B. SÉCURISER L'APPROVISIONNEMENT EN MÉTAUX CRITIQUES ET DÉVELOPPER LA FILIÈRE MINIÈRE : UN IMPENSÉ DE LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE
1. La filière minière française : une industrie en déclin, malgré le potentiel du sous-sol français et les besoins de la transition énergétique
La France dispose d'une tradition minière ancienne, qui a accompagné l'essor de la Révolution industrielle dès le XVIII e siècle . Depuis lors, 4 384 titres miniers ont été délivrés par l'État 12 ( * ) . Ces titres ont permis l'exploitation du charbon, du fer et de différents métaux, en particulier l'antimoine (au XIX e siècle), l'or (au premier XX e siècle) et le tungstène (au second XX e siècle).
Après avoir décliné au sortir de la Seconde Guerre mondiale, l'activité minière s'est presque éteinte en France, des années 1980 aux années 2000 . Cette attrition est due à la moindre rentabilité des mines françaises par rapport à leurs concurrentes étrangères, ces dernières ayant su tirer profit de gisements plus larges, de coûts d'extraction et de production plus faibles, ou encore d'un cadre environnemental souvent plus permissif.
Actuellement, l'exploitation minière en France hexagonale est donc très limitée . D'une part, l'exploitation des ressources énergétiques est en voie d'extinction, en application de la loi « Hydrocarbures » de 2017 13 ( * ) , qui a prohibé l'octroi de nouveaux permis ou le renouvellement des concessions après 2040. D'autre part, l'exploitation des ressources non énergétiques concerne surtout sur le sel (4,5 Mt/an), la bauxite (115 kt/an), les calcaires bitumineux (1,8 kt/an) ainsi que l'étain, le tantale et le niobium (55 t/an) 14 ( * ) .
Cependant, il existe une forte activité minière dans les outre-mer : une production de nickel en Nouvelle-Calédonie (220 kt/an), où la compétence minière est exercée par cette collectivité conformément aux dispositions organiques de 1999 15 ( * ) , ainsi qu'une production d'or en Guyane, où l'orpaillage illégal (10 kt/an) est dix fois supérieur à l'extraction légale (1,5 kt/an) 16 ( * ) .
Contrairement à d'autres pays européens (Suède, Finlande, Espagne, Portugal, Pologne) ou étrangers (États-Unis, Canada, Australie), la France n'a donc pas su maintenir une filière minière importante . Malgré 36 Mds € de chiffre d'affaires et 11 000 emplois directs et indirects 17 ( * ) , seuls 3 grands groupes existent : Orano, Eramet et Imerys.
Or, la transition énergétique , dans laquelle se sont résolument engagées les économies française et européenne pour atteindre la « neutralité carbone » à l'horizon 2050, repose sur un impensé : sa dépendance aux métaux critiques . La production de nos pales d'éoliennes, de nos batteries électriques, de nos électrolyseurs d'hydrogène ou de nos équipements numériques consomme un grand nombre de métaux (cuivre, aluminium, lithium, cobalt, nickel, terres rares notamment). Pour preuve, on dénombre 15 g de terres rares dans un smartphone , 5 kg dans une batterie électrique ou 600 kg dans une éolienne en mer 18 ( * ) . Au total, plus de 60 éléments de la table de Mendeleïev sont indispensables à notre transition énergétique 19 ( * ) (cf. infra) .
Source : Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM).
À mesure qu'elle progresse, la transition énergétique induit donc des besoins croissants en métaux critiques . À l'échelle mondiale, l'Agence internationale de l'énergie (AIE) anticipe une multiplication par 6 des ressources 20 ( * ) nécessaires. Pour la France, Réseau de transport d'électricité (RTE) prévoit, dans les scenarii les plus renouvelables, de fortes consommations de cuivre (55 à 70 kt/an), aluminium (100 à 150 kt/an), acier (1 400 à 1 700 kt/an), béton (3 600 à 4 600 kt/an) ou terres rares (2 à 17 kt/an) 21 ( * ) . Cette analyse est convergente avec celle de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) 22 ( * ) , qui distingue les « grands matériaux et métaux », à la consommation dépassant 50 kt/an (béton, acier, verre, aluminium, cuivre), des « petits matériaux et métaux », à la consommation inférieure à ce seuil (lithium, cobalt, nickel, graphite).
Cette dépendance minière de la transition énergétique soulève plusieurs risques . Le premier est la hausse des prix , le cours du cuivre ayant crû de 10 % et celui de l'aluminium de 30 % au premier trimestre 2022 23 ( * ) . Le deuxième est la difficulté d'accès , les besoins en cuivre devant être multipliés par 2, ceux en nickel par 3 et ceux en lithium et en terres rares par 4 24 ( * ) . Le troisième est la dépendance aux pays producteurs , dans la mesure où la Chine a produit 57 % de l'aluminium en 2017, le Chili 33 % du lithium et 27,5 % du cuivre en 2016, la République démocratique du Congo 71,9 % du cobalt en 2019 et l'Indonésie 32 % du nickel en 2013 25 ( * ) . Cette dépendance est d'ores et déjà une réalité pour l'Union européenne, qui est tributaire, à hauteur de 100 %, de la Chine, pour les terres rares, de 80 %, de l'Amérique du Sud, pour le lithium et de 70 % de l'Afrique, pour le cobalt 26 ( * ) (cf. infra) .
Origine des importations de métaux critiques par l'Union européenne
Source : Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM).
La guerre en Ukraine a indubitablement accru les difficultés d'approvisionnement en métaux critiques . En effet, la Russie représente 30 % des importations européennes d'aluminium, de nickel et de cuivre et 40 % de celles de palladium et de ferrotitane 27 ( * ) . Aussi le conflit engendre-t-il une hausse des cours et une déstabilisation des approvisionnements. L'impact le plus sensible concerne l'industrie aéronautique, car 20 % des éponges de titane sont produites par une société russe à partir d'imports ukrainiens 28 ( * ) .
Dans ce contexte, de plus en plus critique, la connaissance voire l'exploration et l'exploitation du potentiel minier de la France sont cruciales . Plusieurs gisements sont d'ores et déjà connus, à l'instar du tungstène, de l'antimoine et de l'or. D'autres doivent encore être faire l'objet de travaux de prospection approfondis, comme le gisement de plomb-zinc et ses sous-produits (cuivre, étain-tantale-niobium, germanium, gallium, lithium, molybdène). Ce sont surtout dans les massifs armoricain, central, pyrénéen et vosgien que ces gisements sont les plus présents 29 ( * ) (cf. infra).
Potentiel minier de la France
Source : Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM).
Au-delà de l'extraction des métaux critiques, leur recyclage est tout aussi fondamental . Actuellement, cette proportion est très faible, ne dépassant pas 0,4 % pour le lithium, 28 % pour le cuivre, 32 % pour le cobalt, 43 % pour le nickel et 51 % pour l'aluminium (cf. infra) 30 ( * ) . Compte tenu du coût économique, mais aussi environnemental, de la production de métaux critiques, cette entorse à l'économie circulaire appelle à être corrigée.
Taux de recyclage des métaux critiques
Source : Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM).
2. Pour une relance de la filière minière française : mobiliser les connaissances, relocaliser les chaînes de valeur et garantir la durabilité
Pour relancer la filière minière française , et répondre ainsi aux besoins économiques et difficultés géopolitiques actuels, une politique minière ambitieuse doit être résolument mise en oeuvre .
En premier lieu, il est crucial d'actualiser le dernier inventaire minier , en mettant l'accent sur les gisements de métaux critiques nécessaires à la transition énergétique. En effet, le dernier inventaire réalisé est, tout à la fois, obsolète car datant des années 1970 et limité car n'allant pas au-dessous de 300 mètres . Si un programme de prospection aéroportée a été initié par le Gouvernement, pour un montant de 5 M€ sur 3 ans, il ne concerne que l'Ouest du Massif central. Aussi faudrait-il étendre cette actualisation à l'ensemble de la France hexagonale, mais aussi aux outre-mer et aux fonds marins . Le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) a évalué entre 50 et 70 M€ le coût d'un inventaire complet du sous-sol français : ces montants doivent être débloqués dès la prochaine loi de finances.
En deuxième lieu, l'effort public consenti en direction de l'investissement, de la recherche et de l'innovation dans le secteur minier doit être consolidé , dans son champ, ses modalités et sa gouvernance. Le 10 janvier dernier, le Gouvernement a annoncé la mise en oeuvre, dans ce secteur, d'un délégué interministériel, d'un observatoire, d'un fonds d'investissement et d'un appel à projets. En outre, 110 M€ ont été prévus par le plan « France relance » et 500 M€ par le plan « France 2030 ». Ces annonces positives, quoique tardives, doivent être appliquées, mais aussi complétées.
Lors de son audition, le BRGM a précisé que six champs scientifiques nécessitent selon lui d'être investis : le cycle de vie des matières minérales, l'exploration et l'exploitation du sous-sol, les méthodes extractives durables et compétitives, l'économie circulaire et le recyclage, la comparaison des filières d'approvisionnement et l'accompagnement de la gouvernance mondiale. Ces champs doivent tous faire l'objet d'un soutien .
De plus, un modèle de financement robuste nécessite d'être institué. Les soutiens doivent être majoritairement financés par l'État et intervenir en investissement comme en fonctionnement. La durée des projets étant particulièrement longue, ces soutiens doivent être garantis, dans la prochaine loi de programmation des finances publiques. L'accès aux aides européennes doit aussi être facilité, dans les secteurs minier (Alliance pour les matières premières) ou connexes (Alliance européenne pour les batteries, Alliance pour l'hydrogène propre, Projets importants d'intérêt européen commun, Programme Horizon Europe). Une attention particulière mérite d'être accordée aux entreprises - les PME et ETI - et aux étapes - les phases pilotes - présentant le plus de vulnérabilités. Un effort spécifique est aussi attendu pour renforcer la lisibilité et la transparence des aides publiques, de même que leur articulation.
S'agissant de la gouvernance de la filière minière , l'institution d'un inter-groupe dédié aux métaux critiques, au sein du Conseil national de l'industrie (CNI), peut permettre de lier les comités stratégiques de filière (CSF) actuellement distincts, afférents aux mines et à la métallurgie, aux nouveaux systèmes énergétiques et à la plateforme automobile. De plus, si le BRGM a un rôle de premier plan à jouer au sein de l'observatoire, l'ensemble des acteurs publics intéressés 31 ( * ) doivent pouvoir y contribuer, dans un souci de complétude et de diversité. Les liens entre les scientifiques et les industriels peuvent ainsi être renforcés. Enfin, une territorialisation est attendue, avec l'institution de relais locaux sous l'autorité du délégué interministériel et l'association des élus locaux à l'observatoire, en sus de l'État et des industriels.
Recommandation n° 8 :
Consolider l'effort public consenti en direction de l'exploration, de la recherche, de l'innovation et de l'investissement miniers, en :
- débloquant au moins 100 M€ pour l'actualisation de l'inventaire du sous-sol français, en veillant à inclure la France hexagonale mais aussi les Outre-mer et les fonds marins ;
- investissant dans l'ensemble des champs scientifiques requis (cycle de vie des matières minérales, exploration et exploitation du sous-sol, méthodes d'extraction, recyclage, approvisionnement, gouvernance) ;
- consacrant des aides publiques pérennes, en investissement comme en fonctionnement, en accordant une attention spécifique aux entreprises (PME et ETI) et aux étapes (phases pilotes) présentant le plus de vulnérabilités ;
- instituant un inter-groupe dédié aux métaux critiques au sein du Conseil national de l'industrie (CNI), assurant le lien entre les différents comités stratégiques de filières (CSF) existants (mines et métallurgie, nouveaux systèmes énergétiques, plateforme automobile).
En troisième lieu, la sécurité d'approvisionnement en métaux critiques doit être assurée . Tout d'abord, il faut tirer toutes les conséquences de la guerre en Ukraine. Si la Commission européenne s'est résolument engagée en faveur d'une sortie de la dépendance aux gaz, pétrole et charbon russes d'ici 2030, il faut aujourd'hui aller plus loin et élargir la réflexion aux métaux critiques (aluminium, nickel, cuivre, palladium, ferrotitane). L'approvisionnement en métaux critiques russes étant fortement déstabilisé, son impact sur nos entreprises doit être évalué et compensé : aussi faut-il compléter en ce sens les stratégies française (Plan de résilience) comme européenne (Plan RePowerEU ).
Au-delà du cas de la Russie, tout doit être mis en oeuvre pour garantir la sécurité d'approvisionnement, via des contrats de long terme, des groupements d'achat, des prises de participation ou des stocks stratégiques . Le Gouvernement doit agir d'urgence en ce sens (se référer au 4 du A du présent I).
Étant donné que les énergies, nucléaire comme renouvelables, sont consommatrices de métaux critiques ( voir A et B du II) , il faut à plus long terme favoriser l'extraction ou la transformation de ces métaux sur le territoire national ou européen. La réforme du code minier peut y contribuer. À titre d'illustration, les gisements de lithium dont dispose la France pourraient faire l'objet d'activités d'exploration voire d'exploitation minières, afin d'être in fine valorisés dans le cadre de la production de batteries électriques.
Recommandation n° 9 :
Garantir la sécurité d'approvisionnement en métaux critiques, en :
- évaluant et compensant l'impact de la guerre en Ukraine sur les entreprises, dans les stratégies française (Plan de résilience) et européenne (Plan RePowerUE ) de sortie de la dépendance aux importations d'hydrocarbures russes ;
- étudiant, dans ce cadre, la mise en oeuvre de contrats de long-terme, de groupements d'achat, de prises de participation ou de stocks stratégiques ;
- favorisant, en complément de ce cadre, l'extraction ou la transformation sur le territoire national ou européen des métaux critiques nécessaires aux filières énergétiques, nucléaire comme renouvelable, à l'instar du lithium, composant de certaines batteries électriques.
Pour réussir la relocalisation de l'activité minière, la constitution de chaînes de valeur en métaux critiques doit être promue . À l'heure actuelle, le Gouvernement n'a annoncé que l'institution d'une feuille de route technologique sur les batteries électriques ainsi que la création de gigafactories sur les batteries électriques (à Dunkerque) et les aimants permanents (à Lacq). C'est un bon début qu'il faut encourager. Pour autant, d'autres métaux critiques exploitables (tungstène, antimoine, or, plomb-zinc) peuvent faire l'objet d'un même effort. De plus, il faut agir sur l'ensemble des étapes de production (extraction, raffinage, transformation, recyclage). Une action en direction des métiers et des compétences est aussi cruciale pour enrayer le déclin de la filière minière. Pour parvenir à la constitution de chaînes de valeur en métaux critiques, les besoins miniers du système énergétique doivent être pleinement intégrés à la planification nationale (Programmation pluriannuelle de l'énergie, Stratégie nationale bas-carbone) et européenne (Paquet Ajustement à l'objectif 55, Plan d'action stratégique européen sur les batteries, Stratégie pour l'intégration du système énergétique, Stratégie pour l'hydrogène, Nouvelle stratégie industrielle pour l'Europe, Plan stratégique 2020-2024). L'examen de la loi quinquennale sur l'énergie de 2023 doit être l'occasion d'un débat formel sur ces besoins.
Plus encore, la délivrance de permis d'exploration et d'exploitation minières doit être accélérée . En état actuel du droit, la durée des projets miniers, de la découverte à la production, s'étale sur 17 ans en moyenne 32 ( * ) . Si la loi dite « Climat-Résilience » de 2021 33 ( * ) a permis d'engager la réforme du code minier , attendue depuis plus de 10 ans, son application législative ou réglementaire doit être conforme à l'intention du législateur. Il est crucial de veiller, dans cette application, à la proportionnalité des procédures, à la sécurité juridique des contentieux, à l'équilibre du régime de responsabilité et à l'association des collectivités territoriales.
Bien entendu, une approche durable de l'activité minière doit être recherchée . Cette dernière doit s'inscrire dans un impératif de développement durable, en appliquant un haut niveau de standards environnementaux, sociaux ou sanitaires . Elle doit aussi être inscrite dans une logique d'économie circulaire , en limitant la consommation en métaux, en énergie et en eau. Elle doit enfin être inscrite dans des écosystèmes territoriaux, en veillant à la consultation des collectivités territoriales et du public en amont. Au total, la transition écologique, mais aussi la transition numérique doivent guider l'activité minière. Pour y contribuer, le concept de « mine durable » doit être intégré dans la législation française (Réforme du code minier) et européenne (Taxonomie verte européenne) . Il peut, à terme, servir de point de référence pour l'accès des projets miniers aux soutiens budgétaires ou fiscaux.
Enfin, au-delà de la production minière, le recyclage des métaux critiques doit être encouragé . S'il existe 3 sites de retraitement et de recyclage des panneaux solaires 34 ( * ) , il en va différemment des pales d'éoliennes et des batteries électriques : une infrastructure de collecte et de transformation doit donc être mise en place. De plus, des procédés ou substituts moins consommateurs en ressources minières nécessitent d'être développés, la filière de l'éolien en mer visant une réduction de 50 % des terres rares 35 ( * ) . Un effort similaire doit être réalisé au sein des autres filières renouvelables. Pour y parvenir, le critère du « bilan carbone », qui conditionne l'accès des projets d'énergies renouvelables aux dispositifs de soutien publics, doit prendre en compte ces enjeux miniers.
Recommandation n° 10 :
Accélérer la relocalisation de l'activité minière, dans le respect d'un haut niveau d'exigences environnementales, en :
- promouvant la constitution de chaînes de valeur en métaux critiques, à l'instar du lithium, en inscrivant les besoins miniers du système énergétique dans les stratégies française (Loi quinquennale sur l'énergie de 2023, Programmation pluriannuelle de l'énergie, Stratégie nationale bas-carbone) et européenne (Paquet Ajustement à l'objectif 55) ;
- accélérant la délivrance de permis d'exploration et d'exploitation minières, en veillant à la proportionnalité des procédures, à la sécurité juridique des contentieux, à l'équilibre du régime de responsabilité et à l'association des collectivités territoriales, dans le cadre de l'application législative et règlementaire de la réforme du code minier ;
- intégrant le concept de « mine durable » dans la législation française (Réforme du code minier) et européenne (Taxonomie verte européenne), afin de favoriser une approche durable de l'activité minière ;
- soutenant la mise en oeuvre par les professionnels d`infrastructures de collecte et de transformation et intégrer les enjeux miniers au critère du « bilan carbone » conditionnant l'accès des projets d'énergies renouvelables aux dispositifs de soutien publics, afin de promouvoir le recyclage des métaux critiques.
* 12 Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM).
* 13 Loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l'énergie et à l'environnement (article 2).
* 14 Ministère de la transition écologique (MTE) et Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM).
* 15 Loi n° 99-209 organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie (articles 39 à 42).
* 16 Ministère de la transition écologique (MTE).
* 17 Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM).
* 18 Données indiquées par Frédéric Gonand et Philippe Varin à l'occasion de leur audition devant la commission des affaires économiques, les 13 octobre 2021 et 16 février 2022.
* 19 Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM).
* 20 Agence internationale de l'énergie (AIE), The Role of Critical Minerals in Clean Energy Transitions, World Energy Outlook Speech , 2021.
* 21 Réseau de transport d'électricité (RTE), Futurs énergétiques 2050. L'analyse environnementale , 2022.
* 22 Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), Transition(s) 2050. Les matériaux pour la transition énergétique, un sujet critique , 2022.
* 23 Indices Cooper grade et Aluminium alloy .
* 24 Données indiquées par Frédéric Gonand et Philippe Varin à l'occasion de leur audition devant la commission des affaires économiques, les 13 octobre 2021 et 16 février 2022.
* 25 Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM).
* 26 Idem.
* 27 Idem .
* 28 Idem .
* 29 Idem .
* 30 Idem .
* 31 Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), Centre national de la recherche scientifique (CNRS), IFP Énergies nouvelles, Agence nationale de la recherche (ANR), Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), Commission de régulation de l'énergie (CRE) notamment.
* 32 Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM).
* 33 Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (article 81).
* 34 Syndicat des énergies renouvelables (SER).
* 35 Idem .