Pour remédier à cette situation, les principaux acteurs s'efforcent de mettre en place des contrats transversaux regroupant les différentes initiatives thématiques, en particularité dans le cadre du volet territorialisé du plan de relance, comme l'illustre le déploiement des CRTE. Ainsi, l'accord de partenariat État-régions du 28 septembre 2020 prévoit que « l'État et les régions chercheront à coordonner et à mettre en cohérence les différents outils de contractualisation existants » . Les accords départementaux de relance, issus de l'accord de partenariat, signé entre l'État et l'Assemblée des départements de France le 12 décembre 2020, relèvent de la même logique.
À titre d'exemple, les pactes territoriaux de relance et de transition écologique (PTRTE) lancés par la région Grand-Est reposent sur une approche « bottom-up » visant, à partir des projets et des dispositifs existant localement, à trouver les solutions de financement les plus pertinentes parmi celles proposées par les différents acteurs, dont l'État qui s'est associé à la démarche.
En dehors de la territorialisation du plan de relance, les contrats territoriaux lancés par la région Occitanie relèvent d'une approche différente, en concluant département par département des contrats « sur-mesure » visant à rationaliser et mettre en commun les dispositifs de soutien portés par les différents acteurs, démarche à laquelle l'État ne s'est pas associé.
Dans la dernière édition de son rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements 46 ( * ) , la Cour des comptes dresse toutefois un bilan critique de ces initiatives , soulignant notamment que « l'articulation entre les différents contrats (accords de relance, CRTE, contrats régionaux) est, à de rares tentatives près, inexistante » , et relevant en particulier que le volet territorial de chaque CPER demeure disjoint des CRTE, à la conclusion desquels la région ne prend aucune part. L'une des difficultés pointées par la Cour, partagée par les acteurs auditionnés par les rapporteurs spéciaux, a été le désalignement des calendriers des différentes initiatives. En particulier, l'urgence de la relance serait entrée en 2020 « en contradiction avec le calendrier électoral » .
Les rapporteurs spéciaux appellent l'État et les élus locaux à amplifier leurs efforts pour articuler leurs initiatives contractuelles en les regroupant autant que possible dans des contrats-cadres globaux ou a minima en alignant leurs calendriers. Une telle démarche est indispensable pour donner aux porteurs de projets la visibilité dont ils ont besoin sur les cofinancements dont ils peuvent espérer disposer.
Recommandation n° 8 : articuler les initiatives contractuelles impulsées par l'État, les régions et les départements, en les regroupant autant que possible dans des contrats-cadres globaux ou a minima en alignant leurs calendriers (préfectures, conseils régionaux, conseils départementaux).
La diversité des procédures de demande de subvention et des pièces à fournir est également pointée comme une source de complexité majeure pour les élus.
L'Association des maires de France a notamment souligné devant les rapporteurs spéciaux la nécessité de mieux accompagner les communes à cet égard, en proposant notamment la désignation d'un interlocuteur en préfecture pour les aider dans la constitution de leurs dossiers et d'allonger les délais de façon à permettre un dépôt des dossiers après le vote de leur budget 47 ( * ) .
Dans l'Aude , les rapporteurs spéciaux ont pu constater qu'une plateforme commune de dépôt des demandes a été mise en place par la préfecture de département et par le conseil départemental. L'initiative n'associe cependant pas à ce stade le conseil régional et ne s'étend pas aux autres départements. Les rapporteurs spéciaux préconisent de favoriser la mise en place de telles initiatives.
Recommandation n° 9 : favoriser localement la mise en place de plateformes et de procédures de constitution de dossier communes pour les demandes de subventions adressées à l'État, à la région et au département (préfectures, conseils régionaux, conseils départementaux).
II. LA MOBILISATION CROISSANTE DES DOTATIONS EN FAVEUR DE CES DÉMARCHES CONTRACTUELLES ET PARTENARIALES : LE RISQUE D'UNE CAPTATION ?
Les démarches contractuelles et partenariales traduisent le souci de l'État de mettre en cohérence ses dispositifs avec ceux de l'ensemble des acteurs de l'action publique territoriale.
Il n'est, dans ce contexte, pas surprenant que les instructions annuelles relatives à la composition et aux règles d'emploi des dotations d'investissement insistent sur le nécessaire lien qui doit exister entre ces dotations et les démarches contractuelles mais également les programmes partenariaux portés par les programmes d'appui interministériels ou pilotés par le ministère de la cohésion des territoires et sur la priorité qui doit être donnée aux projets entrant dans ce cadre.
Il en résulte, en conséquence, une tendance au fléchage de ces dotations, qui n'est pas exempte de risques.
* 45 OFGL, Cap sur... n° 15, « Les flux financiers entre les budgets des collectivités territoriales : 37 milliards d'euros en 2020 », décembre 2021.
* 46 Cour des comptes, Les finances publiques locales 2021 - Fascicule 2, novembre 2021.
* 47 Dans le cadre de l'enquête précitée menée auprès de 384 collectivités territoriales membres de l'AMF, près de la moitié des élus considérait que les délais impartis pour constituer les dossiers étaient trop courts.