B. MIEUX PRENDRE EN COMPTE LA LOGISTIQUE DANS LES DOCUMENTS DE PLANIFICATION
La logistique urbaine constitue une problématique relativement récente dans les territoires. Son intégration dans les documents de planification s'est considérablement renforcée ces dernières années. Pour autant, l'appropriation de ce sujet par les principaux acteurs concernés et la mise en oeuvre de ces outils restent partielles et pourraient être considérablement améliorées .
1. Une prise en compte croissante de la logistique dans les documents de planification à l'appropriation perfectible
À compter de la loi n° 96-123 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie (dite « LAURE »), la logistique urbaine a fait l'objet d'une intégration croissante dans les documents de planification établis par les différents échelons de collectivités territoriales.
a) La logistique urbaine peut désormais être appréhendée par le biais de plusieurs documents de planification
• À l'échelle de la région , le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) fixe notamment les objectifs de moyen et long termes sur le territoire en matière d' intermodalité et de développement de transport de marchandises 23 ( * ) . Il fixe également les objectifs de moyen et long termes en matière de développement et de localisation des constructions logistiques . Il tient compte des flux de marchandises, notamment à destination des centres-villes , de la localisation des principaux axes routiers, du développement du commerce de proximité et du commerce en ligne. En outre, en application de l'article L. 4251-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), les objectifs et les règles générales du SRADDET doivent prendre en compte la stratégie nationale de développement à faible intensité de carbone (dite « stratégie nationale bas-carbone » [SNBC]).
La stratégie nationale bas-carbone
Prévue à l'article L. 222-1 B du code de l'environnement, la stratégie nationale de développement à faible intensité de carbone définit la marche à suivre pour conduire la politique d'atténuation des émissions de gaz à effet de serre dans des conditions soutenables sur le plan économique à moyen et long termes afin d'atteindre les objectifs définis par la loi (article L. 100-1 A du code de l'énergie 24 ( * ) ).
En ce qui concerne le transport , la dernière SNBC, adoptée par le décret n° 2020-457 du 21 avril 2020 relatif aux budgets carbone nationaux et à la stratégie nationale bas-carbone, vise à réduire les émissions de gaz à effet du secteur de 28 % d'ici 2030 (par rapport à 2015) et à atteindre une décarbonation complète à horizon 2050 . S'agissant plus précisément du transport de marchandises, le scénario de référence de la SNBC 25 ( * ) fixe des objectifs en matière :
- de performance énergétique des véhicules (objectif de 21 litres/kilomètre en 2040 pour les poids lourds, soit près de 40 % de baisse par rapport à 2015) ;
- d'optimisation de l'utilisation des véhicules en termes de volumes et de poids de marchandises chargées (augmentation du taux de chargement des poids lourds de 9,8 à 12 tonnes par véhicule en 2050) ;
- de maîtrise de la croissance de la demande pour le transport de marchandises (+ 40 % entre 2015 et 2050).
Source : Stratégie nationale bas-carbone , 2020
• La question de la logistique urbaine peut également être appréhendée par le prisme du schéma de cohérence territoriale (SCoT), qui comprend un projet d'aménagement stratégique, un document d'orientation et d'objectifs et des annexes 26 ( * ) .
En premier lieu, le projet d'aménagement stratégique définit les objectifs de développement et d'aménagement du territoire à un horizon de vingt ans sur la base d'une synthèse du diagnostic territorial et des enjeux qui s'en dégagent 27 ( * ) .
En second lieu, le document d'orientation et d'objectifs (DOO) détermine quant à lui les conditions d'application du projet d'aménagement stratégique. Il définit les orientations générales d'organisation de l'espace, de coordination des politiques publiques et de valorisation des territoires 28 ( * ) . Depuis la promulgation de la loi « Climat et résilience » 29 ( * ) , la place de la logistique dans le DOO s'est vue renforcée. Il doit en effet comprendre un document d'aménagement artisanal, commercial et logistique (DAACL) déterminant les conditions d'implantation des équipements commerciaux qui, en raison de leur importance, sont susceptibles d'avoir un impact significatif sur l'aménagement du territoire, le commerce de centre-ville et le développement durable.
En application de l'article L. 141-6 du code de l'urbanisme, ce document détermine les conditions d'implantation des constructions commerciales et des constructions logistiques commerciales en fonction de leur surface, de leur impact sur l'artificialisation des sols et de leur impact sur les équilibres territoriaux, notamment au regard du développement du commerce de proximité, de la fréquence d'achat ou des flux générés par les personnes ou les marchandises. Pour les équipements logistiques commerciaux, il localise les secteurs d'implantation privilégiés au regard des besoins logistiques du territoire, au regard de la capacité des voiries, existantes ou en projet, à gérer les flux de marchandises et au regard des objectifs de réduction du rythme de l'artificialisation.
• À l'échelle communale ou intercommunale, le plan local d'urbanisme (PLU) est également susceptible de traiter la question de la logistique urbaine . À titre d'exemple, l'article L. 151-33-1 du code de l'urbanisme prévoit que le règlement du PLU peut imposer la réalisation d'aires de livraisons permettant de tenir compte des besoins logistiques liés à l'utilisation de la construction. Il peut en outre « délimiter, dans les zones urbaines ou à urbaniser, des secteurs dans lesquels la préservation ou le développement d'infrastructures et d'équipements logistiques est nécessaire » 30 ( * ) .
• Le plan de mobilité (PDM), qui remplace depuis la promulgation de la loi n° 2019-1428 d'orientation des mobilités (LOM) le plan de déplacements urbains, « détermine les principes régissant l'organisation de la mobilité des personnes et du transport des marchandises , la circulation et le stationnement dans le ressort territorial de l'autorité organisatrice de la mobilité » 31 ( * ) .
Les objectifs du plan de mobilité relatifs au transport de marchandises
Parmi les objectifs du plan de mobilité listés à l'article L. 1214-2 du code des transports figurent notamment :
« 7° L'organisation du stationnement sur la voirie et dans les parcs publics de stationnement, notamment en définissant les zones où la durée maximale de stationnement est réglementée, les zones de stationnement payant, les emplacements réservés aux personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite, la politique de tarification des stationnements sur la voirie et dans les parcs publics corrélée à la politique de l'usage de la voirie, les modalités particulières de stationnement et d'arrêt des véhicules de transport public, des taxis et des véhicules de livraison de marchandises [...] ;
8° L'organisation des conditions d'approvisionnement de l'agglomération nécessaires aux activités commerciales et artisanales et des particuliers, en mettant en cohérence les horaires de livraison et les poids et dimensions des véhicules de livraison dans le ressort territorial de l'autorité organisatrice de la mobilité , en prenant en compte les besoins en surfaces nécessaires aux livraisons pour limiter la congestion des voies et aires de stationnement, en améliorant la préservation, le développement et l'utilisation des infrastructures logistiques existantes , notamment celles situées sur les voies de pénétration autres que routières et en précisant la localisation des infrastructures et équipements à venir, dans une perspective multimodale » [...] ;
11° La réalisation, la configuration et la localisation d'infrastructures de charge destinées à favoriser l'usage de véhicules électriques ou hybrides rechargeables ainsi que la localisation du réseau d'avitaillement à carburant alternatif tel que précisé à l'article 39 decies A du code général des impôts. Le plan de mobilité peut tenir lieu de schéma directeur de développement des infrastructures de recharges ouvertes au public pour les véhicules électriques et les véhicules hybrides rechargeables mentionné à l'article L. 353-5 du code de l'énergie. »
Ces documents de planification sont plus ou moins étroitement liés les uns aux autres, tantôt par des règles de compatibilité , tantôt par de simples règles de prise en compte :
- les schémas de cohérence territoriales et les plans de mobilité prennent en compte les objectifs du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires et sont compatibles avec les règles générales du fascicule de ce schéma 32 ( * ) ;
- le plan de mobilité est compatible avec les orientations des schémas de cohérence territoriale 33 ( * ) ;
- les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu sont compatibles avec les schémas de cohérence territoriale et les plans de mobilité.
En définitive, la place de la logistique urbaine dans les différents documents de planification s'est affirmée au cours de ces dernières décennies. Cette problématique est susceptible d'être abordée de manière cohérente dans un chaînage de documents. Pour autant, et de l'avis de plusieurs acteurs interrogés par la mission d'information, cette place mériterait encore d'être encore confortée . Les rapporteures ont plus particulièrement identifié des angles morts dans le contenu du plan de mobilité, d'une part, et du schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation, d'autre part.
b) Le plan de mobilité : un document pivot à étoffer d'un volet logistique urbaine
Le plan de mobilité est un document pivot sur la question de logistique urbaine . Il est obligatoire dans les ressorts territoriaux des autorités organisatrices de la mobilité de plus de 100 000 habitants 34 ( * ) . Ces communes sont listées par un arrêté du 22 décembre 2021 35 ( * ) . Les rapporteures notent que ce périmètre correspond, du moins en partie, à la fois à celui de l'obligation de mise en place des zones à faibles émissions mobilité (ZFE-m) 36 ( * ) et, de façon plus générale, aux grands centres urbains confrontés à des problématiques croissantes d'organisation de la logistique sur leur territoire.
Dans son étude de novembre 2019 « Logistique urbaine et planification des déplacements : quel bilan après 20 ans d'intégration ? Comment concilier ambition stratégique et mise en oeuvre opérationnelle ? » 37 ( * ) , le Cerema estime que le plan de déplacements urbains (PDU) - devenu depuis lors plan de mobilité - paraît être l'outil « le plus pertinent pour donner au transport de marchandises en ville une dimension stratégique » . D'après l'enquête nationale conduite par le Cerema, 53 % des répondants considéraient la dimension stratégique du volet PDU comme très pertinente et 44 % l'estimaient pertinente. En outre, comme le relève le rapport « Logistique urbaine la capacité à agir des collectivités » de janvier 2022 38 ( * ) , le « plan de mobilité présente l'avantage de pouvoir agir sur le PLUi, ce dernier devant être compatible avec le PDM en matière d'urbanisme ».
Aussi, et dans la continuité de la LOM , les rapporteures proposent de faire du plan de mobilité un véritable outil au service d'une meilleure organisation logistique sur le territoire des AOM, en renforçant cette dimension stratégique et en le complétant d'un volet - ou d'un schéma directeur - relatif à la logistique urbaine .
D'abord, et dans la continuité de la proposition n° 1 du présent rapport, le plan de mobilité pourrait intégrer un bilan complet des flux de marchandises dans le ressort territorial de l'autorité organisatrice de la mobilité . Sur cette base, et comme l'ont suggéré les services du ministère des transports, le plan de mobilité pourrait également, dans ce volet, identifier et cartographier les zones logistiques 39 ( * ) ainsi que les emplacements potentiels pour les différents modes d'avitaillement , dans le but de permettre la massification des livraisons et l'organisation du premier et du dernier kilomètre par les modes les moins carbonés.
Sanctuariser des espaces logistiques dans les centres urbains
De nombreux acteurs interrogés par la mission d'information ont souligné l'importance de davantage créer, ou sanctuariser, des espaces dédiés à la logistique au sein des agglomérations . D'après Laetitia Dablanc, directrice de recherche à l'Université Gustave Eiffel (chaire Logistics City) 40 ( * ) , l' étalement logistique est un phénomène à l'oeuvre depuis les années 1990 qui consiste en la multiplication du nombre d'entrepôts logistiques dans les grandes agglomérations , suivant une localisation de plus en plus éloignée du centre urbain dense . Cette situation conduit à multiplier les véhicules-kilomètres 41 ( * ) de camions et de camionnettes dans les régions urbaines, conduisant à aggraver le bilan environnemental du transport et de la logistique urbaine.
Laetitia Dablanc a décrit aux rapporteures depuis les années 2015, un phénomène inverse de « retour au centre » de l'immobilier logistique observé depuis 2015 (entrepôts urbains, micro-hubs, espaces logistiques urbains).
Cette évolution reste néanmoins marginale compte tenu de la rareté et du coût du foncier en zones urbaines denses. Plusieurs acteurs considèrent qu'il est nécessaire de réintégrer les fonctions logistiques et de transport au coeur des agglomérations. En d'autres termes, d'après l'Afilog 42 ( * ) , la situation actuelle est une impasse , caractérisée par la divergence entre l'augmentation des flux, qui suppose des infrastructures, et la réduction tendancielle de ces dernières.
Pour répondre à cette problématique, certaines communes ont intégré dans leur document d'urbanisme un « ratio logistique », calculé en fonction de la surface de plancher des projets commerciaux s'implantant dans des zones fortement urbanisées.
Cette proposition pourrait se traduire par l' insertion d'un nouvel article L. 2214-2-1-A au sein du code des transports . Les rapporteures estiment que, dans un premier temps , ce volet relatif à la logistique urbaine pourrait être rendu obligatoire pour les seules agglomérations de plus de 150 000 habitants 43 ( * ) . Les autres autorités organisatrices de la mobilité pourraient évidemment se voir attribuer cette possibilité. Cette évolution trouverait à s'appliquer pour l'élaboration des nouveaux plans de mobilité , à compter de 2024, ou à l'occasion de leur révision 44 ( * ) .
c) Le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation : un potentiel nouveau levier pour améliorer la prise en compte de la logistique urbaine à l'échelle régionale
La logistique urbaine s'inscrit plus globalement dans un schéma interrégional . Au-delà du renforcement du volet logistique dans les plans de mobilité, il convient d'améliorer sa prise en compte à l'échelle régionale.
Prévu à l'article L. 4251-13 du CGCT, le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII) est un document élaboré par la région pour définir « les orientations en matière d'aides aux entreprises, de soutien à l'internationalisation et d'aides à l'investissement immobilier et à l'innovation des entreprises, ainsi que les orientations relatives à l'attractivité du territoire régional ». Ce document organise notamment, sur le territoire de la région, la complémentarité des actions menées par la région en matière d'aides aux entreprises avec les actions menées par les collectivités territoriales et leurs groupements. Ses orientations doivent favoriser un développement économique innovant, durable et équilibré du territoire de la région ainsi que le maintien des activités économiques exercées en son sein.
Les rapporteures considèrent qu'une logistique efficace est un élément clé pour l' attractivité et la compétitivité d'un territoire . Suivant cette logique, elles souscrivent à la proposition de France logistique 45 ( * ) la mission « LUD », selon laquelle le SRDEII pourrait utilement être complété d'un volet relatif à la logistique . Dans cette perspective, l'article L. 4251-13 précité relatif au contenu de ce schéma pourrait être modifié pour y ajouter des dispositions relatives à la chaîne logistique et de transport.
Proposition n° 4 - Approfondir l'intégration de la logistique urbaine dans les documents de planification des collectivités territoriales par l'intégration d'un volet sur ce sujet au sein [État] :
- du plan de mobilité pour les agglomérations de plus de 150 000 habitants ;
- du schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation.
2. Malgré une meilleure intégration du sujet dans les documents de planification, l'appropriation et la mise en oeuvre de ces outils demeurent timides et doivent encore être améliorées
Si la logistique urbaine est mieux intégrée aux politiques locales, de nombreux acteurs interrogés par la mission observent des difficultés dans la traduction opérationnelle des actions inscrites dans les documents de planification sur ce sujet , qui peuvent être la conséquence d'une faible appropriation des enjeux et d'une insuffisance des moyens techniques.
a) Une traduction opérationnelle lacunaire des plans d'action définis dans les documents de planification
Pour l'Ademe, malgré l'intégration croissante de la logistique urbaine, celle-ci « reste toutefois timide et marginale par rapport à la mobilité des personnes dans les documents de planification. Si de nombreuses AOM ont inclus des volets marchandises à leur PDM [...], comportant une liste d'actions à réaliser, elles peinent toutefois à être mises en oeuvre de manière opérationnelle. » 46 ( * )
Entendu par la mission d'information, le Cerema partage cette appréciation et considère que si les outils législatifs et réglementaires déjà mis à la disposition des collectivités permettent de répondre à la grande majorité des enjeux rencontrés, « pour autant, ces outils proposés par la loi ne sont pas pleinement mobilisés par les acteurs des territoires » 47 ( * ) .
b) Une appropriation parfois insuffisante des enjeux
De l'avis de plusieurs acteurs, la principale difficulté rencontrée est relative au portage politique du sujet . Au demeurant, les agglomérations ne sont pas toutes dotées d'une personne identifiable sur cette problématique, qui est à la croisée de nombreux domaines (transports, urbanisme, développement économique, développement durable, commande publique, voirie, etc.). D'après le rapport précité du Cerema, près de 75 % des collectivités interrogées dans le cadre d'une enquête nationale 48 ( * ) estiment que la première difficulté inhérente au volet marchandises du PDU (devenu depuis lors PDM) est le portage politique, dans un document essentiellement orienté sur la mobilité des personnes . Pour l'Afilog 49 ( * ) , les grandes métropoles ont dédié des équipes spécifiques, sans pour autant que le sujet soit porté par un élu dédié : « Il n'y a pas encore de politique d'aménagement propre, aussi les résultats sont très limités , tant sur le transport, les aires de livraison que l'immobilier (les derniers sites dédiés continuent de disparaitre au profit d'aménagements urbains mixtes incluant une part très réduite à la logistique) . »
À cette difficulté liée au portage politique s'ajoute, bien souvent, une insuffisance des moyens techniques associés au sein des autorités organisatrices de la mobilité. D'après le rapport précité, 56 % des collectivités enquêtées n'avaient, en décembre 2019, pas de poste dédié à la thématique de la logistique urbaine, même partiellement.
c) Un portage politique à renforcer
Convaincues que l'amélioration du fonctionnement de la logistique urbaine dans nos agglomérations doit passer par une meilleure appropriation du sujet par les forces politiques en présence et un soutien technique accru, les rapporteures encouragent les agglomérations à désigner un élu chargé de la logistique urbaine à l'échelle intercommunale . Loin de vouloir renforcer les contraintes déjà nombreuses qui pèsent sur les collectivités territoriales, elles estiment qu'il est indispensable qu'une personne puisse réellement incarner ce sujet - et potentiellement d'autres : certaines agglomérations ont en effet fait le choix de confier ce portefeuille à l'élu en charge du transport de personnes.
En outre, et comme évoqué plus haut, un renforcement des moyens techniques des collectivités semble indispensable . Ce soutien pourrait notamment passer, comme le recommande la proposition n° 1, par une aide financière à la réalisation d'une enquête sur les flux de marchandises, et par un échange plus systématique des bonnes pratiques entre les agglomérations.
Proposition n° 5 - Renforcer la place de la logistique dans les politiques locales par la désignation, dans les agglomérations de plus de 150 000 habitants, d'un élu responsable de ce sujet.
* 23 Article L. 4251-1 du CGCT.
* 24 Cet article prévoit qu'avant le 1 er juillet 2023, puis tous les cinq ans , une loi détermine les objectifs et fixe les priorités d'action de la politique énergétique nationale pour répondre à l'urgence écologique et climatique . Chaque loi précise ainsi :
- les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre ;
- les objectifs de réduction de la consommation énergétique finale ;
- les objectifs de développement des énergies renouvelables pour l'électricité, la chaleur, le carburant, le gaz ainsi que l'hydrogène renouvelable et bas-carbone ;
- les objectifs de diversification du mix de production d'électricité ;
- les objectifs de rénovation énergétique dans le secteur du bâtiment ;
- les objectifs permettant d'atteindre ou de maintenir l'autonomie énergétique dans les départements d'outre-mer.
* 25 Source : https://www.ecologie.gouv.fr/strategie-nationale-bas-carbone-snbc .
* 26 Article L. 141-2 du code de l'urbanisme.
* 27 Article L. 141-3 du code de l'urbanisme.
* 28 Article L. 141-4 du code de l'urbanisme.
* 29 Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.
* 30 Article L. 151-16 du code de l'urbanisme.
* 31 Article L. 1214-A du code des transports.
* 32 Article L. 4251-3 du CGCT.
* 33 Article L. 1214-7 du code des transports.
* 34 Article L. 1214-3 du code des transports.
* 35 Arrêté du 22 décembre 2021 établissant les listes d'agglomérations de plus de 100 000, 150 000 et 250 000 habitants conformément à l'article R. 221-2 du code de l'environnement et à l'article L. 2213-4-1 du CGCT.
* 36 D'après l'article L. 2213-4-2 du CGCT, l'instauration d'une zone à faibles émissions mobilité est obligatoire :
- avant le 31 décembre 2020 lorsque les normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1 du code de l'environnement ne sont pas respectées de manière régulière sur le territoire de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent. À compter du 1 er janvier 2021, l'instauration d'une ZFE-m est également obligatoire, dans un délai de deux ans, lorsque les normes de qualité de l'air mentionnées au même article L. 221-1 ne sont pas respectées de manière régulière, sur le territoire de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent et que les transports terrestres sont à l'origine d'une part prépondérante des dépassements ;
- avant le 31 décembre 2024 dans toutes les agglomérations de plus de 150 000 habitants situées sur le territoire métropolitain.
* 37 Lien : https://www.cerema.fr/fr/actualites/logistique-urbaine-planification-deplacements-quel-bilan
* 38 Intercommunalités de France et Groupe La Poste, janvier 2022, « Logistique urbaine : la capacité à agir des collectivités »
* 39 En cohérence avec les dispositions inscrites dans le SRADDET.
* 40 Réponse de Laetitia Dablanc au questionnaire écrit de la mission d'information.
* 41 Indicateur du taux d'occupation du réseau routier.
* 42 Réponse d'Afilog au questionnaire écrit de la mission d'information.
* 43 Ces agglomérations sont listées par l'arrêté du 22 décembre 2021 établissant les listes d'agglomérations de plus de 100 000, 150 000 et 250 000 habitants conformément à l'article R. 221-2 du code de l'environnement et à l'article L. 2213-4-1 du CGCT.
* 44 En application de l'article L. 1214-8 du code des transports, le plan de mobilité fait l'objet d'une évaluation tous les cinq ans et, le cas échéant, est révisé.
* 45 France logistique, Livre blanc 2022, « Transport de marchandises et logistique au service d'une France performante » https://www.francelogistique.fr/wp-content/uploads/2022/02/France-Logistique-TetL-pour-France-performante-08fev22.pdf
* 46 Réponse de l'Ademe au questionnaire écrit de la mission d'information.
* 47 Réponse du Cerema au questionnaire écrit de la mission d'information.
* 48 Cette enquête a été réalisée au printemps 2018 auprès des chargés de planification des déplacements et de logistique urbaine des AOM et des collectivités. 43 retours exploitables ont été reçus.
* 49 Réponse d'Afilog au questionnaire écrit de la mission d'information.