COMMISSION DES LOIS
Le suivi de l'application des lois constitue un volet essentiel des missions de contrôle de l'action du Gouvernement et d'évaluation des politiques publiques dévolues au Parlement en application de l'article 24 de la Constitution.
Il consiste à vérifier régulièrement si, et dans quels délais, les lois promulguées ont reçu les mesures d'application requises pour assurer leur mise en oeuvre effective et à identifier, le cas échéant, les difficultés rencontrées.
Le Sénat y attache une attention toute particulière et a joué un rôle de précurseur en mettant en place, dès les années 1970, des procédures et des outils de suivi en temps réel de la publication des décrets et des arrêtés attendus.
L'article 19 bis de son Règlement confie la mise en oeuvre de ce suivi aux commissions permanentes, chargées de contribuer, chacune dans son domaine de compétence, à l'élaboration d'un « bilan annuel de l'application des lois ». Pour la deuxième fois depuis le renouvellement sénatorial de 2020, la délégation du Bureau du Sénat chargée du travail parlementaire, du contrôle et du suivi des ordonnances, actuellement présidée par notre collègue Pascale Gruny, présente ce bilan.
Depuis la modification du Règlement intervenue le 19 juin 2019, les rapporteurs des projets et propositions de lois examinés par le Sénat sont chargés de suivre l'application de ces lois après leur promulgation et jusqu'au renouvellement du Sénat. Ils peuvent être confirmés dans ces fonctions à l'issue du renouvellement 706 ( * ) .
Le suivi de l'application des lois porte, comme chaque année, sur les lois promulguées au cours de l'année parlementaire précédente, c'est-à-dire, en l'occurrence, entre le 1 er octobre 2020 et le 30 septembre 2021, en prenant en compte, pour l'établissement des statistiques, les mesures d'application publiées six mois après la fin de la période de référence, soit au 31 mars 2022.
24 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2020-2021 ont été envoyées au fond à la commission des lois, qui a par ailleurs examiné cinq projets de loi et dix-huit propositions de loi n'ayant pas abouti à la promulgation d'une loi au cours de cette période de référence.
Le présent rapport dresse un bilan d'ensemble et une analyse détaillée des mesures prises pour l'application de ces lois. Il comporte en annexe le compte rendu de la réunion de la commission des lois consacrée à cet examen, qui s'est tenue le mardi 10 mai 2022.
Le bilan de l'application des 24 lois examinées par la commission des lois apparaît moins favorable cette année qu'il ne l'était l'an passé . Il reste insuffisant, puisque 29 % de ces lois ne sont aujourd'hui pas entièrement applicables et que 34 % des mesures d'application attendues restent à prendre.
A. PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE
1. Un taux d'application des lois en diminution, le tiers des mesures prévues reste en attente de publication
a) Une activité de la commission des lois particulièrement soutenue au cours de l'année parlementaire 2020-2021
(1) Près d'une loi promulguée sur deux, hors conventions internationales, examinée par la commission des lois
Au cours de la période de référence, soit entre le 1 er octobre 2020 et le 30 septembre 2021, 24 lois examinées au fond par la commission des lois ont été promulguées, un niveau stable par rapport à l'année précédente (23 lois promulguées avaient alors été examinées au fond par notre commission).
Liste des 24 lois promulguées entre le
1
er
octobre 2020
et le 30 septembre 2021 et examinées au
fond par la commission des lois
1. Loi organique n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire ;
2. Loi n° 2020-1630 du 22 décembre 2020 relative à la répartition des sièges de conseiller à l'Assemblée de Guyane entre les sections électorales ;
3. Loi organique n° 2020-1669 du 24 décembre 2020 relative aux délais d'organisation des élections législatives et sénatoriales partielles ;
4. Loi n° 2020-1670 du 24 décembre 2020 relative aux délais d'organisation des élections municipales partielles et des élections des membres des commissions syndicales ;
5. Loi n° 2020-1671 du 24 décembre 2020 relative à la prorogation des chapitres VI à X du titre II du livre II et de l'article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure ;
6. Loi n° 2020-1672 du 24 décembre 2020 relative au Parquet européen, à la justice environnementale et à la justice pénale spécialisée ;
7. Loi organique n° 2021-27 du 15 janvier 2021 relative au Conseil économique, social et environnemental ;
8. Loi n° 2021-160 du 15 février 2021 prorogeant l'état d'urgence sanitaire ;
9. Loi n° 2021-191 du 22 février 2021 portant report, de mars à juin 2021, du renouvellement général des conseils départementaux, des conseils régionaux et des assemblées de Corse, de Guyane et de Martinique ;
10. Loi n° 2021-218 du 26 février 2021 ratifiant l'ordonnance n° 2019-950 du 11 septembre 2019 portant partie législative du code de la justice pénale des mineurs ;
11. Loi organique n° 2021-335 du 29 mars 2021 portant diverses mesures relatives à l'élection du Président de la République ;
12. Loi n° 2021-401 du 8 avril 2021 améliorant l'efficacité de la justice de proximité et de la réponse pénale ;
13. Loi n° 2021-403 du 8 avril 2021 tendant à garantir le droit au respect de la dignité en détention ;
14. Loi organique n° 2021-467 du 19 avril 2021 relative à la simplification des expérimentations mises en oeuvre sur le fondement du quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution;
15. Loi n° 2021-478 du 21 avril 2021 visant à protéger les mineurs des crimes et délits sexuels et de l'inceste ;
16. Loi n° 2021-513 du 29 avril 2021 rénovant la gouvernance des services publics d'eau potable et d'assainissement en Guadeloupe ;
17. Loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés ;
18. Loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire ;
19. Loi n° 2021-771 du 17 juin 2021 ratifiant les ordonnances n° 2021-45 du 20 janvier 2021 et n° 2021-71 du 27 janvier 2021 portant réforme de la formation des élus locaux ;
20. Loi n° 2021-875 du 1 er juillet 2021 visant à améliorer la trésorerie des associations ;
21. Loi n° 2021-998 du 30 juillet 2021 relative à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement ;
22. Loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire ;
23. Loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République ;
24. Loi n° 2021-1172 du 11 septembre 2021 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire dans les outre-mer.
Le nombre de lois examinées au fond par la commission des lois et promulguées au cours de l'année parlementaire 2020-2021 est, cette année encore, légèrement supérieur à la moyenne constatée ces dernières années , qui s'établit à un peu plus de 21,8 lois par année parlementaire depuis 2007-2008.
Nombre de lois promulguées par année
parlementaire
et examinées au fond par la commission des
lois
Exception faite des lois de ratification de conventions, traités et accords internationaux, la commission des lois a examiné 47 % de l'ensemble des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2020-2021 707 ( * ) , niveau le plus élevé, cette année encore, de l'ensemble des commissions permanentes (42 % en 2014-2015, 55 % en 2015-2016, 52 % en 2016-2017, 46 % en 2017-2018, 40 % en 2018-2019 et 55 % en 2019-2020).
Outre les 24 lois examinées et promulguées , qui seules sont prises en compte statistiquement dans le cadre de ce rapport, la commission des lois a examiné au fond, au cours de l'année parlementaire 2020-2021, 23 autres textes :
- 1 projet de loi retiré par le Gouvernement ;
- 3 projets de loi et 4 propositions de loi qui ont donné lieu à une loi promulguée après le 30 septembre 2021 ;
- 4 propositions de loi qui ont été rejetées en séance publique ;
- 1 proposition de loi retirée de l'ordre du jour de la séance publique ;
- 8 propositions de loi en instance d'examen à l'Assemblée nationale ;
- 1 proposition de loi constitutionnelle rejetée par l'Assemblée nationale ;
- 1 projet de loi constitutionnelle en navette.
La commission des lois a donc examiné au fond, au total, pas moins de 47 textes législatifs au cours de l'année parlementaire 2020-2021 , niveau qui n'a été dépassé , depuis 2012, qu'à l'occasion de la session 2015-2016 (33 en 2019-2020, 38 en 2018-2019 tout comme en 2017-2018, 31 en 2016-2017, 55 en 2015-2016, 34 en 2014-2015, 44 en 2013-2014 et 41 en 2012-2013).
Les tableaux suivants récapitulent la liste des projets et propositions de loi examinés au fond par la commission des lois mais qui n'ont pas fait l'objet d'une promulgation au cours de l'année parlementaire 2020-2021.
1 projet de loi examiné par la commission des
lois
entre le 1
er
octobre 2020 et le 30 septembre 2021
et
ayant été retiré par le Premier ministre
• Projet de loi n° 3340 (A.N., XVe lég.) prorogeant le régime transitoire institué à la sortie de l'état d'urgence sanitaire, retiré par le Premier ministre le 16 octobre 2020 .
3 projets de loi et 4 propositions de loi
examinés par la commission des lois
entre le 1
er
octobre
2020 et le 30 septembre 2021
et ayant donné lieu à une
loi promulguée ultérieurement
• Loi n° 2022-171 du 14 février 2022 tendant à abroger des lois obsolètes pour une meilleure lisibilité du droit (adoptée par le Sénat le 3 juin 2021) ;
• Loi n° 2021-1576 du 6 décembre 2021 visant à nommer les enfants nés sans vie (adoptée par le Sénat le 10 juin 2021) ;
• Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (adoptée par le Sénat le 21 juillet 2021) ;
• Loi n° 2021-1520 du 25 novembre 2021 visant à consolider notre modèle de sécurité civile et valoriser le volontariat des sapeurs-pompiers et les sapeurs-pompiers professionnels (adoptée par le Sénat le 23 septembre 2021) ;
• Loi organique n° 2021-1728 et loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire (adoptées par le Sénat le 29 septembre 2021) ;
• Loi n° 2021-1317 du 11 octobre 2021 permettant la réélection des juges consulaires dans les tribunaux de commerce (adoptée par le Sénat le 21 septembre 2021).
4 propositions de loi examinées par la
commission
entre le 1
er
octobre 2020 et le 30 septembre
2021
ayant été rejetées en séance
publique
• Proposition de loi visant à supprimer la possibilité ouverte au dirigeant d'une entreprise de déposer une offre de rachat de l'entreprise après avoir organisé son dépôt de bilan (rejetée en commission le 2 décembre 2020 et rejetée en séance publique le 10 décembre 2020) ;
• Proposition de loi constitutionnelle visant, face à la crise actuelle à construire le monde d'après fondé sur la préservation des biens communs (rejetée en commission le 2 décembre 2020 et rejetée en séance publique le 10 décembre 2020) ;
• Proposition de loi pour un meilleur accès des jeunes dans la fonction publique et les entreprises (rejetée en commission le 19 mai 2021 et rejetée en séance publique le 27 mai 2021) ;
• Proposition de loi tendant à permettre l'examen par le Parlement de la ratification de l'ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 portant réforme de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'État (rejetée en commission le 29 septembre 2021 et rejetée en séance publique le 6 octobre 2021).
1
proposition de loi examinée par la commission
entre le 1
er
octobre 2020 et le 30 septembre 2021
retirée de l'ordre du jour
de la séance publique
• Proposition de loi tendant à adapter les règles de passation des marchés publics locaux aux conséquences de la crise sanitaire (adoptée en commission le 10 novembre 2020 et retirée de l'ordre du jour de la séance publique).
8 propositions de loi examinées par la
commission des lois
entre le 1
er
octobre 2020 et le
30 septembre 2021
en instance d'examen à l'Assemblée
nationale
• Proposition de loi constitutionnelle et proposition de loi organique pour le plein exercice des libertés locales (adoptées par le Sénat le 20 octobre 2020) ;
• Proposition de loi visant à consolider les outils des collectivités permettant d'assurer un meilleur accueil des gens du voyage (adoptée par le Sénat le 19 janvier 2021) ;
• Proposition de loi tendant à garantir le respect de la propriété immobilière contre le squat (adoptée par le Sénat le 19 janvier 2021) ;
• Proposition de loi visant à moderniser et faciliter la procédure d'expropriation de biens en état d'abandon manifeste (adoptée par le Sénat le 14 avril 2021) ;
• Proposition de loi relative à la lutte contre l'illectronisme et pour l'inclusion numérique (adoptée par le Sénat le 14 avril 2021) ;
• Proposition de loi renforçant le suivi des condamnés terroristes sortant de détention (adoptée par le Sénat le 25 mai 2021) ;
• Proposition de loi relative aux causes de l'irresponsabilité pénale et aux conditions de réalisation de l'expertise en matière pénale (adoptée par le Sénat le 25 mai 2021).
1 proposition de loi constitutionnelle examinée
par la commission
entre le 1
er
octobre 2020 et le
30 septembre 2021
ayant été rejetée par
l'Assemblée nationale
• Proposition de loi constitutionnelle visant à garantir la prééminence des lois de la République (adoptée par le Sénat le 19 octobre 2020 et rejetée par l'Assemblée nationale le 3 décembre 2020).
1 projet de loi constitutionnelle examiné par la
commission
entre le 1
er
octobre 2020 et le 30 septembre
2021
toujours en navette
• Projet de loi constitutionnelle complétant l'article 1 er de la Constitution et relatif à la préservation de l'environnement (adopté par le Sénat en deuxième lecture avec modifications le 5 juillet 2021).
Ce nombre particulièrement important de textes examinés par la commission des lois s'accompagne d'un accroissement de leur volume mis en évidence par le coefficient multiplicateur des lois au cours de la navette parlementaire . Les 24 lois examinées au fond par la commission des lois et promulguées en 2020-2021 comportaient au total 445 articles (369 articles en 2019-2020) alors qu' au stade du dépôt , le nombre total d'articles s'élevait à 202 (134 en 2019-2020). La navette parlementaire a donc conduit, par voie d'amendements de toutes origines confondues, à multiplier le nombre d'articles par 2,2 (le coefficient multiplicateur était de 2,75 en 2019-2020).
(2) Une forte diminution des lois d'origine parlementaire dans les lois promulguées
Sur les 24 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2020-2021 et renvoyées au fond à la commission des lois, seulement 7 sont d'origine parlementaire, soit une proportion de 29 % . Cela marque une rupture avec la tendance observée depuis 2015 de revalorisation du Parlement (la part des lois d'origine parlementaire était de 48 % en 2018-2019, 42 % en 2017-2018, de 50 % en 2016-2017 et de 60 % en 2015-2016).
Ce faible taux s'apparente à ceux constatés avant le 30 septembre 2015, le nombre de lois d'origine parlementaire envoyées au fond à la commission des lois était alors inférieur à 10 et ne représentait pas plus du tiers environ des lois promulguées au cours de la période de référence. Cette faible part de lois d'origine parlementaire est d'autant plus marquante que certaines des propositions de loi, notamment issues de l'Assemblée nationale, peuvent être inspirées très directement par le Gouvernement.
Même si la part des lois d'origine sénatoriale dans le total des lois d'origine parlementaire, soit 28 %, reste équivalent à celui de l'an dernier (27 % sur l'année parlementaire 2019-2020), ces lois restent numériquement très limitées - 2 en 2020-2021 et 3 en 2019-2020 - ce que l'on ne peut que déplorer.
Nombre et part des lois d'origine parlementaire parmi
les lois promulguées
au cours de la période de
référence et envoyées au fond à la commission des
lois
|
Période de référence
|
Nombre de lois
|
Part des lois
|
|
1 er octobre 2020 au 30 septembre 2021 |
7 |
27 % |
|
1 er octobre 2019 au 30 septembre 2020 |
11 |
48 % |
|
1 er octobre 2018 au 30 septembre 2019 |
12 |
63 % |
|
1 er octobre 2017 au 30 septembre 2018 |
8 |
42 % |
|
1 er octobre 2016 au 30 septembre 2017 |
12 |
50 % |
|
1 er octobre 2015 au 30 septembre 2016 |
18 |
60 % |
|
1 er octobre 2014 au 30 septembre 2015 |
7 |
38,9 % |
|
1 er octobre 2013 au 30 septembre 2014 |
9 |
33,3 % |
|
1 er octobre 2012 au 30 septembre 2013 |
4 |
28,6 % |
|
14 juillet 2011 au 30 septembre 2012 |
9 |
42,8 % |
|
1 er octobre 2010 au 13 juillet 2011 |
7 |
30,4 % |
|
1 er octobre 2009 au 30 septembre 2010 |
6 |
34,8 % |
|
Liste des 7 lois d'origine parlementaire
promulguées
|
Assemblée d'origine
|
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Loi n° 2020-1630 du 22 décembre 2020 relative à la répartition des sièges de conseiller à l'Assemblée de Guyane entre les sections électorales |
Assemblée nationale |
|
Loi n° 2021-401 du 8 avril 2021 améliorant l'efficacité de la justice de proximité et de la réponse pénale |
Assemblée nationale |
|
Loi n° 2021-403 du 8 avril 2021 tendant à garantir le droit au respect de la dignité en détention |
Sénat |
|
Loi n° 2021-478 du 21 avril 2021 visant à protéger les mineurs des crimes et délits sexuels et de l'inceste |
Sénat |
|
Loi n° 2021-513 du 29 avril 2021 rénovant la gouvernance des services publics d'eau potable et d'assainissement en Guadeloupe |
Assemblée nationale |
|
Loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés |
Assemblée nationale |
|
Loi n° 2021-875 du 1 er juillet 2021 visant à améliorer la trésorerie des associations |
Assemblée nationale |
(3) Un recours toujours plus marqué à la procédure accélérée
Sur les 24 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2020-2021 et envoyées au fond à la commission des lois, 22 ont été adoptées après engagement de la procédure accélérée, soit 91,7 % contre 74 % l'an dernier.
Cela concerne la totalité des 17 projets de loi , ce qui devient, au fil des ans, la norme. 71 % des propositions de loi (5 sur 7), dont 80 % des lois issues d'initiative de députés (4 sur 5) et 50 % des lois issues d'initiatives sénatoriales (1 sur 2), a fait l'objet de la procédure accélérée .
Ce fort taux de recours à la procédure accélérée en 2020-2021 s'explique donc tant par son application systématique aux projets de loi que par la forte proportion de lois promulguées ayant pour origine un projet de loi.
Or le recours à la procédure accélérée, inscrit dans la Constitution comme une exception au principe d'une double lecture par chaque assemblée, impose au Parlement des délais d'examen contraints et une lecture unique dans chaque chambre qui ne favorisent pas le travail approfondi qui s'impose.
Le tableau suivant récapitule la propension des gouvernements à engager la procédure accélérée depuis 2010 :
|
Période de référence des lois promulguées |
Part du total des lois
|
|
1 er octobre 2020 au 30 septembre 2021 |
92 % |
|
1 er octobre 2019 au 30 septembre 2020 |
74 % |
|
1 er octobre 2018 au 30 septembre 2019 |
58 % |
|
1 er octobre 2017 au 30 septembre 2018 |
79 % |
|
1 er octobre 2016 au 30 septembre 2017 |
75 % |
|
1 er octobre 2015 au 30 septembre 2016 |
80 % |
|
1 er octobre 2014 au 30 septembre 2015 |
78 % |
|
1 er octobre 2013 au 30 septembre 2014 |
59 % |
|
1 er octobre 2012 au 30 septembre 2013 |
50 % |
|
14 juillet 2011 au 30 septembre 2012 |
85,8 % |
|
1 er octobre 2010 au 13 juillet 2011 |
17,4 % |
La période se caractérise donc, cette année encore, par des délais imposés au Parlement pour se prononcer particulièrement resserrés . Ainsi, à sept reprises , la navette parlementaire sur des projets de loi s'est déroulée en moins d'un mois (dont deux textes examinés en six et huit jours).
En moyenne , la navette parlementaire sur les 22 textes examinés en procédure accélérée par la commission des lois en 2020-2021 s'est achevée en 4 mois , 119 jours plus précisément (56 jours en 2019-2020 qui avait été hors norme en raison de 7 projets de loi consécutifs à la situation sanitaire examinés en 18 jours en moyenne).
Le Sénat et l'Assemblée nationale ont de nouveau démontré leur capacité à délibérer dans des conditions d'extrême célérité, remettant ainsi en cause l'argument de l'urgence souvent mis en avant par le Gouvernement pour solliciter des habilitations à légiférer par ordonnances. Il n'en résulte pas moins que ce raccourcissement des délais de la procédure parlementaire ne saurait se généraliser , la qualité de la loi nécessitant un délai d'examen suffisant pour mener à bien des travaux préparatoires (auditions, déplacements, etc. ) permettant d'éclairer au mieux les parlementaires sur les effets induits par les réformes proposées au vote des représentants de la Nation.
b) Un taux d'application des lois promulguées au cours de l'année parlementaire en légère hausse mais un tiers des mesures attendues toujours en attente
(1) Bilan d'ensemble de l'application des lois promulguées
(a) Une majorité des lois promulguées d'application directe ou entièrement applicables
Sur les 24 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2020-2021 et examinées au fond par la commission des lois, 8 étaient d'application directe , 9 sont devenues pleinement applicables au cours de la période de référence, 6 l'étaient partiellement au 31 mars 2022 et 1 loi demeurait entièrement inapplicable .
Au 31 mars 2022, 17 lois sur les 24 promulguées étaient donc entièrement applicables - c'est-à-dire d'application directe ou appliquées à 100 % -, et 7 (soit 29 %) appelaient encore des mesures d'application.
Le taux de lois promulguées qui ne sont pas encore pleinement applicables à l'issue de la période de référence des mesures réglementaires se situe dans une fourchette basse cette année, même s'il progresse légèrement par rapport à l'an dernier.
Le tableau suivant récapitule la proportion des lois qui appelaient encore des mesures d'application, parmi les lois promulguées au cours de la période de référence :
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Période de référence
|
Part des lois appelant encore des mesures d'application
à l'issue de la période
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1 er octobre 2020 au 30 septembre 2021 |
29 % (7 lois sur 24) |
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1 er octobre 2019 au 30 septembre 2020 |
26 % (6 lois sur 23) |
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1 er octobre 2018 au 30 septembre 2019 |
21 % (4 lois sur 19) |
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1 er octobre 2017 au 30 septembre 2018 |
31,5 % (6 lois sur 19) |
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1 er octobre 2016 au 30 septembre 2017 |
33,3 % (8 lois sur 24) |
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1 er octobre 2015 au 30 septembre 2016 |
33,3 % (10 lois sur 30) |
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1 er octobre 2014 au 30 septembre 2015 |
38,9 % (7 lois sur 18) |
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1 er octobre 2013 au 30 septembre 2014 |
22,2 % (6 lois sur 27) |
|
1 er octobre 2012 au 30 septembre 2013 |
7,1 % (1 loi sur 14) |
|
14 juillet 2011 au 30 septembre 2012 |
57,1 % (12 lois sur 21) |
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1 er octobre 2010 au 13 juillet 2011 |
39,1 % (9 lois sur 23) |
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1 er octobre 2009 au 30 septembre 2010 |
34,8 % (8 lois sur 23) |
(b) Un tiers des mesures attendues toujours non prises
Au 31 mars 2022, 46 des 136 mesures d'application prévues par les 24 lois promulguées entre le 1 er octobre 2020 et le 30 septembre 2021 et envoyées au fond à la commission des lois n'avaient pas été prises (en 2019-2020 cela concernait 25 des 97 mesures prévues).
Le taux de mise en application des lois sur la période de référence, c'est-à-dire le ratio entre le nombre de mesures d'application attendues et le nombre de mesures prises, s'établit donc cette année à 66 %, en recul par rapport l'an dernier (74 %) .
L'appréciation de ce taux doit être fortement nuancée car il ne traduit pas l'aspect qualitatif des mesures prises. Par ailleurs, des mesures d'application « secondaires » peuvent ne pas avoir été prises et diminuer le taux de mise en application d'une loi alors même que celle-ci est applicable pour l'essentiel.
Le tableau suivant recense ces taux d'application pour les lois promulguées au cours des dernières périodes de référence et envoyées au fond à la commission des lois :
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Période de référence
|
Taux de mise en application
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1 er octobre 2020 au 30 septembre 2021 |
66 % |
|
1 er octobre 2019 au 30 septembre 2020 |
74 % |
|
1 er octobre 2018 au 30 septembre 2019 |
49 % |
|
1 er octobre 2017 au 30 septembre 2018 |
91 % |
|
1 er octobre 2016 au 30 septembre 2017 |
72 % |
|
1 er octobre 2015 au 30 septembre 2016 |
72 % |
|
1 er octobre 2014 au 30 septembre 2015 |
76 % |
|
1 er octobre 2013 au 30 septembre 2014 |
54 % |
|
1 er octobre 2012 au 30 septembre 2013 |
92 % |
|
14 juillet 2011 au 30 septembre 2012 |
36 % |
|
1 er octobre 2010 au 13 juillet 2011 |
46 % |
On soulignera tout de même que sur les 28 mesures attendues pour la loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés , seules 12 avaient été prises au 31 mars 2022 et sur les 49 mesures attendues pour la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République , 28 mesures avaient été prises à cette même date du 31 mars 2022.
Outre le taux d'application global, ce sont donc bien les délais de parution qui constituent un outil statistique pertinent.
(c) Pour les mesures publiées, des délais de publication raisonnables
Les délais dans lesquels sont publiées les mesures d'application sont parfois plus longs que les délais d'adoption des lois elles-mêmes . C'est la raison pour laquelle la commission des lois souligne régulièrement le paradoxe qu'il y a à vouloir à tout prix accélérer la navette parlementaire, au détriment du droit d'amendement et de la qualité de la loi, si le Gouvernement n'est pas en mesure de prendre dans des délais raisonnables les textes réglementaires nécessaires .
On constate ces dernières années une amélioration dans les délais de parution des mesures d'application prévues, lorsqu'elles sont prises . En effet, 74,5 % des mesures prises cette année ont été publiées moins de six mois après la promulgation de la loi, et 99 % des mesures prises l'ont été moins d'un an après la promulgation de la loi . En moyenne, les mesures réglementaires attendues en 2020-2021 et prises l'ont été dans un délai de 6 mois et 6 jours .
Le tableau ci-après retrace les délais de publication des mesures réglementaires d'application prises, hors rapports, prévues par les lois promulguées en 2020-2021 et envoyées au fond à la commission des lois :
Délais de parution des mesures de mise en
application prévues
concernant les lois promulguées entre le
1
er
octobre 2020
et le 30 septembre 2021 (à l'exclusion
des rapports)
|
Nombre de mesures réglementaires prévues prises dans un délai : |
Total |
Pourcentage |
|
Inférieur ou égal à six mois |
67 |
74,5 % |
|
De plus de six mois à un an |
22 |
24,5 % |
|
De plus d'un an à 2 ans |
1 |
1 % |
|
Total |
90 |
100 % |
Ces chiffres , en apparence excellents, sont cependant tempérés par le fait que seules 90 des 136 mesures attendues étaient prises au 31 mars 2022. Dès lors c'est 49 % des mesures attendues qui ont été prises en moins de six mois , et 65 % en moins d'un an .
(2) Bilan de l'application des lois adoptées après engagement de la procédure accélérée
Il apparaît, en ce qui concerne la commission des lois, que la quasi-totalité des mesures réglementaires (135 mesures sur 136 au total) ont été prévues par des textes adoptés après engagement de la procédure accélérée , cette procédure ayant été appliquée pour 22 des 24 lois promulguées lors de la session. Dès lors le taux d'application pour les lois examinées en procédure accélérée , qui est de 67 % des mesures prévues , est quasi identique au taux global d'application (66 %).
Comme les années précédentes, l'écart avec les autres commissions reste marqué puisque ce taux de mise en application des mesures réglementaires prévues par des textes adoptés après engagement de la procédure accélérée n'est que de 55 % pour l'ensemble des textes. Le taux global de l'ensemble des mesures prévues, toutes lois (adoptées avec ou sans engagement de la procédure accélérée) et commissions confondues, s'élève quant à lui à 57 %.
Taux de mise en application, pour la commission des lois, des dispositions législatives examinées après engagement de la procédure accélérée
|
Commission des lois |
Total
|
|
|
Nombre de dispositions prévoyant un texte réglementaire dont : |
135 |
511 |
|
Mises en application |
90 |
279 |
|
À mettre en application |
45 |
232 |
|
Taux de mise en application |
67 % |
55 % |
Le délai de parution des mesures prévues et effectivement prises pour les lois ayant fait l'objet de la procédure accélérée apparaît cette année très satisfaisant puisque 99 % des mesures concernées ont été publiées dans les 12 mois qui ont suivi la promulgation de la loi. Cependant cette donnée doit être relativisée par le fait que 33 % des mesures prévues n'étaient toujours pas prises à l'issue d'un délai de 12 mois .
Délais de parution des mesures de mise en
application prévues
concernant les lois examinées par la
commission des lois,
adoptées après engagement de la
procédure accélérée
et promulguées entre
le 1
er
octobre 2020 et le 30 septembre 2021
(à l'exclusion
des rapports et des mesures réglementaires
prises
antérieurement à la promulgation de la loi )
|
Nombre de mesures réglementaires prévues prises dans un délai : |
Total |
Pourcentage |
|
Inférieur ou égal à six mois |
67 |
74,5 % |
|
De plus de six mois à un an |
22 |
24,5 % |
|
De plus d'un an à 2 ans |
1 |
1 % |
|
Total |
90 |
100 % |
(3) Bilan de l'application des lois d'origine parlementaire
Sur les 7 lois d'origine parlementaire promulguées au cours de l'année parlementaire 2019-2020 et envoyées au fond à la commission des lois, 2 sont d'application directe, 3 sont devenues entièrement applicables à l'issue de la période de référence, 1 est partiellement mise en application , et 1 n'est pas applicable .
Le tableau ci-après présente les délais de mise en application des lois d'origine parlementaire promulguées au cours de l'année parlementaire 2020-2021 et envoyées au fond à la commission des lois.
Délais de parution des mesures de mise en
application prévues
concernant les lois d'origine parlementaire
promulguées entre le 1
er
octobre 2020 et le 30 septembre
2021
(à l'exclusion des
rapports
)
|
Nombre de mesures réglementaires prévues prises dans un délai : |
Total |
Pourcentage |
|
Inférieur ou égal à six mois |
6 |
35 % |
|
De plus de six mois à un an |
11 |
65 % |
|
De plus d'un an à 2 ans |
- |
- |
|
Total |
17 |
100 % |
Si les mesures effectivement prises l'ont été dans des délais raisonnables, toutes en moins d'un an, rappelons cependant que seule la moitié des mesures prévues a été prise , ainsi que le montre le tableau ci-après.
Taux de mise en application, pour la commission des
lois, des dispositions prévues concernant les lois d'origine
parlementaire
promulguées entre le 1
er
octobre 2020 et le
30 septembre 2021
(à l'exclusion des rapports
)
|
Commission des Lois |
Total
|
|
|
Nombre de dispositions prévoyant un texte réglementaire dont : |
33 |
139 |
|
Mises en application |
17 |
81 |
|
À mettre en application |
16 |
58 |
|
Taux de mise en application |
52 % |
58 % |
La quasi-totalité des mesures manquantes concerne la loi du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés pour laquelle seules 12 mesures sur les 28 prévues ont été prises.
(4) Bilan de l'application des dispositions législatives issues d'amendements adoptés au cours de la navette parlementaire
Il est également intéressant de suivre le taux de mise en application des dispositions législatives introduites par voie d'amendement au cours de la navette parlementaire, en fonction de leur origine (Gouvernement, Assemblée nationale, Sénat).
S'agissant des 24 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2020-2021 et envoyées au fond à la commission des lois, les dispositions législatives introduites par voie d'amendement ont connu un taux de mise en application très disparate en fonction de l'origine de la mesure : 47 % des mesures d'application introduites par un amendement du Gouvernement ont été prises , 76 % lorsqu'elles émanaient du Sénat et 75 % lorsqu'elles émanaient de l'Assemblée nationale . Par comparaison, le taux est de 72 % pour les mesures issues du texte initial.
Ces résultats marquent une rupture avec la tendance constatée ces dernières années . Alors qu'il était habituellement constaté les années précédentes (sauf exception notable de la session 2018-2019) que 100 % des mesures d'application introduites par un amendement du Gouvernement ont été prises, le taux de 47 % pour l'année parlementaire 2020-2021 peut surprendre. Cela ne peut s'expliquer par le nombre total des mesures à prendre toutes lois confondues pour 2020-2021 qui est en légère hausse par rapport à l'an passé : 723 mesures attendues en 2019-2020 et 793 en 2020-2021.
Origine des mesures réglementaires de mise en
application prévues
par les lois promulguées au cours de la
période de référence
examinées au fond par la
commission des lois
(à l'exclusion des rapports)
|
Texte initial |
Amendements du Gouvernement |
Amendements d'origine sénatoriale |
Amendements
|
Introduction en commission mixte paritaire |
Total |
|
|
Mesures prises |
41 |
18 |
16 |
15 |
- |
90 |
|
Mesures restant à prendre |
16 |
20 |
5 |
5 |
- |
46 |
|
Total |
57 |
38 |
21 |
20 |
- |
136 |
|
% du total général |
42 % |
28 % |
15 % |
15 % |
- |
100 % |
|
Taux de mise
|
72% |
47 % |
76 % |
75 % |
- |
66 % |
2. Des demandes de rapports au parlement peu suivies d'effet par le gouvernement
Sur les 24 lois promulguées et envoyées au fond à la commission des lois au cours de l'année parlementaire 2020-2021, 18 remises d'un rapport du Gouvernement au Parlement étaient prévues (7 en 2019-2020).
Parmi les rapports au Parlement prévus par les lois promulguées et envoyées au fond à la commission des lois au cours de l'année parlementaire 2020-2021 , neuf ont été remis à ce jour . Ainsi, le taux de remise des rapports pour la commission s'élève cette année à 50 % . Ce taux, pour l'ensemble des commissions, n'est que de 22 % (28 % en 2019-2020).
On ne peut que constater, année après année, que le Gouvernement est peu enclin à communiquer au Parlement les rapports que la loi prévoit. La commission des lois continuera par conséquent, dans les textes qu'elle examine, à ne solliciter du Gouvernement que la présentation de rapports au Parlement présentant un réel intérêt, et de privilégier ses propres travaux d'information et de contrôle pour creuser certains sujets.
3. Un recours toujours marqué aux ordonnances
Face à la tendance des Gouvernements successifs à recourir aux ordonnances qui privent le Parlement de ses prérogatives, le groupe de travail sur la modernisation des méthodes de travail du Sénat présidé par le Président du Sénat et dont le rapporteur est Pascale Gruny, vice-président du Sénat, a proposé de renforcer le suivi des ordonnances publiées sur le fondement de l'article 38 de la Constitution.
Pour l'année parlementaire 2020-2021, on dénombre pour la commission des lois 3 lois conférant au Gouvernement 10 habilitations à légiférer par voie d'ordonnances. 6 habilitations ont été utilisées et ont donné lieu à la publication de 27 ordonnances .
|
Habilitations prévues à légiférer par ordonnance |
Habilitations utilisées à légiférer par ordonnance |
Nombre d'ordonnances prises |
|
|
Loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire |
4 |
3 |
24 |
|
Loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés |
4 |
1 |
1 |
|
Loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire |
2 |
2 |
2 |
|
Total |
10 |
6 |
27 |
Les habilitations sont pour cette année 2020-2021 beaucoup moins nombreuses que l'année parlementaire précédente qui avait été marquée par un grand nombre de lois liées à la crise sanitaire ouvrant de larges champs à l'exercice de la législation déléguée.
L'année parlementaire 2019-2020 comptait en effet, parmi les 23 lois promulguées examinées au fond par la commission des lois, trois lois habilitant le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnance, lui conférant 66 habilitations. 59 habilitations ont été utilisées, donnant lieu à la publication de 74 ordonnances.
Conformément à sa position traditionnelle, la commission des lois s'est efforcée, soit de substituer aux habilitations demandées par le Gouvernement des modifications directes des dispositions législatives , soit à tout le moins de les encadrer strictement. Sa position n'est malheureusement pas toujours suivie par l'Assemblée nationale, lorsque celle-ci adopte la loi après lecture définitive.
4. Un nombre important d'autres travaux législatifs et de contrôle
a) Six rapports d'information publiés par la commission des lois au cours de l'année parlementaire 2020-2021
Six rapports d'information ont été publiés par la commission des lois au cours de l'année parlementaire 2020-2021, en baisse par rapport à l'année précédente (onze en 2019-2020), dont deux rapports communs avec la commission des affaires sociales :
- un rapport d'information n° 240 (2020-2021), intitulé « Le vote à distance, à quelles conditions ? », de François-Noël Buffet, enregistré le 16 décembre 2020 ;
- un rapport d'information n° 241 (2020-2021), intitulé « 16 propositions pour garantir les élections consulaires en 2021 », de Jacky Deromedi, Christophe-André Frassa et jean-Yves Leconte, enregistré le 16 décembre 2020 ;
- un rapport n° 432 (2020-2021) intitulé « Expertise psychiatrique et psychologique en matière pénale : mieux organiser pour mieux juger », commun avec la commission des affaires sociales, de Jean Sol et Jean-Yves Roux, enregistré le 10 mars 2021 ;
- un rapport d'information n° 615 (2020-2021), intitulé « Le droit des entreprises en difficulté à l'épreuve de la crise », de François Bonhomme et Thani Mohamed Soilihi, enregistré le 19 mai 2021 ;
- un rapport d'information n° 785 (2020-2021), intitulé « Dysfonctionnements constatés lors des élections départementales et régionales de juin 2021 », de François-Noël Buffet, enregistré le 21 juillet 2021 ;
- un rapport d'information n° 854 (2020-2021), intitulé « Mineurs non accompagnés, jeunes en errance : 40 propositions pour une politique nationale », commun avec la commission des affaires sociales, de Hussein Bourgi, Laurent Burgoa, Xavier Iacovelli et Henri Leroy, enregistré le 29 septembre 2021.
Cette diminution du nombre de rapports d'information est à mettre en relation avec le nombre très élevé de projets et propositions de lois examinés par la commission des lois en 2020-2021 qui ne lui ont pas permis de se consacrer autant que les périodes précédentes à ses travaux de contrôle.
b) D'autres travaux à un rythme soutenu
Outre les travaux législatifs conduits au fond et les rapports d'information, l'activité soutenue de la commission des lois se compose de rapports pour avis.
En 2020-2021, la commission des lois a déposé 13 rapports pour avis dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2021. Il s'agit des tomes I à XIII du rapport pour avis n° 144 (2020-2021) déposé le 19 novembre 2020 consacrés aux crédits mentionnés dans le tableau suivant :
Rapports pour avis au nom de la commission des
lois
sur le projet de loi de finances pour 2021
|
Crédits |
Rapporteur pour avis |
Tome N° |
|
Administration générale
|
Cécile Cukierman |
I |
|
Asile, immigration, intégration et nationalité |
Muriel Jourda Philippe Bonnecarrère |
II |
|
Outre-mer |
Thani Mohamed Soilihi |
III |
|
Juridictions administratives et juridictions financières |
Guy Benarroche |
IV |
|
Fonction publique |
Catherine Di Folco |
V |
|
Administration pénitentiaire |
Alain Marc |
VI |
|
Justice judiciaire
|
Agnès Canayer Dominique Vérien |
VII |
|
Protection judiciaire
|
Maryse Carrère |
VIII |
|
Direction de l'action
« Publications officielles et information administrative » |
Jean-Yves Leconte |
IX |
|
Pouvoirs publics |
Jean-Pierre Sueur |
X |
|
Relations avec les collectivités territoriales |
Loïc Hervé |
XI |
|
Sécurités |
Henri Leroy |
XII |
|
Sécurité civile |
Françoise Dumont |
XIII |
Un rapport pour avis à l'occasion de l'examen de textes législatifs a en outre été déposé en 2020-2021. Il s'agit du rapport pour avis n° 634 (2020-2021) du 26 mai 2021 de Stéphane Le Rudulier sur le projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.
Enfin, la commission des lois a examiné une proposition de résolution tendant à modifier le règlement du Sénat, visant à améliorer le suivi des ordonnances, rénover le droit de pétition, renforcer les pouvoirs de contrôle du Sénat, mieux utiliser le temps de séance publique et renforcer la parité.
* 706 Article 19 bis B du Règlement.
* 707 24 lois sur les 51 promulguées au cours de la période