N° 588
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2021-2022
Enregistré à la Présidence du Sénat le 29 mars 2022
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (1) par la mission d'information sur les perspectives de la politique d' aménagement du territoire et de cohésion territoriale (2), sur le volet « renforcer l' inclusion numérique , indissociable de l' équité territoriale »,
Par Mme Patricia DEMAS,
Sénatrice
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-François Longeot , président ; M. Didier Mandelli, Mmes Nicole Bonnefoy, Marta de Cidrac, MM. Joël Bigot, Rémy Pointereau, Frédéric Marchand, Guillaume Chevrollier, Mme Marie-Claude Varaillas, MM. Jean-Pierre Corbisez, Pierre Médevielle, Ronan Dantec , vice-présidents ; M. Cyril Pellevat, Mme Angèle Préville, MM. Pascal Martin, Bruno Belin , secrétaires ; MM. Jean-Claude Anglars, Jean Bacci, Étienne Blanc, François Calvet, Michel Dagbert, Mme Patricia Demas, MM. Stéphane Demilly, Michel Dennemont, Gilbert-Luc Devinaz, Mme Nassimah Dindar, MM. Gilbert Favreau, Jacques Fernique, Mme Martine Filleul, MM. Fabien Genet, Hervé Gillé, Éric Gold, Daniel Gueret, Mmes Nadège Havet, Christine Herzog, MM. Jean-Michel Houllegatte, Olivier Jacquin, Gérard Lahellec, Mme Laurence Muller-Bronn, MM. Louis-Jean de Nicolaÿ, Philippe Pemezec, Mmes Évelyne Perrot, Marie-Laure Phinera-Horth, Kristina Pluchet, MM. Jean-Paul Prince, Bruno Rojouan, Mme Denise Saint-Pé, MM. Philippe Tabarot, Pierre-Jean Verzelen .
(2) Cette mission d'information est composée de : M. Bruno Belin, Mmes Patricia Demas, Martine Filleul, Christine Herzog et M. Bruno Rojouan, rapporteurs , MM. Jean-Claude Anglars, Joël Bigot, Jean-Pierre Corbisez, Gilbert-Luc Devinaz, Jacques Fernique, Fabien Genet, Daniel Gueret, Jean-François Longeot, Frédéric Marchand, Pierre Médevielle, Mme Laurence Muller-Bronn, M. Jean-Pierre Prince, Mme Marie-Claude Varaillas.
L'ESSENTIEL
Renforcer la cohésion numérique dans les
territoires :
20 mesures pragmatiques et de bon sens
Réduire les disparités territoriales liées au numérique et mieux outiller les collectivités territoriales pour concevoir des projets d'inclusion numérique : c'est l'objectif que s'est fixé la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable en confiant le soin à Patricia Demas, rapporteure, de formuler des propositions.
La crise sanitaire a mis en lumière la place désormais incontournable des outils numériques dans la vie des Français et les répercussions de la fracture numérique sur l'accès à l'emploi, à l'éducation, mais aussi aux services publics. Pour accompagner la dématérialisation des démarches administratives, l'État s'était engagé à réduire l'exclusion numérique à travers la Stratégie nationale pour un numérique inclusif publiée en 2018. Près de quatre ans après, le constat demeure alarmant : dans une enquête réalisée en 2020, 51 % des personnes interrogées par la Banque des territoires déclaraient avoir déjà renoncé à effectuer une démarche en ligne , dont 68 % à cause du manque de clarté de celle-ci. Par ailleurs, les écarts persistent entre les territoires « leaders » en matière de numérique et les autres, notamment en zone rurale, dans lesquels l'exclusion numérique peut accroître un sentiment de relégation .
Jugeant l'engagement de l'État encore parcellaire et insuffisant, la rapporteure appelle à faire de l'inclusion numérique une véritable priorité nationale , dotée de financements de long terme . Le rapport d'information, adopté par la commission, formule 20 recommandations selon 3 axes pour renforcer l'inclusion numérique au profit de l'équité territoriale :
- renforcer le pilotage de la politique nationale d'inclusion numérique, pour permettre aux acteurs locaux de s'inscrire dans un cadre global clair et ambitieux ;
- mettre en cohérence la gouvernance locale de l'inclusion numérique ;
- accentuer les efforts pour combler la fracture numérique dans les territoires (accès aux réseaux internet et accompagnement des usagers éloignés du numérique).
Attentive aux territoires, la rapporteure a lancé une consultation en ligne des élus locaux, qui a permis d'identifier les obstacles rencontrés dans l'élaboration de projets locaux d'inclusion numérique et des pistes pour y remédier.
I. À L'ÉCHELLE NATIONALE, UN PILOTAGE DE LA POLITIQUE D'INCLUSION NUMÉRIQUE À RENFORCER
A. MIEUX APPRÉHENDER LA FRACTURE NUMÉRIQUE POUR ÉLABORER UNE POLITIQUE AMBITIEUSE
L'exclusion numérique comprend une dimension immatérielle (accès aux compétences numériques) et une dimension matérielle (accès aux réseaux et équipements numériques), marquée par d'importants clivages territoriaux. Si des facteurs de risque existent (âge ou niveau de diplôme), elle concerne une large part de la population .
L'exclusion numérique en France - Quelques constats
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L'exclusion numérique constitue un handicap majeur dans une société toujours plus numérisée. Dans le contexte actuel de dématérialisation croissante des services publics (objectif de services publics « 100 % dématérialisés » d'ici fin 2022 fixé par le Gouvernement), ce phénomène limite de manière préoccupante l'accès aux droits sociaux des usagers, à commencer par les plus vulnérables.
Des obstacles identifiés pour l'élaboration d'une politique nationale d'inclusion numérique efficace :
- au niveau national , un manque de données précises et actualisées sur le phénomène, en particulier dans sa dimension relative aux compétences numériques (parfois qualifiée d' « illectronisme ») : une étude de l' Insee a été réalisée en 2019, mais n'a pas été mise à jour depuis lors et gagnerait à être affinée , notamment au regard des usages et compétences numériques des Français ;
- au niveau local , la collecte de données sur la fragilité numérique de la population repose sur un outil mis au point par la MedNum, qui pourrait être rendu plus opérant. L'absence d'utilisation systématique en open data de ces données complique leur agrégation au niveau national.
B. UNE POLITIQUE NATIONALE À CLARIFIER POUR LES ACTEURS LOCAUX
Pour de nombreux acteurs entendus par la rapporteure, la politique nationale d'inclusion numérique manque de clarté et de lisibilité , dans son pilotage et à travers les dispositifs mis à disposition :
- la Stratégie nationale pour un numérique inclusif de 2018 fait fi des bouleversements survenus avec la crise sanitaire et ne fixe pas d' objectifs clairs ;
- les outils qui constituent la clé de voûte de cette politique (« pass numérique » et « Hubs territoriaux pour un numérique inclusif ») ont été exploités de manière très contrastée par les territoires ;
- les divers appels à projets (AAP) et à manifestation d'intérêt (AMI) permettant de financer des projets d'inclusion numérique sont difficiles à anticiper pour les acteurs locaux.
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« Il faudrait une feuille de route nationale avec des objectifs nationaux, des échéances précises et suffisamment lointaines pour les atteindre. » Métropole du Grand Lyon « Les notions de "pass numérique" et de "Hub pour l'inclusion numérique" me sont étrangères ! » Consultation en ligne des élus locaux « Une commune rurale comme la nôtre a le sentiment d'entendre parler chinois avec l'inclusion numérique. » Consultation en ligne des élus locaux |
Enfin, le financement par AAP et AMI apporte une réponse morcelée et de court terme à l'exclusion numérique, tandis que les moyens supplémentaires alloués par le Plan de relance (+ 250 M€ en PLF 2021) ne suffisent pas à doter cette politique de moyens adéquats.
II. CLARIFIER L'ÉCOSYSTÈME LOCAL DE L'INCLUSION NUMÉRIQUE
A. FAVORISER UNE MEILLEURE COORDINATION DES INTERVENTIONS TERRITORIALES ET PRENDRE EN COMPTE L'INCLUSION NUMÉRIQUE DANS LES OUTILS DE PLANIFICATION
Les interventions territoriales en faveur de l'inclusion numérique sont brouillées par un fonctionnement en « silo » entre des acteurs publics (chaque échelon de collectivité territoriale est fondé à agir dans ce domaine), associatifs et privés. L' éclatement des sources de financement de l'inclusion numérique au niveau local est également un point faible.
« En matière d'inclusion numérique, l'échelon local est non traité, non organisé, laissé à la bonne volonté de chacun. »
Les Interconnectés
La désignation d'un chef de file en matière d'inclusion numérique semble une fausse bonne idée pour de multiples raisons (chaque échelon peut apporter sa valeur ajoutée et il est difficile d'imposer un schéma de gouvernance unique sur l'ensemble du territoire, sans tenir compte des dynamiques locales). L'observation du terrain plaide en faveur de la mise en place de coalitions locales au format souple , permettant de renforcer la coordination entre les acteurs.
Enfin, les outils de planification locale ne prennent pas suffisamment en compte l' inclusion numérique , malgré l'appel à une généralisation des schémas directeurs d'inclusion numérique lancé par le Gouvernement en 2018 (un seul département - le Doubs - se serait doté d'un tel document et peu de schémas directeurs d'aménagement numérique - SDAN - intègrent l'inclusion numérique).
B. RENFORCER LES HUBS TERRITORIAUX POUR UN NUMÉRIQUE INCLUSIF DANS LEUR RÔLE D'APPUI AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Source : Banque des territoires.
Quelques constats
- lancement des premiers Hubs par AMI via la Banque des territoires en 2019, avec un financement d'amorçage par l'État de 18 mois (600 k€ depuis 2019) ;
- mission principale : coordonner et animer les réseaux d'acteurs et accompagner les collectivités territoriales pour élaborer des projets d'inclusion numérique (réalisation de cartographies, ingénierie de projet, levée de fonds...) ;
- Source : Banque des territoires
11 Hubs labellisés lors de la première vague (60 départements) et 6 autres en cours de contractualisation le territoire national est en passe d'être intégralement couvert ;
- des difficultés à s'implanter et à mobiliser des fonds : certains Hubs développent des activités lucratives (ex. : conseil) afin d'assurer leur survie, au détriment de leur coeur de mission .
« Des “Hubs territoriaux” censés coordonner l'offre de médiation numérique du territoire [...] peineraient à remplir cette mission, [et] seraient trop soumis à une logique de rentabilité économique. »
Propositions
Défenseur des droits, rapport « Dématérialisation des services publics trois ans après : où en est-on ? », mars 2022
III. TISSER PLUS ÉTROITEMENT LA TOILE DE L'INCLUSION NUMÉRIQUE DANS LES TERRITOIRES
A. GARANTIR L'ACCÈS AUX RÉSEAUX INTERNET SUR L'ENSEMBLE DU TERRITOIRE
Dans le cadre du plan France très haut débit lancé en 2013, des échéances ont été fixées pour le déploiement du très haut débit, avec pour objectif ultime la généralisation de la fibre optique à l'ensemble du territoire en 2025. Les déploiements sont assurés selon deux zones :
- la zone d'initiative privée (qui comprend une zone très dense et une zone moins dense, dans lesquelles les réseaux sont déployés par les opérateurs) ;
- la zone d'initiative publique , composée de territoires plus ruraux dans lesquels les réseaux sont déployés par les collectivités territoriales (zones RIP en particulier).
Les déploiements en zone RIP connaissent un fort dynamisme , mais il reste du chemin à parcourir pour raccorder tous les foyers prévus. En outre, à mesure que le réseau avance, les prises sont de plus en plus difficiles à construire, en particulier dans les zones rurales et montagneuses.
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Le recours aux technologies sans fil ou hertziennes (THD radio, satellite et 4G fixe) doit être développé pour les logements qui ne pourront bénéficier de la fibre. Le Guichet « Cohésion numérique des territoires » (CNT), mis en place en 2019 afin de soutenir l'acquisition de ces technologies par les ménages disposant d'une connexion inférieure à 8 Mbits/s, est renouvelé à compter du 1 er avril 2022 . Son enveloppe est toutefois pour l'heure largement sous-consommée (1,7 M€ dépensés, pour une cible initiale de 100 M€).
B. OUTILLER LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES POUR ACCOMPAGNER LES USAGERS ÉLOIGNÉS DU NUMÉRIQUE
L'élaboration par une collectivité territoriale de projets d'accompagnement des personnes éloignées du numérique passe par plusieurs préalables :
è Diagnostiquer les fragilités numériques de la population et recenser les accompagnants et médiateurs numériques présents sur le territoire . Ce travail de cartographie doit permettre de répartir les forces en fonction des besoins de la population.
è S'outiller pour identifier et orienter les usagers en difficulté numérique . Les agents publics territoriaux chargés d'accueillir et d'informer les usagers doivent être formés à détecter les personnes en difficulté avec l'usage du numérique et à les sensibiliser à l'intérêt d'un accompagnement. La rapporteure souligne la nécessité de doter les collectivités territoriales d'outils informatiques destinés à faciliter l'orientation des usagers vers des lieux d'inclusion numérique.
è Développer l'offre de médiation numérique : cette problématique est prégnante dans les territoires ruraux, d'autant plus que l'offre de médiation numérique en itinérance, qui émerge dans certains territoires à l'instar du département des Pyrénées-Atlantiques qui a recruté 3 Conseillers numériques France Services (CNFS) à cet effet, n'est pas encore suffisamment développée.
« Comme sur beaucoup de sujets de services publics, les territoires ruraux sont confrontés à l'absence ou l'éloignement des solutions d'accompagnement numérique. »
WeTechCare
La consultation en ligne a été l'occasion pour
les élus locaux de relayer les principales difficultés
rencontrées dans l'élaboration de projets d'inclusion
numérique sur leur territoire : l'
insuffisance de moyens
financiers
et la
difficulté à appréhender
les besoins de la population
ont été citées en
priorité.
Sur le volet financier, la DETR semble être peu mobilisée pour soutenir l'équipement de lieux d'accompagnement numérique en zone rurale. En outre, de nombreux élus s'inquiètent de l'arrivée à échéance des deux ans fixés pour le financement par l'État des CNFS .
En audition, le département des Pyrénées-Atlantiques a également fustigé le « manque de repères et d'exemples médiatisés pour “s'inspirer de” » , qui ne permet pas de combler l'écart entre les territoires déjà organisés en matière d'inclusion numérique et les autres. L'ANCT a créé une plateforme à cet effet, dont le contenu n'est cependant pas suffisant ( quatre exemples de stratégies locales d'inclusion numérique y sont mis en avant).
« Je préconise la création de guides pratiques à destination des collectivités territoriales pour trouver comment atteindre les personnes qui auraient besoin d'aide . »
Consultation en ligne des élus locaux
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Propositions
Enfin, constatant les résultats très contrastés du déploiement du pass numérique depuis sa mise en place en 2019, la rapporteure invite à corriger certaines difficultés identifiées par les collectivités territoriales (procédure d'acquisition complexe de l'outil), les usagers et les formateurs numériques (durée de validité et montant insuffisants, difficulté à mettre en relation les acteurs de la chaîne de distribution...), afin d'y remédier.
Résultats de la consultation en ligne des
élus locaux
(«
Pour quelles raisons n'avez-vous pas eu
recours au pass numérique ? »
)
À plus long terme, la rapporteure recommande de dresser un bilan de cet outil, afin d'en évaluer l'efficacité et la pertinence.
« Il n'existe pas aujourd'hui d'évaluation de l'efficacité de cet instrument. Les retours d'expérience des premiers déploiements du pass sont, pour le moment, peu convaincants, [...] des difficultés de suivi et d'évaluation de l'impact des pass pour leurs bénéficiaires ressortent de la majorité des expériences, jetant un doute sérieux sur l'efficacité de l'instrument . »
Cour des comptes, rapport annuel 2021