II. LES DONNÉES DE LA SESSION 2020-2021
A. UN TAUX GLOBAL D'APPLICATION DES LOIS EXCEPTIONNELLEMENT BAS, EN DÉPIT DE LA SORTIE DE CRISE SANITAIRE
1. Un taux d'application en baisse pour la deuxième année consécutive
51 lois ont été adoptées au cours de la session 2020-2021, dont 18 (35 %) étaient d'application directe et 33 nécessitaient des mesures d'application . Le nombre de lois totalement applicables (12, soit 24 % des textes) est bien supérieur à celui des lois rendues non applicables du fait du manque de mesures réglementaires (4, soit 8% des textes). Ces chiffres marquent un progrès pour la troisième année consécutive, dans la mesure où seules 12 % des lois votées lors de la session 2018-2019 étaient totalement applicables au 31 mars 2020, et 23 %au 31 mars 2021 pour celles votées au cours de la session 2019-2020.
Cependant, et contrairement à la session précédente, parmi les 33 % des lois étant partiellement mises en application, cinq, soit près d'un tiers du stock, affichent un taux d'application inférieur à 50 % . La loi dite « Climat et Résilience » affiche au 31 mars 2022 le taux le plus faible, 10 %.
Le taux global d'application des lois s'établit à 57 % pour la session. Ce chiffre est en dégradation pour la deuxième année consécutive, après un taux de 60% pour la session 2019-2020 23 ( * ) , et 72% pour la session 2018-2019 . 451 mesures d'application ont été prises (576 si l'on inclut les mesures non prévues par les textes), et 341 restent à prendre. Si l'on exclut les mesures dont le législateur a autorisé une entrée en vigueur différée , dites « mesures d'application différées » ou « mesures différées », le taux d'application atteint 63 %.
Ce taux global cache des différences suivant les commissions et selon la nature des textes.
Comme souvent, le taux d'application émanant de la commission des finances est assez élevé : 72 %, et même 87 % en excluant les mesures différées, toujours plus nombreuses, comme déjà évoqué.
Taux d'application des lois depuis la session 2016-2017
Note de lecture : au 31 mars 2020, le taux d'application des lois votées au cours de la session 2018-2019 tel que calculé par le Sénat s'élevait à 72 %.
Cette année, la commission de la culture, de l'éducation et de la communication affiche le taux de prise de textes le plus élevé : 83 %. La quasi-intégralité des mesures à prendre se concentrait dans la loi n° 2020-1674 du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur, et sur un total de 41 mesures attendues, 35 avaient trouvé application au 31 mars 2022. Le président de la commission, M. Laurent Lafon, souligne que les textes ont été « adoptés avec célérité » 24 ( * ) . Il s'alarme en revanche que l'unique décret prévu par la loi n°2020-1266 du 19 octobre 2020 visant à encadrer l'exploitation commerciale de l'image d'enfants de moins de seize ans sur les plateformes en ligne continue toujours à faire l'objet de consultations, vidant « malheureusement la loi d'une grande partie de sa substance », alors même que cette dernière avait fait « l'objet de travaux préparatoires approfondis avec le Gouvernement avant son inscription à l'ordre du jour parlementaire ».
Les textes relevant de la compétence de la commission des affaires sociales renouent cette année avec un taux d'application plus acceptable, après un pourcentage s'établissant à 49 % lors de la session précédente, marquée par une forte mobilisation des agents des ministères sociaux sur le front de la crise sanitaire. Le taux d'application de 68 % ne doit cependant pas masquer des manques, soulignés par la présidente Mme Catherine Deroche concernant notamment l'application de la loi de financement de la sécurité sociale. Le taux d'application de cette loi s'établit à 79 % alors que « de fait, pour une telle loi, un taux normal dépasse les 90% : son champ très encadré et sa procédure spécifique impliquent une mise en oeuvre rapide » 25 ( * ) .
Concernant l'unique texte entrant dans le champ de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable pour la session 2020-2021, une partie de l'explication du taux exceptionnellement faible de cette session - 10 % - réside dans le très grand nombre de mesures d'application concentré sur un même ministère, celui de la transition écologique, voire une même direction, allongeant de ce fait le délai de prise de texte.
Enfin, la commission des lois, toujours particulièrement sollicitée - elle s'est vu confier l'examen au fond de 24 des 51 lois promulguées sur la session -, affiche un taux d'application de 66 % pour les textes relevant de sa compétence , en recul par rapport à l'année précédente (74 %), alors même que 22 des 24 lois examinées l'ont été après engagement de la procédure accélérée , et auraient donc dû, logiquement, se traduire par une rapidité d'application en résonnance avec la brièveté du délai d'adoption imposée au législateur. Ce constat est cependant à nuancer étant donné que, comme indiqué dans le rappel méthodologique en début de rapport, le taux d'application calculé ne concerne que les lois partiellement appliquées. Il convient de garder à l'esprit que, concernant la commission des lois, 17 des 24 lois promulguées sont d'application directe ou bien entièrement applicables à la date du 31 mars 2022.
Le taux d'application des lois issues de proposition de loi s'établit à 54 %, un taux proche du taux global de 57 % pour la session 2020-2021. Il est à noter que sur les 51 lois adoptées, 19 sont d'initiative parlementaire . Elles se concentrent pour la plupart dans les périmètres des commissions des lois (7), des affaires sociales (6) et de la culture (5). 63 % de ces lois sont d'application directe ou mises en application, contre 59 % pour l'ensemble des 51 lois. Ces statistiques constituent un progrès par rapport au bilan précédent, qui soulignait alors un écart de près de 20 % du taux d'application des lois, en défaveur du Parlement, selon qu'elles émanent d'une proposition ou d'un projet.
Nombre de projets et propositions de lois au cours de la session 2020-2021
À l'échelle de la XVème législature, le taux global d'application des lois s'établit à 77 % 26 ( * ) .
2. Amendement de l'Assemblée nationale ou amendement du Sénat : une application à deux vitesses qui interroge
Une analyse de l'origine des 792 mesures appelées en application des textes votés montre qu'environ un tiers d'entre elles (35 %) sont requises par texte initial, 20 % par un amendement du gouvernement, un quart par un amendement de l'Assemblée nationale (24 %), et 17 % par un amendement sénatorial .
Alors que le taux global de mise en application des mesures prévues s'établit à 57 %, on constate un différentiel très important selon la provenance de la mesure : 77 % des mesures appelées par le texte initial ont trouvé application, 52 % des mesures issues d'un amendement du Gouvernement, 52 % des mesures issues d'un amendement de l'Assemblée nationale, et seulement 33 % pour celles issues d'un amendement sénatorial. Il y a donc un écart de près de 20 points entre l'application de mesures induites par les apports du Sénat et celles requises par des ajouts du Gouvernement ou de l'Assemblée nationale.
Ce chiffre de 33 %, nettement inférieur à la moyenne de 57 %, est d'autant plus frappant que le Sénat est, comme indiqué, un pourvoyeur raisonné de nouvelles mesures réglementaires d'application (17 %).
Application des dispositions législatives selon leur origine
|
Texte initial |
Amendement du Gouvernement |
Amendement d'origine sénatoriale |
Amendement de l'Assemblée Nationale |
Introduction en commission mixte paritaire |
Non renseigné |
Total |
|
|
Mesures prises |
213 |
84 |
45 |
98 |
9 |
2 |
451 |
|
Mesures restant à prendre |
63 |
76 |
90 |
91 |
19 |
2 |
341 |
|
Total ( et pourcentage de l'ensemble des mesures d'application prévues ) |
276 ( 35 % ) |
160 ( 20 %) |
135 ( 17 % ) |
189 ( 24 % ) |
28 ( 4 % ) |
4 ( 1 % ) |
792 |
|
Taux de mise en application des mesures réglementaires prévues selon leur origine |
77 % |
52 % |
33 % |
52 % |
32 % |
50 % |
57 % |
Note de lecture : 52 % (84 sur 160) des mesures réglementaires d'application prévues par un amendement du Gouvernement ont été prises alors que ces dernières ne représentent que 20 % du total des mesures réglementaires prévues.
Ainsi, à titre d'exemple, dans le périmètre de la commission des affaires sociales, seulement 16 % des mesures d'application appelées par un amendement sénatorial ont été appliquées, contre 81 % des mesures issues d'un amendement gouvernemental et 67 % des mesures issues d'un amendement de l'Assemblée nationale.
Le Sénat se montrera attentif à l'avenir à ce qu'une certaine équité dans la célérité avec laquelle les mesures d'application sont prises demeure entre les deux chambres et avec le Gouvernent.
3. Un faible taux d'application des lois principalement mais non exclusivement dû à l'important retard pris dans la mise en oeuvre de la loi « Climat et Résilience »
Dans sa contribution écrite en date du 19 mai 2022, la Secrétaire générale du Gouvernement, Mme Claire Landais, est revenue sur les raisons expliquant le retard dans la prise de certains textes.
Premièrement, elle souligne le nombre croissant de consultations préalables exigées par des normes supérieures. Selon les chiffres de ses services, 447 mesures d'application pour la session 2020-2021 ont fait l'objet de consultations, contre 365 pour la session 2019-2020. Ces consultations représentent un temps incompressible rendant parfois difficile la tenue du délai de six mois. Cependant, le Sénat ne peut pas entièrement se satisfaire de cette justification. Il appartient en effet au Gouvernement d'anticiper les phases de consultations et les délais afférents, de manière à respecter ce délai qu'il s'est lui-même fixé . Ainsi, concernant la loi n°2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, le Sénat s'étonne de ce que la consultation du Conseil supérieur de l'éducation sur le projet de décret définissant les modalités de validation d'acquis d'expérience ne soit prévue qu'en juin 2022, selon la Direction générale de l'enseignement scolaire, soit 10 mois après la promulgation de la loi.
Deuxièmement, et comme à l'occasion du précédent bilan, le Secrétariat général du Gouvernement a tenu à souligner le caractère particulièrement contraignant des délais de consultation de la Commission européenne. Deux procédures européennes peuvent retarder l'application des lois. D'une part, les notifications adressées à la Commission européenne sur le fondement de la directive (UE) 2015/1535 27 ( * ) génèrent un délai supplémentaire de trois mois de statu quo pendant lesquels la France ne peut adopter définitivement le texte d'application ou, en cas d'avis circonstancié, un délai de six mois . Une fois encore, bien que contraignants, ces délais pourraient être parfois mieux anticipés, comme le sous-entend Mme Catherine Deroche, présidente de la commission des affaires sociales : « En dépit de la longueur de la navette, les textes nécessaires à l'application de la loi tendant à prévenir les usages dangereux du protoxyde d'azote n'ont pas été publiés, faute de notification à la Commission européenne - aux dires du ministre, celle-ci est intervenu en février dernier » 28 ( * ) , soit neuf mois après la promulgation de la loi. D'autre part, lorsque la France adresse une notification à la Commission européenne dans le cadre de la procédure des aides d'État , et conformément au règlement (UE) 2015/1589 du Conseil du 13 juillet 2015 29 ( * ) , celle-ci dispose d'un délai de deux mois pour décider si l'aide est légale ou si une procédure d'examen supplémentaire de l'aide est nécessaire. Si la seconde option l'emporte, la Commission dispose alors d'un délai de 18 mois pour prendre une décision à compter de l'ouverture de la procédure d'investigations. La Secrétaire générale du Gouvernement avait toutefois rappelé dans le cadre de l'élaboration du précédent bilan 30 ( * ) , que l'exécutif engageait des procédures de pré-notification pour pallier ce problème, et avait souligné les efforts produits par le Secrétariat général aux Affaires européennes pour accélérer cette réponse, en collaboration avec la Direction générale de la concurrence (DG COMP) de la Commission européenne.
Il est toutefois à noter que si la Commission européenne peut contribuer à un allongement du délai d'édiction de certains textes, elle peut tout aussi bien être amenée, comme le souligne Mme Sophie Primas, à « rappeler à l'ordre » le Gouvernement, « comme ce fut le cas pour la transposition du code des communications électroniques européen » 31 ( * ) .
Troisièmement, la Secrétaire générale du Gouvernement mentionne la nécessaire prise en compte du plan de charge du Conseil d'État, de manière à veiller à établir des priorités quant aux textes qui sont transmis pour avis aux différentes sections.
Quatrièmement, la concentration de nombreuses mesures d'application à prendre dans un même secteur est un facteur de ralentissement du travail gouvernemental d'élaboration des mesures. Un même ministère peut en effet être amené à préparer de nombreuses mesures d'application.
La Secrétaire générale du Gouvernement évoque enfin des explications conjoncturelles : concernant la session 2020-2021, les ministères doivent faire face au stock important de mesures non prises de la session 2019-2020, tout en assumant un niveau de mesures équivalent à celui d'avant crise sanitaire.
A ces cinq explications avancées par la SGG, il convient de mentionner les explications de nature plus politique ou liées à des situations de terrain.
Concernant le présent taux global d'application de 57 %, ce dernier est largement imputable au retard pris dans la mise en oeuvre des dispositions prévues par la loi dite « Climat et Résilience ». Au 31 mars 2022, cette loi affiche un taux d'application de 10 %, avec 14 mesures prises, sur les 142 attendues. En excluant les mesures différées, le taux ne s'élève que de deux points, à 12 %. L'ensemble des autres commissions permanentes affichent quant à elles un taux d'application de 65 % ou plus 32 ( * ) , de sorte que le taux global d'application des lois hors commission de l'aménagement du territoire et du développement durable s'établirait à environ 67 %, soit 10 points de plus.
Interrogée, la Secrétaire générale du Gouvernement explique tout d'abord le retard pris par la nature et le nombre des concertations appelées par la loi « Climat et Résilience » . Des concertations d'un genre nouveau ont été menées avec la convention citoyenne pour le climat, à l'origine de nombreuses dispositions incluses dans le projet de loi, ainsi, plus traditionnellement qu'avec les parlementaires, les collectivités territoriales, les entreprises, les syndicats et ONG. Ces concertations ont mobilisé les services chargés d'anticiper la préparation des mesures d'application induites par le projet de loi. En plus des consultations en amont, le SGG souligne le nombre important de consultations en aval, à l'occasion de la rédaction des mesures d'application, et notamment des consultations des collectivités d'outre-mer sur 13 mesures, des notifications à la Commission européenne pour sept mesures, une consultation de la Commission nationale de l'informatique et des libertés pour quatre mesures, des consultations du public pour six mesures. Par ailleurs, le SGG souligne la charge de travail importante qu'a représentée l'élaboration des nombreuses mesures d'application pour le seul ministère de la transition écologique (porteur de 84 % des mesures), et particulièrement pour les direction générale de l'énergie et du climat (38 mesures) et direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (20 mesures).
Le SGG mentionne enfin la problématique de l'inflation législative, qui a conduit à un passage de 33 renvois à des décrets d'applications identifiés par le SGG au stade du projet de loi, à 153 au stade de la loi publiée. Cette inflation engendre des difficultés d'anticipation de la part des ministères.
Toutefois, il est à souligner que le Gouvernement a d'ores et déjà rattrapé une partie de son retard concernant cette loi particulière. En effet, si la SGG concède, dans sa contribution écrite, un taux d'application de 12 % (excluant les mesures différées) de la loi « Climat et Résilience » au 31 mars 2022, elle affirme qu'à la date du 19 mai, ce taux est de 42 %, avec 52 mesures ayant reçu application. Cet effort qui mérite d'être salué, démontre encore - s'il en était besoin -, l'intérêt du travail méthodique de suivi de la prise des textes effectué par le Sénat. L'échéance du bilan annuel et de l'audition du ministre conduit le Gouvernement à davantage de célérité dans la publication des mesures réglementaires appelées par les lois votées par la représentation nationale. Le Sénat suivra de près la poursuite de cet effort de rattrapage du retard entamé par le Gouvernement.
Si la loi « Climat et Résilience » contribue pour une large part à expliquer le faible taux d'application des lois de cette session, elle ne saurait cependant être présentée comme son unique cause. On constate en effet qu'un taux global d'application des lois de 67 %, excluant donc la loi susmentionnée, serait toujours en deçà du taux d'avant crise, qui s'établissait pour la session 2018-2019 à 72 % .
En la matière, l'explication semble venir d'une part d'un taux d'application perfectible s'agissant des lois relevant de la commission des lois (66 %), et d'autre part, d'un retard dans la prise des textes appelés par les deux lois ayant fait l'objet d'un examen en commission spéciale . Appelant au total 99 mesures d'application, la loi n°2021-1017 du 2 août 2021 relative à la bioéthique et la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d'accélération et de simplification de l'action publique, dite « ASAP », affichent un taux global d'application de 57 %.
Plus précisément, la loi dite « ASAP » affiche un taux d'application de 68 % au 31 mars 2022, avec 38 textes pris sur 56 . Certains champs de la loi affichent un taux de prise de texte très haut. C'est le cas, par exemple, des dispositions relatives aux procédures d'autorisation et d'évaluation environnementales, à l'information et à la participation du public. Ces dispositions appelaient neuf mesures d'application, dont huit ont été prises au 31 mars 2022. Dans d'autres domaines en revanche, on observe un retard substantiel dans la prise de textes. C'est le cas par exemple du renforcement du suivi médical des patients : sur les cinq mesures réglementaires appelées par la loi, quatre sont toujours manquantes.
La loi dite « bioéthique » affiche quant à elle un important retard dans son application. Sur les 43 mesures réglementaires attendues, seulement 18 ont reçu application au 31 mars 2022, soit un taux d'application de 42 % pour une loi présentée comme emblématique du précédent quinquennat . Ainsi, concernant les dispositions relatives à l'accès aux origines d'une personne conçue dans le cadre d'une assistance médicale à la procréation par recours à un tiers donneur, l'échéancier du Gouvernement annonçait une publication des décrets d'application en janvier ou février 2022. À date du 31 mars 2022, aucun décret n'a été publié, rendant la perspective du 1 er septembre 2022, date à partir de laquelle le droit d'accès aux origines pourra effectivement s'exercer dans les conditions prévues par la loi, illusoire.
4. À l'échelle de la législature, une forte augmentation des lois partiellement mises en application
À l'échelle de la XVème législature, et à la veille du début de la XVIème, il est désormais possible de dresser un bilan statistique synthétique de l'application des lois.
190 lois ont été promulguées entre le 21 juin 2017 et le 30 septembre 2021. 38 % de ces lois (72) sont d'application directe, le reste appelant des mesures réglementaires de la part du Gouvernement .
Trop de lois demeurent non appliquées ou partiellement appliquées. 50 lois, soit 26 % du total, sont mises en application, c'est-à-dire qu'elles ont vu l'ensemble des dispositions réglementaires nécessaires publiées. Neuf lois sont restées purement et simplement non appliquées, et 59 lois, soit 31 % du stock, sont partiellement appliquées au 31 mars 2022.
À titre de comparaison, 218 lois ont été promulguées au cours de la XIVème législature. 40 % étaient d'application directe, et 36 % étaient mises en application du fait de l'adoption de l'intégralité des mesures réglementaires qu'elles appelaient. Les lois partiellement mises en application représentaient 22 % du total, contre 31 % pour la législature qui s'achève . On constate une baisse notable de l'application des lois votées par la représentation nationale.
Etat d'application des lois votées par législature
Note de lecture : au 31 mars 2021, 31% des lois votées durant la XVème législature et appelant des mesures réglementaires sont partiellement mises en application
Pour finir, si 70 % des lois de la XIIIème législature étaient d'application directe ou mises en application, et 76 % pour la XIVème, ce chiffre s'établit à seulement 64 % pour la XVème . Le Sénat maintiendra sa vigilance quant à la poursuite de la mise en application des lois votées durant la XVème législature, et pèsera de tout son poids de façon à ce que les textes votés par la XVIème soient appliqués avec plus de célérité.
Concernant le taux d'application des mesures appelées par les lois votées, celui-ci s'établit à 77 % pour la XVème législature. À leur terme, il était de 89 % pour la XIVème et de 78 % pour la XIIIème . Comme pour la XIVème législature, ce sont les textes relevant de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable qui présentent le taux d'application le plus bas (58 %), avec près d'une mesure réglementaire sur deux non prise.
Taux global d'application des lois par législature
Note de lecture : au 31 mars 2022, le taux global d'application des lois votées au cours de la XVème législature, et nécessitant des mesures réglementaires, s'élève à 77%.
* 23 Plus précisément, le taux global d'application des lois pour cette session s'établissait à 60 % des mesures attendues, et 62 % en incluant les mesures non prévues.
* 24 Compte rendu de la réunion de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du mardi 10 mai 2022.
* 25 Compte rendu de la réunion de la commission des affaires sociales du mardi 10 mai 2022.
* 26 Ce chiffre ne désigne pas une moyenne des taux d'application annuels, mais le rapport entre les textes réglementaires pris en application des lois adoptées depuis le 21 juin 2017, et la somme de ceux qui ont été pris et de ceux qui restent à prendre. Il fera l'objet d'un commentaire plus détaillé dans les développements à venir.
* 27 Directive (UE) 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information.
* 28 Compte rendu de la réunion de la commission des affaires sociales du mardi 10 mai 2022.
* 29 Règlement (UE) 2015/1589 du Conseil du 13 juillet 2015 portant modalités d'application de l'article 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne
* 30 Compte rendu de l'audition de la Secrétaire générale du Gouvernement, en annexe du rapport d'information n° 645 (2020-2021) de Mme Pascale GRUNY, président de la délégation du Bureau en charge du travail parlementaire, du contrôle et du suivi des ordonnances, déposé le 27 mai 2021.
* 31 Compte rendu de la réunion du mercredi 11 mai 2022 de la commission des affaires économiques
* 32 À noter que le taux d'application des mesures appelées par des lois examinées en commission spéciale ne s'établit qu'à 57%.