II. DES CONTRIBUTIONS PUBLIQUES QUI OBLIGENT LA SNCF
A. DES CONCOURS PUBLICS EN FORTE HAUSSE ET PORTÉS PAR LES COLLECTIVITÉS LOCALES
1. Des transferts financiers en progression depuis 2015 et émanant de plus en plus des collectivités locales
Entre 2015 et 2020, l'ensemble des transferts publics versés à la SNCF ont progressé d'environ 25 %. La hausse s'est accélérée depuis 2018 (+ 18 %). En 2020 ils ont ainsi dépassé les 17 milliards d'euros.
Transferts publics à la SNCF (2015-2020)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat
Alors que le total des contributions versées par l'État est resté relativement stable sur la période (+ 5 %), la participation financière des collectivités locales au système ferroviaire s'est fortement appréciée (+ 45 %).
Transferts publics à la SNCF (2015-2020)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat
D'après l'association Régions de France, les régions et Île-de-France mobilités (IDFM) consacrent en moyenne 1 milliard d'euros à l'investissement dans les infrastructures ferroviaires.
2. Des contributions des régions et d'Île-de-France mobilités aux transports conventionnés en forte augmentation
Entre 2015 et 2020, les contributions publiques versées à SNCF Voyageurs ont augmenté de plus de 30 % pour atteindre les 9 milliards d'euros en 2020.
Elles sont composées à près de 80 % par les contributions à l'exploitation qui se sont accrues de près de 30 % sur la période pour franchir la barre des 7 milliards d'euros en 2020. Les subventions d'investissement , consacrées au renouvellement du matériel roulant se sont quant à elles accrues de 50 % pour avoisiner les 2 milliards d'euros depuis 2019.
Transferts publics à la SNCF au titre de ses
activités de transport
de voyageurs (2015-2020)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les bilans annuels des transports 2015 à 2020
En 2020, exploitation et investissements cumulés, les contributions des régions et de IDFM à SNCF Voyageurs représentent respectivement 49 % et 45 % du total. Elles se sont accrues de 23 % et 67 % depuis 2015. La part de l'État n'atteint plus que 6 % contre encore 11 % en 2015.
Transferts publics à la SNCF au titre de ses activités de transport de voyageurs répartis par financeurs (2015-2020)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les bilans annuels des transports 2015 à 2020
L'annexe 3 décrit le détail des subventions d'exploitation et d'investissements versées à SNCF Voyageurs ainsi que leurs évolutions.
Il est à noter également que l'État verse chaque année à la SNCF une compensation du manque à gagner pour SNCF Voyageurs résultant de la mise en oeuvre de tarifs sociaux nationaux. Cette somme s'est élevée à 14,6 millions d'euros en 2020 et 19,4 millions d'euros en 2021.
3. Versées à SNCF Réseau, les contributions au financement des infrastructures sont bien loin d'assurer leur renouvellement et leur modernisation
En 2020, d'après le bilan annuel des transports 2020 produit par le ministère de la transition écologique, les subventions d'investissement versées à SNCF Réseau se seraient établies à environ 2,5 milliards d'euros, en progression de 60 % depuis 2015 . Les contributions assumées par les collectivités locales ont notamment augmenté de 80 % pour atteindre 1,7 milliard d'euros en 2020. En 2020, les subventions versées par l'État seraient légèrement inférieures à 800 millions d'euros.
Subventions d'investissement versées à la
SNCF au titre de ses activités
de transport de voyageurs
(2015-2020)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les bilans annuels des transports 2015 à 2020
Les subventions de l'agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) en faveur du secteur ferroviaire sont présentées en annexe 4.
L'État verse à SNCF Réseau des redevances d'accès à l'infrastructure au titre des services de trains d'équilibre du territoire (TET), les anciens intercités, dont il est l'autorité organisatrice, mais aussi au titre de l'activité TER 8 ( * ) . Ces redevances ont vocation à couvrir les coûts fixes du gestionnaire d'infrastructure.
Par ailleurs, les activités de transport de marchandises par trains ne pouvant atteindre le seuil de rentabilité en s'acquittant de péages qui couvriraient ne serait-ce que le coût directement imputable à leur usage des infrastructures, c'est-à-dire le coût marginal de leur circulation sur le réseau, l'État verse une contribution au gestionnaire d'infrastructure afin de compenser l'écart entre les redevances versées par les opérateurs et le coût directement imputable aux circulation de fret ferroviaire.
Redevances d'infrastructures versées par l'État à SNCF Réseau (2015-2022)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les rapports annuels de performance et projets annuels de performance annexés aux lois de finances
Entre 2015 et 2022 , le montant global de ces redevances devrait avoir progressé d'environ 18 % pour franchir les 2,6 milliards d'euros . Cette augmentation s'explique par le renforcement récent de la prise en charge des redevances de l'activité de fret ferroviaire en lien avec les conséquences de la crise sanitaire et les objectifs de relance du secteur 9 ( * ) mais également par la hausse des redevances d'accès au titre des TER .
Comme ils le décrivent en détail infra , les rapporteurs spéciaux considèrent que les contributions qu'SNCF Réseau perçoit de l'État sont très insuffisantes pour assurer la régénération et la modernisation du réseau. Par ailleurs, leur faiblesse conduit à faire reposer les investissements dans le réseau sur des péages exagérément élevés qui entravent le développement du mode ferroviaire ainsi que son ouverture à la concurrence. Aussi, considèrent-ils que c'est l'ensemble du modèle économique de SNCF Réseau et des infrastructures ferroviaires françaises qui doit être absolument revisité en profondeur.
4. La subvention d'équilibre versée par l'État au régime spécial de retraite de la SNCF dépasse les 3 milliards d'euros annuels
Le budget général de l'État verse chaque année une subvention d'équilibre destinée au régime spécial d'assurance retraite de la SNCF . Cette subvention d'équilibre a vocation à compenser d'une part le déséquilibre démographique de ce régime spécial qui compte un cotisant pour près de deux retraités et d'autre part à financer le coût de certains droits spécifiques permettant notamment des départs en retraite anticipés.
Subvention d'équilibre versée par
l'État au régime d'assurance vieillesse
de la SNCF
(2015-2022)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les rapports de la commission des comptes de la Sécurité sociale (CCSS)
Il est à noter que l'extinction du statut de cheminots au 1 er janvier 2020 a pour conséquence d'accroitre le déséquilibre démographique du régime dont le nombre de cotisants va progressivement se réduire.
5. Le fonds de concours versé à SNCF Réseau ou l'idée d'un autofinancement du ferroviaire devenue irréaliste
Comme indiqué supra, la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire a instauré un nouveau dispositif de financement du gestionnaire d'infrastructure, destiné à contribuer au financement de la régénération du réseau. Il s'agissait à l'époque d' affecter une partie des résultats de SNCF Mobilités « au profit du redressement du gestionnaire d'infrastructures » 10 ( * ) .
Renforcé par le nouveau pacte ferroviaire de 2018, le mécanisme prévoit que 60 % du bénéfice récurrent dégagé par SNCF Voyageurs soit versé à un fonds de concours qui alimente le programme 203 « Infrastructures et services de transports » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » du budget général de l'État. Ce fonds de concours est affecté à SNCF Réseau 11 ( * ) .
Sommes affectées au fonds de concours destiné à SNCF Réseau à partir des résultats du groupe SNCF (2016-2030)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses aux questionnaires des rapporteurs spéciaux
En 2021, du fait de la crise, la SNCF s'est trouvée dans l'impossibilité d'abonder le fonds de concours. En 2022 et en 2023, SNCF Réseau ne devrait percevoir que 170 millions d'euros à ce titre en raison des conséquences de la crise sur le résultat de SNCF Voyageurs.
À compter de 2024, l'État et la SNCF anticipent le versement de montants très élevés au titre de ce mécanisme. Ces hypothèses demeurent pour le moins hypothétiques et dépendantes du dynamisme de l'activité grande vitesse de SNCF Voyageurs.
Outre le fait que ce mécanisme donne lieu à des relations financières particulièrement ambivalentes entre l'opérateur de transport historique et le gestionnaire d'infrastructure , il n'apparaît plus raisonnable aux rapporteurs spéciaux de rendre le si essentiel programme de régénération du réseau totalement dépendant des fluctuations, de la vitalité et de la rentabilité économique de l'activité TGV de la SNCF , d'autant plus que celles-ci seront affectées tant par les conséquences structurelles de la crise sanitaire sur la mobilité que par l'ouverture à la concurrence des transports ferroviaires domestiques de voyageurs. La rentabilité de la grande vitesse ne sera plus aussi mirobolante qu'elle a pu l'être dans le passé. Il est à noter qu'aujourd'hui déjà, seule une ligne de TGV sur deux est rentable.
Aussi, tant pour clarifier les rapports entre l'opérateur de transport historique et un gestionnaire d'infrastructure qui se doit d'être parfaitement indépendant que pour sécuriser les investissements indispensables dans la régénération du réseau, les rapporteurs spéciaux considèrent-ils qu'il est devenu nécessaire de remettre en cause cet objectif devenu irréaliste d'un autofinancement du secteur ferroviaire . Cette remise cause devra être mise en oeuvre à l'occasion d' une remise à plat en profondeur du modèle de financement du réseau ferroviaire national qu'ils appellent de leurs voeux.
6. Des subventions européennes à mobiliser de façon volontariste
La SNCF perçoit des concours européens, notamment dans le cadre du mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE) . Elle a ainsi perçu environ 440 millions sur la période 2014-2020 dans le cadre de 31 conventions.
La France et la SNCF doivent s'engager de manière volontariste pour mobiliser avec le plus d'efficacité possible les financements prévus dans le cadre de la deuxième période du MIE (2021-2027), le MIE2 , qui prévoit d'ores et déjà d'amplifier les efforts dans le domaine ferroviaire. Le programme de financements du MIE2 dédié aux transports est doté de 25,8 milliards d'euros et sera majoritairement orienté vers le ferroviaire, notamment dans le cadre du green deal .
Les rapporteurs spéciaux rappellent que le mécanisme repose sur des appels à propositions concurrentiels pilotés par la commission européenne et que les financements obtenus par les États membres et les opérateurs sont directement dépendants de la qualité des propositions qu'ils soumettent à l'exécutif européen. Aussi est-il impératif que l'État et la SNCF consacrent tous les efforts nécessaires pour optimiser l'obtention de cofinancements européens au profit des investissements réalisés sur les infrastructures ferroviaires françaises.
* 8 En vertu des dispositions du décret n° 97-446 du 5 mai 1997 relatif aux redevances d'utilisation du réseau ferré national perçues au profit de SNCF Réseau.
* 9 À hauteur de 65 millions d'euros en 2021. Pour plus de détails, voir infra dans la partie dédiée au fret ferroviaire.
* 10 Exposé des motifs de la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire.
* 11 Et, plus précisément, au programme de régénération du réseau ferré national.