N° 766
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2021-2022
Enregistré à la Présidence du Sénat le 6 juillet 2022
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission de la culture, de
l'éducation
et de la communication (1) par la mission
d'information relative
à la
mise
en
oeuvre
de la
loi
de
programmation
de la
recherche
,
Par Mme Laure DARCOS et M. Stéphane PIEDNOIR,
Sénatrice et Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. Laurent Lafon , président ; M. Max Brisson, Mme Laure Darcos, MM. Stéphane Piednoir, Michel Savin, Mme Sylvie Robert, MM. David Assouline, Julien Bargeton, Pierre Ouzoulias, Bernard Fialaire, Jean-Pierre Decool, Mme Monique de Marco , vice-présidents ; Mmes Céline Boulay-Espéronnier, Else Joseph, Marie-Pierre Monier, Sonia de La Provôté , secrétaires ; MM. Maurice Antiste, Jérémy Bacchi, Mmes Annick Billon, Alexandra Borchio Fontimp, Toine Bourrat, Céline Brulin, Samantha Cazebonne, M. Yan Chantrel, Mme Nathalie Delattre, M. Thomas Dossus, Mmes Sabine Drexler, Laurence Garnier, Béatrice Gosselin, MM. Jacques Grosperrin, Jean Hingray, Jean-Raymond Hugonet, Claude Kern, Mikaele Kulimoetoke, Michel Laugier, Pierre-Antoine Levi, Jean-Jacques Lozach, Jacques-Bernard Magner, Jean Louis Masson, Mme Catherine Morin-Desailly, MM. Philippe Nachbar, Olivier Paccaud, Damien Regnard, Bruno Retailleau, Mme Elsa Schalck, M. Lucien Stanzione, Mmes Sabine Van Heghe, Anne Ventalon, M. Cédric Vial .
AVANT-PROPOS
Un an et demi après la promulgation de la loi de programmation de la recherche (LPR) qu'elle avait examinée au fond à l'automne 2020, la commission de la culture, de l'éducation et de la communication a confié à Laure Darcos (LR, Essonne) et Stéphane Piednoir (LR, Maine-et-Loire) une mission de contrôle visant à dresser un premier état des lieux de son application .
Pour les rapporteurs, la LPR constitue un bon début de réinvestissement public dans la recherche, mais sa durée et son rythme sont à reconsidérer à l'aune du contexte inflationniste auquel la France est confrontée.
Des améliorations doivent aussi être apportées dans la façon d'appliquer certaines des mesures de la loi de programmation pour éviter de créer de la complexité supplémentaire. En outre, certaines lacunes de la LPR nécessitent d'être comblées , en particulier en matière d'organisation et de programmation stratégique de la recherche.
La clause de revoyure, prévue par la loi en 2023, doit être l'occasion d'aborder l'ensemble de ces sujets .
I. UNE MISE EN oeUVRE RÉGLEMENTAIRE PLUS LONGUE QU'ANNONCÉE
A. UN CALENDRIER DE PUBLICATION AMBITIEUX, QUI S'EST HEURTÉ À PLUSIEURS CONTRAINTES
La mise en oeuvre de la LPR suppose l'élaboration et la publication de :
- 29 décrets (simples ou en Conseil d'État) ;
- 7 ordonnances (habilitations et projets de loi de ratification) ;
- 4 arrêtés (hors mesures individuelles).
Son schéma réglementaire initial , présenté en janvier 2021 par le ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation (MESRI) aux instances nationales de consultation (comité technique ministériel de l'enseignement supérieur et de la recherche - CTMESR - et comité technique universitaire - CTU -) , reposait sur un calendrier de publication en deux temps :
- une première grande vague, à la fin juin 2021, représentant environ 85 % des mesures d'application ;
- une seconde vague, plus restreinte, à l'automne 2021.
À l'été 2021, seuls 14 % des textes réglementaires étaient publiés . Le rythme de publication s'est néanmoins accéléré les mois suivants puisque, fin octobre 2021, près de 40 % étaient parus .
Lors de son audition par la commission sur le projet de loi de finances (PLF) pour 2022, le 27 octobre 2021, la ministre de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation, Frédérique Vidal, interrogée sur le retard pris, s'était engagée sur un objectif de 100 % de publication d'ici la fin de l'année 2021.
Un « pic » de publication est ainsi intervenu dans les dernières semaines de 2021, sans toutefois permettre d'atteindre cet objectif de pleine application . Des mesures réglementaires ont continué à paraître au cours du premier trimestre 2022.
Plusieurs raisons expliquent le retard pris sur le calendrier initial dont le caractère trop ambitieux avait été rapidement pointé par les acteurs du secteur :
- les étapes préalables de concertation (entre janvier et avril 2021) avec les principaux organismes de l'enseignement supérieur et de la recherche (les établissements publics à caractère scientifique et technologique - EPST -, le Conseil national des universités - CNU -, la Conférence des directeurs des écoles françaises d'ingénieurs - CDEFI -, etc.) ;
- les phases de consultation avec les instances nationales (entre mai et juillet 2021), dans un contexte syndical tendu (du fait de la scission syndicale résultant de l'accord du 12 octobre 2020 sur les carrières et les rémunérations) : chaque texte relatif aux dispositions statutaires des chercheurs et des enseignants-chercheurs a été présenté en CTMESR et en CTU. Les textes les plus importants ont également dû, de par leur portée interministérielle, être soumis au Conseil commun de la fonction publique (CCFP) et au Conseil supérieur de la fonction publique d'État (CSFPE) ;
- la dimension transversale de certains sujets impliquant un temps d'arbitrage avec d'autres ministères (ministère de la culture, ministère de l'agriculture, ministère de la transition écologique...) ;
- la saisine du « guichet unique » de Bercy, dispositif de simplification administrative qui, dans les faits, provoque « un effet embouteillage » (deux à quatre mois de délai d'instruction, auxquels s'ajoutent un à deux mois de pré-instruction) ;
- le passage, pour la quasi-totalité des textes réglementaires relatifs aux ressources humaines, en section de l'administration du Conseil d'État, laquelle a ses propres contraintes de calendrier.