B. LA SIMPLIFICATION DES PROCÉDURES D'INSTRUCTION : UNE PISTE À EXPLORER, L'INSTRUCTION À « 360° »
1. Examiner le droit au séjour plutôt qu'à un titre de séjour : un procédé potentiellement « gagnant-gagnant » qui est déjà pratiqué par certaines préfectures
a) Des modalités d'instruction possiblement bénéfiques pour l'administration comme pour les usagers
Pour répondre aux difficultés engendrées par l'examen itératif des demandes d'admission au séjour par les services préfectoraux, le rapport du Conseil d'État précité invite à « procéder, dès le stade administratif, à un examen plus complet de la situation des étrangers au regard du droit au séjour » 70 ( * ) . En l'état du droit, l'administration n'est en effet tenue d'examiner une demande de titre de séjour que sur le seul fondement de celui qui lui est demandé 71 ( * ) . Concrètement, le Conseil d'État préconise d'examiner de manière exhaustive et dès la première demande d'admission, l'ensemble des motifs qui pourraient fonder la délivrance d'un titre, et ce de manière à pouvoir rendre une décision définitive sur le droit au séjour de l'étranger dès les premières étapes du processus. En contrepartie, une nouvelle demande ne pourrait être présentée qu'en présence de circonstances nouvelles.
La recommandation du rapport du Conseil d'État s'apparente à un changement de paradigme majeur : examiner le droit au séjour plutôt qu'à un titre de séjour . En théorie, ce procédé pourrait être qualifié de « gagnant-gagnant » dans la mesure où il bénéficierait tant aux usagers qu'à l'administration :
- les demandeurs de titres : au prix de la transmission d'un volume plus important de documents justificatifs, ils seraient fixés plus rapidement sur leur droit au séjour et pourraient, le cas échéant, être réorientés rapidement vers un titre de séjour plus adapté à leur situation personnelle ;
- l'administration : dès lors que l'instruction « 360° » serait exclusive de toute demande ultérieure, sauf en cas de circonstances nouvelles, elle n'aurait plus à se prononcer de manière répétée sur des demandes d'admission formulées successivement par une même personne. Cela représenterait un gain de temps certain et, en bout de chaîne, réduirait très probablement le volume de contentieux.
Pour autant, la mise en oeuvre d'une instruction « 360° » pourrait également générer des difficultés qui ne doivent pas être sous-estimées . En pratique, l'examen de l'ensemble des motifs d'admission nécessite du temps, des moyens humains et une expertise transversale des agents instructeurs . En droit, la notion de « circonstances nouvelles » devrait être précisément définie et le processus serait nécessairement plus lourd s'agissant des titres pour lesquels un avis extérieur est requis (par exemple les demandes d'asile ou la procédure « étranger malade »).
Enfin, comme le souligne la préfecture du Rhône, « il convient [qu'un tel processus d'instruction] soit accompagné d'une véritable prise en compte et mise en oeuvre effective des décisions défavorables prises par l'administration » 72 ( * ) .
b) Une instruction à « 360° » proche de la pratique de certaines préfectures
Dans la pratique, des procédés proches de l'instruction à « 360° » préconisée par le rapport du Conseil d'État sont déjà mis en oeuvre dans plusieurs territoires . Lors de leur audition, la préfecture de police de Paris et les préfectures du Rhône et des Bouches-du-Rhône ont confirmé que leurs services pouvaient examiner des demandes au regard de l'ensemble des motifs pour lesquels un étranger pourrait se voir délivrer un titre de séjour. Le dénominateur commun est que cette possibilité est essentiellement utilisée dans les cas où la demande du titre sollicité a peu de chances d'aboutir , ce qui permet d'empêcher qu'un étranger se retrouve en situation irrégulière alors même qu'il aurait pu légalement bénéficier d'un titre de séjour sur un fondement qu'il n'avait peut-être pas imaginé.
Au-delà de cet aspect, des nuances existent selon les préfectures concernées :
- pour la préfecture de police de Paris : l'instruction à « 360° » est pratiquée lorsqu'un dossier s'oriente vers un refus, et ce afin de s'assurer que ledit refus ne violerait pas le droit à la vie privée et familiale, garanti par l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) et l'article L. 423-23 du CESEDA ;
- pour la préfecture des Bouches-du-Rhône : l'ensemble des fondements sur lesquels l'étranger pourrait avoir droit à un titre sont effectivement étudiés, sans que des difficultés particulières aient été constatées ;
- pour la préfecture du Rhône : celle-ci a insisté sur le fait que l'architecture du CESEDA n'était pas conçue selon cette logique. Pour autant, il a été précisé que, « au fil des années, les services de l'État ont adapté l'instruction individuelle des situations et construit des fiches de renseignement permettant d'évaluer plus largement le droit au séjour, sans aller toutefois à la systématisation ou à l'exhaustivité » 73 ( * ) .
De manière générale, les services déconcentrés de l'État auditionnés se sont montrés attentifs à cette possibilité d'adapter les modalités d'instruction des demandes de titre, qui représenterait à leurs yeux un « outil précieux » . Les cas de potentiels refus de titres où elle trouverait à s'appliquer restant rares (plus de 90 % des demandes traitées par la préfecture du Rhône connaissent par exemple une issue favorable), cette instruction à « 360° » ne ferait, selon cette dernière, pas peser de charge excessive sur les services . Par ailleurs, comme le souligne le rapport du Conseil d'État, les préfectures sont déjà tenues de rechercher si un étranger est éligible de plein droit à un titre de séjour avant de délivrer une OQTF à son encontre 74 ( * ) , ce qui ne diffère pas sensiblement de l'instruction à « 360° » telle qu'elle est proposée.
En revanche, les préfectures ont fait état d'une réelle inquiétude quant à la compatibilité de ces modalités d'instruction élargies avec le futur système d'instruction dématérialisée de « l'Administration numérique des étrangers en France » ( voir infra ). Son fonctionnement « en silo » rendrait en effet délicate, sinon impossible, la délivrance d'un titre différent de celui demandé initialement.
2. Une piste prometteuse qui mérite une expérimentation poussée
a) Une unique expérimentation en cours aux enseignements limités
Suivant la recommandation du rapport du Conseil d'État, une expérimentation de l'instruction « 360° » a été engagée à partir du 1 er janvier 2022 dans le département de Maine-et-Loire , où une délégation de la mission d'information s'est rendue. Prévu pour durer jusqu'au 30 juin 2022, ce dispositif est réservé au public concerné par une instruction approfondie, à savoir les ressortissants étrangers présents de longue date sur le territoire national et dont la situation est susceptible d'avoir évolué au cours de leur séjour. L'instruction à 360° ne concerne donc de facto que les demandes de renouvellement de titres.
Concrètement, cette expérimentation implique de revoir en profondeur les modalités d'accueil et d'instruction existants. À titre d'illustration, la préfecture du Maine-et-Loire a mis en place un guichet physique spécialisé et a constitué des équipes spécifiquement dédiées à ces demandes.
Le bilan quantitatif est limité : l'organisation de 10 guichets a permis de recueillir une quarantaine de dossiers, essentiellement des demandes de renouvellement de titres « salariés » et « étudiants » en recherche d'emploi. Seuls trois dossiers pouvaient donner lieu à la délivrance d'un titre autre que celui initialement demandé, sans qu'il n'ait été donné suite à cette possibilité.
La mission d'information considère néanmoins que ce bilan révèle moins l'inefficacité de l'instruction à « 360° » que les limites intrinsèques de cette expérimentation telle qu'elle a été mise en oeuvre en l'espèce, en particulier :
- l'absence d'une base légale appropriée : tout l'intérêt de l'instruction à « 360° » telle qu'elle est proposée par le rapport du Conseil d'État est de pouvoir contraindre les demandeurs à n'effectuer qu'une seule demande de titre de séjour. En l'absence de disposition législative le prévoyant expressément, l'intéressé est libre de déposer d'autres demandes de titres de séjour et le dispositif tout entier se trouve vidé de sa substance ;
- la limitation à certains titres de séjour déterminés : l'expérimentation en cours porte sur les seuls titres de séjour qui n'ont pas d'ores et déjà été intégrés dans l'ANEF, ce qui limite mécaniquement le public éligible.
b) Une expérimentation à plus grande échelle souhaitable, sous réserve de moyens adaptés
La mission d'information regrette que la DGEF ne se soit engagée qu'à reculons dans l'expérimentation de l'instruction « 360° » des titres de séjour . L'absence de base légale permettant de restreindre le dépôt de nouvelles demandes prive l'expérimentation de toute chance de prospérer. L'esprit de la proposition formulée par le Conseil d'État, dans laquelle cette restriction est l'indispensable corollaire du déploiement de l'instruction « 360° », ne peut de fait pas être respecté. De plus, le fait de limiter l'expérimentation à une unique préfecture réduit d'emblée sa portée : elle lui confère un caractère relativement confidentiel et réduit le champ de l'analyse à une seule catégorie de préfecture. La préfecture du Maine-et-Loire délivre en effet peu de titres (2 154 primo-délivrances, dont 46 % provenant de motifs étudiants, et 5 182 renouvellements en 2021). Si les efforts déployés par les services de la préfecture pour donner corps à cette nouvelle procédure d'instruction doivent être salués, on ne peut que regretter qu'il ne leur ait pas été donné les moyens de conduire celle-ci dans de bonnes conditions.
Dans ce contexte, la mission d'information plaide pour le lancement d'une expérimentation de l'instruction « 360° » plus sincère, robuste juridiquement et conforme à l'esprit du rapport du Conseil d'État . Cette proposition présente en effet un intérêt certain et mérite d'être expérimentée dans des conditions permettant d'en tirer de réels enseignements. Pour ce faire, le recours à une loi d'expérimentation fondée sur l'article 37-1 de la Constitution paraît être le vecteur juridique le plus approprié .
Sur le fond il est indispensable de fixer comme corollaire le fait que la pratique d'une instruction à « 360° » exclut toute demande ultérieure sur un autre motif , sauf en présence de circonstances nouvelles strictement définies. Sur la forme, il importe qu'une telle expérimentation soit conduite sur un échantillon suffisamment représentatif de préfectures , en fonction de l'importance et de la composition de la demande de titres. A posteriori , la conduite d'une évaluation rigoureuse des résultats de l'expérimentation et de son impact pour les services instructeurs sera incontournable, de manière à éclairer le Parlement sur l'opportunité d'une généralisation.
Recommandation n° 5 : Engager une expérimentation dans les conditions prévues par l'article 37-1 de la Constitution visant à développer l'instruction à « 360° » des demandes de titres de séjour.
Recommandation n° 6 : Fixer comme corollaire le fait que la pratique d'une instruction à « 360° » exclut toute demande ultérieure sur un autre motif, sauf en présence de circonstances nouvelles strictement définies.
L'instruction à « 360° » des demandes de titres suppose un surcroît de moyens humains et matériels. Il ne serait donc pas raisonnable de l'expérimenter sur l'ensemble des demandes de titres, sauf à accroître encore un peu plus la pression sur des services des étrangers très fortement sollicités par ailleurs. En outre, une telle instruction n'est pas systématiquement utile (à titre d'exemple, la majorité des étudiants étrangers présents en France ne sont sans doute pas éligibles à un titre de séjour pour un autre motif que celui de leurs études).
Dans un souci de pragmatisme, la mission d'information propose donc de réserver ces modalités particulières d'instruction aux cas où la demande initiale a peu de chances d'aboutir . Déjà pratiquée par certaines préfectures sur le terrain, cette méthodologie a démontré ses bienfaits et elle devrait constituer le principe cardinal d'une future expérimentation à grande échelle . En excluant les dossiers qui trouveront dans tous les cas une issue favorable, elle permet en effet de limiter l'impact sur les services du recours à une procédure d'instruction plus lourde que d'accoutumée et de maximiser son bénéfice pour les étrangers susceptibles de perdre ou de ne pas se voir reconnaître un droit au séjour.
Recommandation n° 7 : Réserver ces modalités d'instruction aux cas où la demande initiale a peu de chances d'aboutir.
La mission d'information est consciente de la lourdeur de la procédure d'instruction à « 360° » pour les services . L'examen de l'ensemble des motifs pouvant fonder le droit au séjour est particulièrement chronophage et requiert une expertise renforcée. Au cours de la visite d'une délégation de la mission d'information, la préfecture du Maine-et-Loire a ainsi souligné que « cette organisation nécessite la mobilisation de moyens alloués spécifiquement à l'accueil et à l'instruction des demandes » 75 ( * ) . L'élargissement de l'expérimentation est donc indissociable de la mise en place d'une stratégie de formation et d'accompagnement ambitieuse destinée aux agents instructeurs.
Recommandation n° 8 : Mettre en place une stratégie de formation à l'instruction 360° pour les agents instructeurs.
Enfin, le lancement de l'expérimentation préconisée par la mission d'information suppose une mise en compatibilité du système d'information de l'administration numérique des étrangers en France (ANEF) avec la procédure d'instruction « 360° » . Ledit système n'étant actuellement pas paramétré pour permettre la délivrance d'un autre titre que celui demandé initialement, l'absence de mise à jour limiterait significativement la portée de l'expérimentation. Le rapporteur entend insister sur l'absolue nécessité d'un tel ajustement du système d'information, dont les bénéfices ne se limiteraient par ailleurs pas à la facilitation de l'instruction à « 360° » mais permettraient plus généralement une meilleure prise en compte des changements de situation ( voir supra ).
Recommandation n° 9 : Rendre l'ANEF compatible avec une instruction à 360° des demandes de titre de séjour.
* 70 Rapport précité, page 42.
* 71 CE, avis, 28 novembre 2007, Mme Zhu, n° 307036, Rec. p. 454.
* 72 Contribution écrite de la préfecture du Rhône.
* 73 Contribution écrite de la préfecture du Rhône.
* 74 CE, 23 juin 2000, M. X., n° 213584, Rec. p. 243 ; CE, 26 novembre 2012, M. A., n° 349827, T. pp. 797-936-941.
* 75 Présentation de l'expérimentation « 360° » par les services de la préfecture du Maine-et-Loire.