RÉORGANISATION DES DIRECTIONS D'ADMINISTRATION CENTRALE (DAC) : MCKINSEY ET ACCENTURE AU CENTRE DE LA MACHINE ADMINISTRATIVE
À l'été 2018, le Premier ministre demande dans une circulaire aux administrations centrales de réfléchir à des pistes de réorganisation , dans le sens d'une rationalisation et d'une réduction de leurs tâches au profit des services déconcentrés 508 ( * ) .
Cette circulaire s'inscrit dans une volonté affichée de rapprocher l'action publique des citoyens, en la rendant plus visible et agile, apte à produire des résultats concrets pour les citoyens.
La circulaire du 24 juillet 2018 : inciter les administrations centrales à se réformer
Dans la circulaire du 24 juillet 2018, le Premier ministre adresse aux administrations centrales les deux instructions suivantes :
- « déconcentrer le maximum de décisions et d'actions au niveau territorial » ;
- engager une réorganisation des administrations centrales « afin de tirer les conséquences d'une part, de la revue des missions engagée au niveau des administrations déconcentrées, d'autre part, des compétences parfois larges dévolues aux opérateurs sur le même champ d'action ».
Pour cela, il est demandé aux secrétariats généraux des ministères et aux directions d'administration centrale de formuler des propositions concrètes pour la deuxième quinzaine d'octobre 2018 . La circulaire conclut : « la délégation interministérielle à la transformation publique est à votre disposition pour ces travaux » .
Les directions visées sont les 12 secrétariats généraux de ministère et les 65 directions d'administration centrale , qui « constituent le coeur des ministères ».
Le périmètre de la réflexion engagée par la circulaire du 24 juillet 2018
Source : document transmis par la DITP
Pour l'aider dans cette réflexion, la DITP s'adjoint les services des cabinets McKinsey et Accenture , dans le cadre d'une co-traitance, pour un montant total de 617 388 euros . La prestation comprenait également un accompagnement plus spécifique de la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP).
Les deux cabinets ont reçu la note de 4/5 dans l'évaluation de la DITP, qui indique : « très bonne implication des équipes et bon fonctionnement en équipe intégrée, mais l'équipe était probablement surdimensionnée au regard des travaux à produire, entraînant une charge de coordination (d'autant plus que deux cabinets de conseil étaient présents). » 509 ( * )
Les livrables de la mission, présentés sous le sceau de l'administration
La mission sur les directions d'administration centrale a fait l'objet de quatre livrables , listés dans le procès-verbal de livraison et remis, à une exception, par la DITP à la commission d'enquête :
- un « guide pratique » à destination des DAC et secrétaires généraux, destiné à les aider à formuler des propositions ;
- un support d'animation pour un petit-déjeuner organisé avec les directeurs d'administration centrale le 6 octobre 2018 (non transmis) ;
- un document listant un ensemble de propositions « d'actes de déconcentration » ;
- un document PowerPoint de 58 slides faisant le bilan des propositions remises par les cabinets .
Conformément à la pratique de la DITP, les documents ne portent pas le logo des cabinets de conseil .
La mission de McKinsey et d'Accenture est claire : accompagner les ministères aux côtés de la DITP pour la mise en oeuvre de la circulaire du 24 juillet 2018, afin de proposer des réorganisations administratives au cabinet du Premier ministre d'ici à l'automne 2018 .
Dans un premier temps , la DITP et les consultants remettent un guide pratique aux directions d'administration centrale et aux secrétaires généraux des ministères.
L'objectif est de « réinterroger l'ensemble des activités par mission ainsi que les principes d'organisation de l'administration centrale » (déconcentration « d'un maximum de décisions », réduction de la production normative, « simplification de l'organisation et des modes de fonctionnement », etc .).
La table des matières du guide pratique illustre l'ampleur de la réflexion.
Table des matières du guide pratique
Source : document transmis par la DITP
La guide pratique a pour but d' orienter la réflexion des différents ministères dans la préparation de leurs réponses aux cabinets du Premier ministre : les ministères doivent répondre à un ensemble de questions préparées par la DITP et les consultants.
Guide pratique : exemples de questions auxquelles
les ministères
doivent répondre
- « Quel est le périmètre des activités à transférer de l'administration centrale ou des réseaux déconcentrés vers d'autres acteurs publics (autre ministère, opérateur public, collectivités territoriales) ou privés ? » ;
- « Quelles sont les activités à développer ou à créer, notamment pour sécuriser la mise en oeuvre des plans de transformation ministériels (par exemple pour développer des compétences en matière de conduite de projet) ? » ;
- « Quel est l'impact sur votre fonctionnement de la méthode gouvernementale, consistant à travailler avec des cabinets ministériels présentant des effectifs réduits ? » ;
- « Pouvez-vous envisager des projets d'innovations organisationnelles qui permettraient notamment de développer la flexibilité et la collaboration ? »
Dans un second temps , les propositions des ministères font l'objet d'une contre-expertise par la DITP et les inspections générales - avec l'aide de McKinsey et Accenture - dont les résultats sont synthétisés dans un document PowerPoint.
Une slide offre une vue d'ensemble de l'évaluation des propositions des ministères, avec un code couleur indiquant la conformité des réponses aux attendus du guide pratique.
Contre-expertise des propositions de réorganisation des ministères
Source : document transmis par la DITP
Les propositions de réorganisation des ministères sont évaluées sévèrement : « dans l'ensemble, les ministères ont répondu partiellement aux attentes de la circulaire, et doivent renforcer leurs propositions sur différentes dimensions ». La plupart d'entre eux n'ont que « peu ou partiellement » développé « la mise en évidence de la vision stratégique ».
Si les ministères de l'agriculture et des outre-mer font figure de bons élèves, ceux de la justice, de l'Europe et des affaires étrangères, des armées et de l'action et des comptes publics ont remis des propositions jugées insuffisantes.
Les propositions de chaque ministère sont ensuite passées en revue de manière plus détaillée, assorties d'un relevé de décisions de la réunion de présentation. Très directif, ce document fixe les tâches assignées aux ministères concernés pour la suite du processus.
Exemple de tâches assignées aux ministères pour la suite du processus
Source : document transmis par la DITP
En l'état, il est difficile de reconstituer le rôle précis des cabinets de conseil dans l'ensemble de ce processus , d'autant que leur contribution n'est pas affichée dans les livrables finaux.
Ils ont néanmoins été associés à une réflexion portant sur le coeur même des rouages de l'État , en lien direct avec les services du Premier ministre.
De plus, s'agissant d'une réflexion sur la transformation de la haute administration, il est difficile d'envisager que ces entreprises spécialisées dans le conseil en stratégie et en organisation n'aient fait que tenir la plume , surtout au regard de la prestation (617 388 euros, incluant un accompagnement plus spécifique de la DGEFP).
Cette mission, qui est en lien étroit avec la convention de mobilisation de l'encadrement supérieur de l'État 510 ( * ) , met aussi en évidence le rôle clé de la DITP dans une volonté « d'embarquer » la haute administration dans l'agenda de transformation du Gouvernement . Les cabinets de conseil sont omniprésents dans cette démarche, même si leur rôle n'est pas rendu visible .
La réflexion aboutira sur une seconde circulaire du Premier ministre du 5 juin 2019 511 ( * ) , qui dressera une liste relativement générale des réformes administratives à engager : « renforcer l'efficacité des administrations centrales », « simplifier le paysage administratif : la réduction du nombre d'instances et de commissions rattachées aux administrations centrales », « encadrer et revoir l'usage des circulaires », etc .
* 508 Circulaire n°6030/SG du Premier ministre du 24 juillet 2018, « Déconcentration et organisation des administrations centrales ».
* 509 Source : évaluation transmise par la DITP.
* 510 Pour plus de précisions, voir, dans le rapport, les développements sur la convention des managers de l'État.
* 511 Circulaire du 5 juin 2019 relative à la transformation des administrations centrales et aux nouvelles méthodes de travail.