Situation de la SNCF et ses perspectives

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 9 mars 2022 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a entendu une communication de MM. Hervé Maurey et Stéphane Sautarel, rapporteurs spéciaux pour les crédits des transports terrestres de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », sur leur contrôle budgétaire concernant la situation financière et les perspectives de la SNCF.

M. Claude Raynal , président . - Nous poursuivons notre réunion par la présentation du contrôle de nos collègues Hervé Maurey et Stéphane Sautarel, rapporteurs spéciaux sur les crédits des transports terrestres de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ». Ce contrôle porte sur la situation financière de la SNCF et ses perspectives.

M. Stéphane Sautarel , rapporteur spécial . - Après un point d'étape en septembre dernier, nous vous présentons aujourd'hui les conclusions définitives de notre mission de contrôle.

Pourquoi nous paraît-il si urgent de remettre sur les rails le modèle économique de la SNCF ? Les conséquences conjoncturelles de la crise occupent la majorité des discours sur les finances de la SNCF. Loin de nous l'idée d'en nier l'ampleur, mais la crise n'explique pas à elle seule les difficultés financières de la SNCF et plus particulièrement celles de son coeur ferroviaire.

Nous avons porté notre attention sur les déterminants structurels de la situation de la SNCF. Il nous est apparu que les réformes qui se sont succédé au cours des trois dernières décennies ne sont pas suffisantes pour assurer la viabilité économique du modèle ferroviaire, dans un contexte où il doit considérablement se développer pour que nous respections nos engagements climatiques.

Nous appelons ainsi à la fois à une remise à plat de la gouvernance et du modèle de financement du réseau, à un engagement stratégique réel, sincère et ambitieux de l'État en faveur du ferroviaire, mais aussi à des efforts de productivité importants de la SNCF. Ces trois conditions doivent être réunies pour que le modèle ferroviaire puisse se développer massivement dans des conditions économiques structurellement soutenables.

Depuis trois décennies, une série de réformes ont eu pour ambition de restaurer la soutenabilité financière de la SNCF et du modèle ferroviaire. Après sa création par la réforme de 1997, Réseau ferré de France (RFF) a vu sa dette doubler en un peu plus de quinze ans pour atteindre 40 milliards d'euros en 2014. Cette situation résultait largement des décisions de l'État visant à lui faire financer le développement massif des lignes à grande vitesse (LGV).

La loi du 4 août 2014 devait restaurer la soutenabilité économique du secteur. Unifié au sein de l'EPIC SNCF Réseau, le gestionnaire d'infrastructure revient alors dans le giron d'un groupe ferroviaire intégré. La mise en oeuvre de cette réforme a pris beaucoup de retard et, en 2017, la dette de la SNCF approchait les 55 milliards d'euros.

La réforme de 2018 était donc indispensable. Elle a notamment réorganisé le groupe en sociétés anonymes et supprimé le statut de cheminot. En parallèle, l'État s'est engagé à reprendre 35 milliards d'euros de la dette de SNCF Réseau. En augmentant la contribution de SNCF Mobilités au fonds de concours, elle portait aussi l'ambition d'un système financièrement autoporteur.

Aujourd'hui, plusieurs des hypothèses sous-jacentes de la réforme sont remises en cause. Par ailleurs, il est devenu clair que, pour tenir nos engagements climatiques, il est nécessaire de développer massivement l'offre et la demande ferroviaires. À l'issue de nos travaux, et alors que les conséquences de long terme qu'aura la crise sur la mobilité ajoutent un paramètre nouveau, nous pensons que la réforme de 2018 ne sera pas suffisante pour assurer l'équilibre financier de la SNCF et du système ferroviaire.

Même en faisant abstraction des conséquences de la crise, la situation financière structurelle du groupe SNCF reste à ce jour déséquilibrée et l'atteinte de ses objectifs incertaine. Ce constat est tout particulièrement vrai pour le coeur ferroviaire du groupe. En effet, évolution majeure observée ces dernières années, le moteur du groupe est dorénavant extérieur au coeur de métier de la SNCF : Geodis et Keolis représentent 50 % de son chiffre d'affaires. Geodis a vu son activité et sa marge opérationnelle progresser d'un tiers depuis 2019. Autant dire que la relative embellie actuelle, ainsi que l'espoir du groupe d'atteindre ses objectifs de retour à l'équilibre, dépend très largement des performances exceptionnelles de son logisticien. La dynamique financière de ses activités périphériques, pourvoyeuses de croissance, de marge opérationnelle et de cash, masque les faiblesses structurelles de la SNCF.

Sans parler de la gestion des infrastructures, sur laquelle nous reviendrons, la compétitivité de la SNCF est très insuffisante. Entre 1996 et 2013, les gains de productivité réalisés par la SNCF avaient été de quatre à cinq fois moins importants que ceux de ses homologues allemand et suisse. En 2018, le déficit de compétitivité de la SNCF par rapport à ses homologues était estimé à 30 %. L'extinction du statut de cheminot comblera partiellement cet écart, mais ses effets seront progressifs et la SNCF doit impérativement actionner d'autres leviers de compétitivité dès maintenant. L'opérateur a conscience de cette faiblesse, due notamment aux rigidités de son organisation du travail. C'est pour cette raison qu'il a fait le choix de créer des filières ad hoc pour répondre aux appels d'offres TER lancés par les régions. Pour l'activité TER, le constat est sans appel : les coûts de roulage de la SNCF sont supérieurs de près de 60 % à ce qu'ils sont en Allemagne, par exemple. Alors que le processus d'ouverture à la concurrence des TER est en marche, cette réalité fait peser une ombre sur les perspectives financières de SNCF Voyageurs.

M. Hervé Maurey , rapporteur spécial . - Nos travaux nous ont convaincus que le mode de financement des infrastructures et la performance de SNCF Réseau constituent le noeud gordien de l'équilibre économique de la SNCF et du système ferroviaire.

Le réseau français présente un état de dégradation et de vieillissement inquiétant. Le sursaut intervenu après le rapport alarmant de 2005 sur le dépérissement des infrastructures a laissé place à une stagnation en euros courants autour de 2,7 milliards d'euros et donc, en réalité, à une réduction de l'effort de renouvellement du réseau depuis 2016. Cette réduction est d'autant plus préoccupante que le rapport de 2005 et ses actualisations estimaient le niveau d'investissements nécessaires à au moins 3,5 milliards en euros constants ! C'est cette même trajectoire de renoncement que nous promet le projet de nouveau contrat de performance de SNCF Réseau, puisque la trajectoire des investissements prévus dans la régénération des infrastructures est établie en euros courants et à un niveau bien inférieur à ce que l'ensemble des spécialistes considèrent comme nécessaire. D'autant plus qu'à compter de 2024, 14 petites lignes intègreront le réseau structurant et viendront ainsi en élargir le périmètre. Le projet de contrat de performance assume d'ailleurs explicitement une poursuite de la dégradation du réseau national, en parfaite contradiction avec l'ensemble des engagements pris par ce Gouvernement pour augmenter le report modal et lutter contre le changement climatique. Nous considérons que 1 milliard d'euros d'investissements supplémentaires chaque année pendant dix ans sont nécessaires pour réellement infléchir la tendance à la dégradation de nos infrastructures. À défaut, notre réseau « décrochera » irrémédiablement par rapport à ceux de nos voisins et les engagements du Gouvernement de diminution des émissions de CO ₂ des transports ne seront pas tenus.

Nous avons été particulièrement étonnés de constater qu'à la différence de nos partenaires européens, il n'existait aujourd'hui ni programmation sérieuse ni financement des projets de modernisation du réseau. Je vous rappelle qu'il existe deux principaux programmes de modernisation. La commande centralisée du réseau (CCR) doit considérablement optimiser la gestion des circulations, en remplaçant les 2 200 postes d'aiguillage actuels par une quinzaine de tours de contrôle ferroviaires. L'archaïsme du système d'aiguillage en France est tel qu'un tiers des 1 500 postes d'aiguillage du réseau structurant sont encore actionnés à la main ! 40 % des 13 000 postes affectés à la gestion des circulations pourraient être économisés, ce qui représente quand même 5 000 postes, ce n'est pas rien ! Le système européen de gestion du trafic ferroviaire (ERTMS) est quant à lui un système de signalisation européen, interopérable, qui permet d'augmenter la fréquence de circulation des trains et donc la performance du réseau. Cette technologie est notamment cruciale pour le développement du fret ferroviaire mais aussi pour l'ouverture à la concurrence.

Alors que ces programmes doivent permettre des gains de productivité significatifs et sont indispensables pour développer la mobilité ferroviaire, la France accuse un retard considérable promis à se creuser dans des proportions importantes si l'État continue d'ignorer cet enjeu. S'agissant de la CCR, la plupart de nos partenaires ont équipé entre 70 % et 100 % de leur réseau, quand notre calendrier de déploiement doit s'étaler jusqu'en 2040, voire en 2050 ! Pour l'ERTMS, la France a pris des engagements au niveau européen qu'elle ne respectera pas et la Commission européenne nous considère comme l'un des plus mauvais élèves du continent. La France devient un obstacle au développement de l'interopérabilité ferroviaire en Europe. En freinant ainsi le développement d'un espace ferroviaire européen, elle maintient, par la même occasion, l'une des principales barrières à l'entrée du marché français.

La principale explication de ce retard vient du fait que, à la différence de nos partenaires européens, l'État n'a prévu aucun financement pour ces programmes. Actuellement, le gestionnaire d'infrastructure en est réduit à amputer l'enveloppe destinée à la régénération du réseau. Je rappelle que cette enveloppe est déjà très insuffisante. Fixer à la SNCF des objectifs de retour à l'équilibre financier sans intégrer l'enjeu de la modernisation du réseau est un non-sens. À ce titre, le projet de nouveau contrat de performance de SNCF Réseau a plutôt les allures d'un contrat de contre-performance !

Les coûts de déploiement de ces programmes sont élevés, estimés à 15 milliards d'euros pour la CCR et 20 milliards d'euros pour l'ERTMS. Ils doivent néanmoins être relativisés par les gains de performance et les bénéfices socio-économiques qu'ils induiront, jusqu'à 10 milliards d'euros par an si l'enveloppe de régénération du réseau est bien réévaluée en parallèle. Ces programmes ne sont pas envisageables sans un soutien public ambitieux.

La situation financière structurellement dégradée du gestionnaire d'infrastructure reste encore aujourd'hui la principale faiblesse du modèle économique ferroviaire même si la reprise de la dette a allégé le poids de ses frais financiers, qui représentaient 1,3 milliard d'euros. Ce fardeau s'en trouve allégé à condition que la dette ne se reconstitue pas. Le modèle de financement actuel de SNCF Réseau, qui repose essentiellement sur les recettes des péages, est extrêmement vulnérable aux chocs conjoncturels. Sans une subvention exceptionnelle de l'État, attribuée dans le cadre du plan de relance ferroviaire, le programme de régénération des infrastructures n'aurait pas pu être assuré. Toutefois, le plan de relance n'a compensé que les effets du premier confinement. Or les conséquences de la crise sur la circulation des trains et les recettes de SNCF Réseau ne se sont pas limitées à cette seule période. En aucun cas ce déficit ne doit conduire à limiter encore davantage les ambitions de régénération déjà très insuffisantes. Il est nécessaire d'évaluer les pertes occasionnées sur les ressources de SNCF Réseau pour, le cas échéant, prévoir un dispositif destiné à préserver ses capacités d'investissement.

Au cours de nos travaux, nous avons pu constater que l'organisation et le fonctionnement de SNCF Réseau demeuraient empreints d'archaïsmes. Cet opérateur souffre de la comparaison avec ses homologues européens. Sa productivité a stagné depuis vingt ans et, par rapport à la moyenne européenne, trois fois plus d'agents sont nécessaires pour faire circuler un train en France. Les coûts d'entretien, de maintenance et de renouvellement sont également supérieurs aux standards européens. Ainsi, la viabilité de long terme du modèle économique ferroviaire n'est pas atteignable sans une amélioration très significative de la performance de SNCF Réseau. Aujourd'hui, le gestionnaire d'infrastructure s'est concentré sur ses fournisseurs en optimisant sa politique d'achats, mais il n'a toujours pas mis en oeuvre de vrais gains de productivité industriels. Nous avons été surpris d'apprendre qu'il ne disposait toujours pas de comptabilité analytique.

Le projet de contrat de performance prévoit un objectif de 1,5 milliard d'euros de gains d'efficience entre 2017 et 2026 contre 1,6 milliard d'euros fixés en 2018. Comme vient de le signaler l'Autorité de régulation des transports (ART), ces objectifs restent insuffisamment documentés et objectivés. Par ailleurs, le moins que l'on puisse dire, c'est que l'État complique largement l'équation en plaçant SNCF Réseau devant des injonctions contradictoires. La première d'entre elles étant d'exiger des gains de performance ambitieux tout en lui refusant toute possibilité de financements pour le programme qui porte les principaux gisements en la matière, à savoir, la commande centralisée du réseau.

Ce dernier exemple illustre l'impasse du modèle de financement actuel de SNCF Réseau, dont l'atteinte des objectifs financiers repose, d'une part, sur des gains de performance très incertains faute de financement de la modernisation du réseau et, d'autre part, sur une trajectoire d'augmentation des péages et sur un rationnement des investissements dans les infrastructures absolument mortifère pour le ferroviaire.

M. Stéphane Sautarel , rapporteur spécial . - Les perspectives financières de la SNCF ainsi que celles du modèle économique du secteur ferroviaire reposent très largement sur le contrat de performance de SNCF Réseau. Le contrat actuel, mort-né, devait être actualisé en 2020. Les négociations se sont éternisées et un projet a été diffusé en fin d'année dernière seulement. Les acteurs sont unanimes pour en dénoncer les insuffisances. Il ne porte absolument aucune vision et aucune ambition stratégiques. Il balaie nombre d'engagements pris par l'État, notamment dans la stratégie nationale pour le développement du fret ferroviaire. Les trajectoires d'investissements dans les infrastructures sont grandement insuffisantes et en complet décalage avec les objectifs de report modal affirmés par le Gouvernement. Par ailleurs, le redressement financier de SNCF Réseau repose sur des trajectoires d'évolution des péages peu réalistes et probablement insoutenables pour les régions qui les dénoncent.

Ses relations financières compliquées avec les régions, l'ouverture à la concurrence et les conséquences de la crise nous amènent à considérer avec la plus grande attention la situation de SNCF Voyageurs. D'autant plus que, dans le modèle actuel, elle est le principal financeur de SNCF Réseau, par les péages, mais aussi par ses résultats qui viennent abonder le fonds de concours dédié au programme de régénération. Pour affronter la crise, SNCF Voyageurs a considérablement réduit ses dépenses d'investissement. Cette décision pourrait déclencher un cercle vicieux susceptible de menacer sa compétitivité. Et pourtant, la situation aurait pu être plus grave si les régions et Île-de-France Mobilités (IDFM) n'avaient pas assumé, presque à elles seules, les conséquences de la crise sur le solde d'exploitation des activités TER et Transilien.

Les perspectives financières de SNCF Voyageurs sont assombries par le poids grandissant des péages, les plus élevés en Europe : 45 % des coûts d'exploitation du TGV avant la crise ! Ce phénomène illustre l'ambivalence des relations financières entre SNCF Réseau et SNCF Voyageurs. La principale ressource de SNCF Réseau, dont l'augmentation dynamique est la condition de son rétablissement financier, devient insoutenable pour SNCF Voyageurs et menace ses perspectives financières. Ce modèle de financement n'est plus soutenable, tout comme la cohabitation des deux sociétés au sein d'un groupe intégré.

Structurellement déficitaire jusqu'en 2021, Fret SNCF connaît une situation et des perspectives très dépendantes des aides que l'État consacre au transport ferroviaire de marchandises. Pour la première fois depuis de très nombreuses années, Fret SNCF a dégagé une marge opérationnelle et un flux de trésorerie d'exploitation positifs en 2021. Cette amélioration est le résultat des efforts de performance réels de la société, notamment en termes de baisse d'effectifs, ainsi que des nouvelles aides accordées par l'État, notamment en faveur des wagons isolés. Cependant, et compte tenu du déséquilibre financier historique de la société, nous attendrons de voir si cette tendance se confirme.

En ce qui concerne la politique d'aménagement ferroviaire du territoire, là aussi le bât blesse. L'État se désengage du financement des petites lignes et les objectifs de renouvellement recommandés par le rapport Philizot ne seront pas tenus. S'agissant des trains d'équilibre du territoire de jour comme de nuit, si, d'un côté, l'État est prompt à annoncer des objectifs ambitieux, de l'autre, les financements ne suivent pas et nous attendons toujours la nouvelle convention.

La « TGV dépendance » du modèle ferroviaire qui, dès avant la crise, ne reposait que sur les seules 50 % de LGV rentables, est aujourd'hui une source de fragilité. Outre « l'accident industriel » lié à la crise, la perte structurelle de la clientèle affaires, peut-être supérieure à 20 %, affectera la profitabilité du TGV. C'est, de l'aveu même de la SNCF, la « tendance post-crise la plus dangereuse ». Dans ce contexte, l'opérateur a décidé d'amplifier sa stratégie visant à miser sur les volumes au détriment des marges. Elle passe notamment par le développement de l'offre Ouigo. Si elle est probablement adaptée à la situation actuelle, cette stratégie n'est pas sans risque et il est dangereux de faire reposer tout l'édifice du ferroviaire en France sur la réussite de ce pari commercial.

Au-delà même de ce sujet de dépendance financière au TGV, le modèle français de financement du réseau, à la différence de nombre de ses partenaires européens, repose très majoritairement sur le gestionnaire d'infrastructure qui doit en couvrir le coût complet et non le seul coût marginal des circulations. Ce modèle induit une lourde pression financière sur SNCF Réseau, mais aussi, et surtout, les péages les plus élevés en Europe. La trajectoire prévisionnelle, prévue dans le projet de contrat de performance, et nécessaire pour équilibrer la situation financière de SNCF Réseau dans le cadre actuel, pourrait ne pas être soutenable pour les régions et/ou être invalidée par l'ART. Ce modèle de financement constitue un frein à l'ouverture à la concurrence et pénalise la compétitivité de la mobilité ferroviaire.

Nous faisons le constat que ce modèle est dans l'impasse et qu'il est nécessaire de le réviser en profondeur. Nous recommandons de s'inspirer des systèmes en vigueur chez nos voisins pour faire évoluer les équilibres financiers entre l'État, les régions et la SNCF, dans la perspective de diminuer les péages et les prix des billets afin de rendre possible un essor véritable du secteur ferroviaire.

M. Hervé Maurey , rapporteur spécial . - Notre mission de contrôle nous a aussi convaincus que la SNCF a encore beaucoup de chemin à parcourir pour gagner en compétitivité. C'est à une véritable révolution culturelle qu'elle doit s'atteler.

Les pesanteurs du passé, notamment en termes d'organisation du travail, continuent d'être pour elle un handicap. Le législateur a fait sa part du travail en votant l'extinction du statut de cheminot, une mesure nécessaire, qui améliorera sa compétitivité, mais qui ne produira ses effets que progressivement. Désormais, la SNCF a toutes les cartes en main pour engager des réformes ambitieuses en matière de ressources humaines. Nos travaux nous ont permis de constater qu'elle disposait de marges de manoeuvre dans ce domaine. Pour résorber ses sureffectifs, elle devra amplifier le rythme de ses réductions de postes pour le porter à environ 2 % par an.

Le programme d'optimisation des fonctions transverses devrait être approfondi, pour que la SNCF se rapproche des standards européens. La polyvalence des agents et l'externalisation devraient être davantage développées. Je rappelle que le Cour des comptes a évalué à 350 millions d'euros les gains escomptés d'une amélioration de la polyvalence à la SNCF.

Comme le lui permet la loi depuis 2018, la SNCF devrait décentraliser les négociations sociales, notamment sur l'organisation du temps de travail. Dans le but de préserver le climat social en son sein, ce n'est pas la voie qu'a suivie la SNCF lorsqu'elle a conclu un accord de groupe en octobre 2020. Ainsi, les règles rigides de l'accord collectif sur l'organisation du temps de travail de 2016 continuent de s'appliquer à l'ensemble du personnel de la SNCF. Elles handicapent sérieusement SNCF Voyageurs, d'autant plus que le déficit de compétitivité lié à cet accord est exacerbé sur le TER. Ce n'est pas un hasard si l'opérateur répond aux appels d'offres des régions par des filiales dédiées échappant à ce cadre rigide qui ne lui permettrait pas de rivaliser avec ses concurrents.

L'ouverture à la concurrence est une chance pour le secteur ferroviaire. Elle fera office d'aiguillon pour améliorer la compétitivité de la SNCF. Elle enclenchera un cercle financier vertueux favorable à la viabilité économique du secteur.

Cependant, pour que l'ouverture à la concurrence offre tous ses bénéfices au système, il ne suffit pas de la proclamer. Il faut la concrétiser en levant les freins qui l'entravent.

Les interrogations quant à l'indépendance réelle du gestionnaire d'infrastructure en font partie. L'organisation issue de la réforme de 2018, qui fait cohabiter SNCF Voyageurs et SNCF Réseau au sein d'un même groupe intégré et conduit des dirigeants de la société mère à siéger au conseil d'administration de SNCF Réseau, n'est pas de nature à donner toutes les assurances d'impartialité du gestionnaire d'infrastructure. Or celles-ci sont absolument indispensables pour instaurer le climat de confiance nécessaire au développement de la concurrence.

Par ailleurs, le fait que les résultats de SNCF Voyageurs déterminent le niveau des recettes de SNCF Réseau peut amener les opérateurs à s'interroger.

Aussi, pour permettre une réelle ouverture à la concurrence, nous recommandons de rendre SNCF Réseau parfaitement indépendant en le sortant du giron du groupe SNCF, sur le modèle de ce qui a été fait dans le secteur de l'énergie.

Après de nombreuses tentatives infructueuses et afin de remettre enfin sur rails les modèles économiques de la SNCF et du système ferroviaire, nous vous soumettons une série de recommandations qui demandent des efforts conséquents tant à l'État qu'à la SNCF. Nous sommes convaincus que ce n'est qu'à ce prix qu'il est réaliste d'envisager une massification économiquement viable du mode ferroviaire.

Nos recommandations, au nombre de dix-neuf, sont structurées autour de trois axes : premièrement, la SNCF doit faire sa part du chemin et agir résolument pour améliorer sa gouvernance et sa performance ; deuxièmement, l'État a affiché des objectifs en matière de relance du fret ferroviaire et de la desserte des territoires, il doit désormais les concrétiser ; troisièmement, nous pensons que les équilibres financiers entre l'État, la SNCF et les régions doivent être remis à plat et que l'engagement financier de l'État en faveur du réseau doit être renforcé.

M. Claude Raynal , président . - J'ai pour ma part une interrogation quant à la répartition des flux de financement. Quels sont les montants nécessaires pour rétablir l'équilibre financier du modèle ? Dans les autres pays européens, en fonctionnement « naturel », quelle est la part de l'État dans le fonctionnement du système ? On comprend bien qu'un financement incombant uniquement au client ne soit pas possible. Ainsi, pour le transport routier, c'est la collectivité nationale, État ou collectivités locales, qui paie les routes. Quelle est la bonne répartition entre l'État et l'usager au regard des modèles étrangers les plus vertueux ?

M. Jean-François Husson , rapporteur général . - La SNCF au sens large - desserte ferroviaire, offre ferroviaire, fret ferroviaire - est un puits sans fond : on y investit des milliards depuis des années, sans observer d'amélioration notable.

La ligne TGV Est est la première à avoir été financée par les collectivités territoriales...

M. Gérard Longuet . - À hauteur de 30 % !

M. Jean-François Husson , rapporteur général . - C'était déjà un premier coup de canif.

Les rapporteurs ont évoqué l'offre Ouigo : celle-ci a été supprimée au mois de décembre pour les destinations situées dans la région Grand Est. Force est de constater que notre modèle est dans l'impasse. Comment en sortir ?

En termes d'aménagement du territoire, si la desserte ferroviaire n'est pas améliorée, la confiance des Français ne sera pas rétablie, surtout pour ceux qui sont éloignés des lignes. Par ailleurs, l'offre sera loin d'être compétitive par rapport à celle de l'automobile. Or notre économie doit être de plus en plus décarbonée : il faudra bien être au rendez-vous des objectifs affichés. Le nouveau rapport du GIEC vient de nous alerter à nouveau sur la gravité de la situation. Quelles sont, selon vous, les perspectives dans ce domaine ?

M. Roger Karoutchi . - Depuis quinze ou vingt ans, j'entends parler du caractère insoutenable du mode de financement de la SNCF. Régulièrement, on nous annonce des réformes qui s'avèrent impossibles à mettre en oeuvre, parce que la SNCF est un État dans l'État. Ses présidents successifs estiment que leur mission première est d'assurer la régularité du transport, c'est-à-dire la paix sociale. Toute réforme interne est inapplicable, parce qu'elle provoquera une grève dure et que l'autorité de tutelle demandera qu'on y mette fin au plus vite.

Ensuite, la SNCF refuse l'ouverture à la concurrence, bien que celle-ci ait été votée par le Parlement, puis décalée, reportée... L'ouverture à la concurrence est très faible chez nous, nous y sommes très mal préparés. Si la Commission européenne imposait une ouverture forcée, la situation serait dramatique.

Depuis au moins vingt ans, la SNCF se comporte très mal. J'ai siégé au conseil d'administration du Syndicat des transports d'Île-de-France (STIF), devenu Île-de-France Mobilités (IDFM) : la SNCF Île-de-France nous expliquait qu'elle ne nous communiquerait jamais ses comptes et que les moyens nécessaires à l'amortissement du réseau et du matériel d'Île-de-France, où la clientèle est captive, étaient transférés au TGV.

La solution ne serait-elle pas la nomination d'un ministre des transports suicidaire, qui accepterait de faire la révolution à la SNCF en sachant que sa carrière politique est terminée ?

M. Bernard Delcros . - Le constat dressé par nos rapporteurs est inquiétant, mais ne me surprend pas.

Monsieur Sautarel, vous avez estimé l'effort d'investissement nécessaire à 1 milliard d'euros par an : pouvez-vous préciser au service de quel objectif ? Plus globalement, combien devrions-nous investir pour tout remettre en ordre de marche, et combien de temps faudrait-il pour y parvenir ?

Dans le Massif central, nous sommes bien placés pour savoir que les petites lignes n'ont pas été suffisamment entretenues. Résultat : le service n'est plus du tout attractif. Pensez-vous possible de remettre à niveau ce réseau, et à quel coût ? Ce serait un moyen d'offrir une solution de mobilité attractive aux habitants des territoires peu denses.

M. Sébastien Meurant . - Nos rapporteurs ont raison d'appeler à une révolution : oui, c'est une révolution dont nous avons besoin, maintenant ! Si la SNCF est un État dans l'État, comme l'a dit Roger Karoutchi, il nous faut un Richelieu...

Le désastre financier n'a d'égal que le désastre du service rendu - et voilà des années que cela dure. Il est temps d'agir !

Quand l'État demande à la SNCF de commander des TGV pour rouler sur des lignes classiques, maintient pendant seize ans le même président pour assurer la paix sociale ou décide la construction d'une liaison Bordeaux-Toulouse qui ne sera pas rentable au détriment de la remise à niveau d'autres infrastructures, il y a de quoi s'interroger.

De même quand on pousse à la concurrence au risque de condamner à la mort les petites lignes, non rentables. En Île-de-France aussi, des petites lignes ferment, entraînant des problèmes de mobilité.

Enfin, l'absence de transparence dénoncée par M. Karoutchi est terrible.

Les pouvoirs publics doivent agir de manière déterminée, car les enjeux sont colossaux !

M. Claude Raynal , président . - Inutile d'être provocateur en évoquant la ligne Bordeaux-Toulouse en ma présence... (Sourires)

M. Marc Laménie . - Passionné de longue date par le rail, je félicite nos rapporteurs pour ce travail très complet.

Plus le temps passe, plus j'ai du mal à m'y retrouver dans les acteurs en présence. Or les enjeux financiers sont considérables : 35 milliards d'euros de reprise de dette, nombreux investissements nécessaires dans les infrastructures...

La SNCF, c'est aussi un patrimoine : des gares et des milliers d'hectares de foncier.

M. Gérard Longuet . - Absolument ! C'est le deuxième patrimoine foncier après celui de l'armée.

M. Marc Laménie . - Les gares à l'abandon ne sont pas forcément vendues, alors que certaines collectivités territoriales sont intéressées. Quelle est votre analyse de la situation sur ce plan patrimonial ?

Par ailleurs, vous appelez à des réductions d'effectifs, mais ne perdons pas de vue qu'il y a de moins en moins de gares actives et de guichets ouverts. Les agents qui tiennent les guichets ont aussi un rôle de conseil, et ne perçoivent pas de gros salaires...

Comment envisagez-vous le rôle de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), étant entendu que l'État, SNCF Réseau, les régions, les départements et les intercommunalités participent au financement des infrastructures ?

Les régions, en particulier, font beaucoup, au point que les élus régionaux se transforment parfois en super-chefs de gare. Mais quid des élus nationaux ? Quelle est leur place dans la gouvernance ?

Enfin, le fret capillaire doit être encouragé. On parle d'environnement et d'aménagement du territoire, mais il y a des camions partout : quelle contradiction ! Or les petites lignes sont sous-utilisées - les voies navigables aussi.

M. Gérard Longuet . - Nos deux rapporteurs ont réalisé un travail remarquable : ils ont ouvert portes et fenêtres, l'air a circulé... C'est en de telles circonstances qu'on est heureux d'être parlementaire et de travailler à faire bouger le pays.

Roger Karoutchi a raison sur le plan historique. J'ai un souvenir précis des grèves de 1995, pour les avoir vécues au Gouvernement.

Ce que j'aurais peut-être aimé trouver dans votre étude, ce sont les grandes contraintes pesant sur le système ferroviaire, à commencer par la densité de population. Par rapport à la moyenne européenne, la nôtre est faible. J'ai présidé une région frontalière : du côté allemand, la densité est de 350 habitants au kilomètre carré, contre 110 côté français... C'est une donnée qu'on ne peut négliger.

J'ai été fort intéressé d'entendre parler de « tours de contrôle ». De fait, notre système est viscéralement rigide, pour des raisons de sécurité qu'on peut parfaitement comprendre. C'est ainsi que la durée d'un trajet en TGV peut être multipliée par trois parce qu'un animal a été repéré sur la voie...

Le ferroviaire est une technologie d'une époque. La seule révolution qui y ait été apportée, c'est l'offre TGV, qui a suscité une demande qu'on n'imaginait pas - il suffit de prendre un TGV vers l'ouest ou le midi en fin de semaine pour s'en rendre compte.

Une offre sans demande est inutile. Je suis frappé, à propos du ferroviaire local, de constater que ceux qui en parlent avec le plus de passion ne le prennent jamais - quand il existe encore. La raison ? C'est que, si le système est rigide, le mode de vie de nos compatriotes va, au contraire, vers la souplesse et la différenciation. Il est révolu, le temps où les michelines collectaient tous les ouvriers prenant leur poste à 7 heures 30...

Le problème, tout particulièrement en Île-de-France, c'est de gérer la pointe : il faut beaucoup d'offre quatre heures par jour, et le reste du temps il n'y a pas de clients.

Il ne suffit pas de dire : le ferroviaire, c'est formidable. Il faut prendre en compte les contraintes physiques, techniques et économiques qui pèsent sur lui, pour les surmonter.

La force du ferroviaire, c'est le transport de masse de point à point. Si le fret disparaît, c'est parce que, dans une économie industrielle moins pondéreuse, avec plus de valeur ajoutée au mètre cube ou à la tonne, il faut des systèmes très souples. Le ferroviaire, pour l'instant, n'a pas été en mesure de répondre à cette nécessité.

La concurrence peut-elle favoriser l'émergence de technologies nouvelles et de nouveaux modes de gestion d'un outil technique ancien, qui a l'avantage de la sécurité, mais l'inconvénient de la rigidité ? Conservatrice, la SNCF n'a en rien diminué le second. Or, sans réduction de la rigidité, les services ferroviaires resteront, compte tenu de notre densité démographique et de notre histoire, un tonneau des Danaïdes dans lequel nous continuerons indéfiniment à verser de l'argent.

Permettez-moi d'ajouter une remarque pour finir : quand on fait son plein, on paie 50 % de taxe ; quand on s'assied dans un TER, on reçoit 75 % de subventions ! Il y a tout de même un jour où ça finit par poser problème.

M. Didier Rambaud . - Je salue à mon tour nos rapporteurs pour la vision d'ensemble qu'ils nous offrent.

Jean-François Husson a parlé d'un puits sans fond. Mais, avec les propositions qui sont avancées, on est mal parti pour maîtriser la dépense publique...

Par ailleurs, j'ai entendu parler d'effets d'annonce. Je sais bien que, depuis quelques mois, le milliard n'impressionne plus personne, mais tout de même : 35 milliards d'euros de reprise de dette, c'est du concret !

S'agissant d'Île-de-France Mobilités, rappelons qu'elle bénéficie d'un soutien important de l'État, notamment dans le cadre du plan de relance.

Nous avons un choix d'aménagement du territoire à faire. Après des décennies de priorité donnée au TGV, un retour a été amorcé vers les transports de proximité. On peut, en effet, s'interroger sur l'utilité de la ligne TGV Bordeaux-Toulouse, quand des millions de Français ont besoin de transports de proximité. Entre Lyon et Grenoble, c'est un vrai problème.

Quant à l'ouverture à la concurrence, monsieur Karoutchi, elle est désormais effective : des TGV italiens circulent sur la ligne Paris-Lyon-Italie. Pouvez-vous nous en dire davantage ? Quelles seront les conséquences de cette concurrence sur les finances de la SNCF ?

M. Vincent Capo-Canellas . - Le travail de nos rapporteurs est roboratif. Les comparaisons européennes, en particulier sont éloquentes : trois fois plus d'agents en France pour faire circuler un train par rapport à la moyenne européenne, un réseau français âgé de 29 ans contre 17 ans pour le réseau allemand.

La réforme de 2018 n'a-t-elle pas encore produit ses fruits ? Ou faut-il considérer qu'elle n'est pas suffisante ? J'ai l'impression que nos rapporteurs penchent plutôt pour la seconde option...

Relance du fret, trains d'équilibre du territoire : tout cela coûte. Bien sûr, nous aimons la SNCF, et le train est essentiel pour nos territoires, ruraux comme métropolitains. Mais nous devons veiller à la bonne utilisation de l'argent public. SNCF Voyageurs est-elle condamnée, par rapport à des filiales qu'elle crée spécialement pour répondre aux appels d'offre des régions et qui prendront le pas sur elle ? Avec la concurrence, les choses vont-elles se régler d'elles-mêmes ?

M. Charles Guené . - Voiture taxée, train subventionné : la formule de Gérard Longuet est assez heureuse... Dans mes contrées assez reculées, les habitants font entre 50 et 100 kilomètres de voiture par jour pour aller travailler. Dans quelle mesure la transition énergétique modifie-t-elle l'équation ?

M. Jean-Marie Mizzon . - M. Longuet a raison : la densité de population est un facteur central dans l'économie du transport.

Historiquement, les gares sont situées dans les centres-villes, alors que les emplois d'aujourd'hui sont en périphérie. C'est une raison de la perte d'attractivité du ferroviaire.

Pour prendre régulièrement le train, comme nombre d'entre vous, je constate qu'on rencontre à bord un nombre croissant d'agents de sécurité : leur présence rassure les voyageurs, mais elle a aussi un coût. S'agit-il de personnels de la SNCF ou de salariés de prestataires ?

Mme Christine Lavarde . - J'ai visité hier une entreprise de logistique urbaine. Alors même qu'une de ses plateformes est installée sur un hub ferroviaire, recourir au train pour son dispatching lui coûterait 1 million d'euros de plus qu'utiliser des camions. Elle est prête à absorber un surcoût de 200 000 ou 300 000 euros, mais certainement pas de 1 million d'euros. Le contexte actuel de fort renchérissement du pétrole n'est-il pas de nature à accélérer la transition ? Pour des raisons tout autres, le prix du pétrole atteint les niveaux auxquels l'aurait conduit la trajectoire de taxe carbone votée en 2017...

M. Hervé Maurey , rapporteur spécial . - De façon générale, j'ai le sentiment que l'État est plus responsable de la situation que la SNCF.

La dette reprise par l'État, c'est l'État qui l'a causée, en ne jouant pas son rôle de financeur des infrastructures. Dans nombre de pays, les infrastructures sont payées par l'État. SNCF Réseau a dû le faire, ce qui a produit cette dette et provoqué le déficit de renouvellement du réseau, dont la remise à niveau nécessite aujourd'hui des sommes considérables. De même, aujourd'hui, c'est l'État qui ne donne pas à SNCF Réseau les moyens de cette régénération : les sommes prévues dans le contrat de performance - ou plutôt, de contre-performance - vont conduire à une nouvelle dégradation du réseau...

C'est aussi l'État qui fait sans arrêt des annonces non financées. Je pense au fret ou aux trains de nuit : quand l'État autrichien annonce qu'il financera une part du déficit du Paris-Vienne, l'État français ne prévoit aucun financement, ce qui conduira à fermer la ligne si elle n'est pas excédentaire.

C'est encore l'État qui impose un modèle de financement insoutenable, avec des péages très élevés qui freinent l'ouverture à la concurrence. Une part importante du financement du réseau pèse sur les régions : le contrat de performance prévoit une hausse de leur participation de plus de 3 % chaque année.

Ce contrat doit être la pierre angulaire de la relation entre l'État et la SNCF. Or le premier ne tenait absolument pas la route, nous l'avons tous dit. Aujourd'hui, nous n'avons qu'un projet de nouveau contrat, dans lequel rien n'est prévu sur la modernisation. On se moque un peu du monde !

Certes, cette modernisation, essentielle, coûte 35 milliards d'euros. Mais, selon le président de la SNCF lui-même, elle dégagera 10 milliards d'euros d'économies par an si on la conjugue avec un réel effort de régénération.

En plus d'entériner une dégradation de l'état du réseau, ce contrat de performance ignore les engagements liés au Green Deal et ne prévoit aucun investissement d'ampleur. Ce n'est pas sérieux, et tout le monde le sait...

Rappelons enfin que la SNCF a pour actionnaire l'État, lequel ne fait rien pour qu'elle entreprenne les réformes et sa modernisation nécessaires.

Roger Karoutchi a raison comme souvent - pour ne pas dire toujours : ce n'est pas une maison simple.

Reste que, à un moment, il faut faire preuve de courage. Songez qu'il n'y a même pas de comptabilité analytique : c'est fou !

Les retards sont parfois dus à un manque de polyvalence. Un de nos anciens collègues m'avait rapporté que, à la suite de la chute d'une branche sur la voie, il avait fallu attendre deux heures l'arrivée d'un agent avec une tronçonneuse. Dans d'autres systèmes, il y a une tronçonneuse dans la locomotive...

Oui, la SNCF a beaucoup à faire ; mais l'État, encore plus !

M. Stéphane Sautarel , rapporteur spécial . - L'État doit être envisagé dans trois dimensions : comme actionnaire, d'abord ; comme financeur, ensuite, à travers le contrat de performance, piloté par Bercy ; comme ministère des transports, enfin, lequel donne le sentiment de regarder passer les trains... C'est pourquoi nous estimons que ce contrat dit de performance est en réalité un contrat comptable.

M. Maurey l'a rappelé : si l'on investit 35 milliards d'euros dans la modernisation et un milliard de plus dans la régénération, c'est pour réaliser 10 milliards d'euros de bénéfices socio-économiques annuels. Cette approche économique et financière des investissements fait aujourd'hui défaut.

La France est l'un des seuls pays européens à appliquer, outre le péage de maintenance, un péage complémentaire destiné au financement des investissements. Ce second péage représente environ 3 milliards d'euros annuels transférés de SNCF Voyageurs vers SNCF Réseau. La charge de SNCF Voyageurs est ainsi accrue de 3 milliards d'euros sur un chiffre d'affaires de 14 milliards d'euros, sans que SNCF Réseau dispose pour autant d'une capacité d'investissement à la hauteur des enjeux.

Aujourd'hui, la puissance publique injecte chaque année 17 milliards d'euros dans la SNCF : 10 milliards d'euros pour les régions, 7 milliards d'euros pour l'État. J'entends que les choses ne sont pas simples, mais nous pourrions envisager une autre approche systémique : déplacer ces 3 milliards d'euros de péages dans le budget de l'État pour financer les investissements, avec une visibilité pluriannuelle. Les Allemands, par exemple, financent directement les infrastructures sur le budget de la Nation, dans le cadre d'un engagement pluriannuel.

En 1984, le ferroviaire représentait 25 % du fret dans notre pays. Aujourd'hui, cette part modale n'est plus que de 9 %, contre 18 % en moyenne en Europe. Nous nous sommes engagés à la doubler d'ici à 2030 : mais, même en la doublant, nous serons encore largement à la traîne en Europe... En la matière, il faut péréniser le financement public du wagon isolé et résoudre le problème des noeuds ferroviaires ne permettant pas la circulation du fret. Par ailleurs, un autre problème est que, parce que le réseau a souffert historiquement d'un déficit de régénération, les chantiers sont nombreux et réalisés de nuit, ce qui bloque les trains de marchandises.

J'ajoute, à l'intention de Bernard Delcros, que le milliard d'euros supplémentaire concerne la régénération du réseau : ce volet devrait être porté de 2,8 milliards à 3,8 milliards d'euros par an pendant dix ans. En plus de ces 38 milliards d'euros, 35 milliards d'euros sont nécessaires pour la modernisation. Au total, l'effort à fournir est donc de l'ordre de 7 milliards d'euros par an sur dix ans.

M. Hervé Maurey , rapporteur spécial . - Monsieur Karoutchi, l'ouverture à la concurrence existe déjà. S'agissant des lignes conventionnées, la région Sud a choisi un prestataire autre que la SNCF, et les régions Grand Est et Hauts-de-France pourraient faire un choix similaire. En ce qui concerne les lignes non conventionnées, les premiers TGV italiens circulent entre Paris et Lyon.

Reste que ce n'est pas simple, notamment parce que les péages sont dissuasifs. SNCF Voyageurs fait aussi un peu de rétention d'informations. Il y a également des obstacles techniques, SNCF Voyageurs ayant seule la maîtrise de certains équipements de signalétique.

On en revient à la question de la séparation de SNCF Réseau et SNCF Voyageurs. Certains élus régionaux se disent : si nous choisissons un autre prestataire que la seconde, la première ne nous attribuera peut-être pas aussi facilement des sillons...

En ce qui concerne les petites lignes, ce n'est pas à la SNCF de les financer. On ne peut pas lui demander à la fois d'être une entreprise gérée comme telle et d'assumer des missions de service public. Celles-ci sont tout à fait nécessaires, mais c'est à la puissance publique de les financer. Or les moyens qui devaient être consacrés aux petites lignes selon le rapport Philizot ne sont pas au rendez-vous : on est à 400 millions d'euros par an, sur les 700 millions d'euros prévus - d'ici à 2028, l'écart se monte à 1,7 milliard d'euros.

Voilà qui accrédite notre constat : il y a des effets d'annonce, et puis les moyens ne suivent pas.

M. Stéphane Sautarel , rapporteur spécial . - Sans compter qu'on finance sur ces crédits d'investissement la fin du glyphosate pour le désherbage et l'entretien de proximité - comme l'évacuation des feuilles... J'insiste : il y a un problème systémique en matière de financement.

M. Hervé Maurey , rapporteur spécial . - Monsieur Laménie, la SNCF fait un effort pour se séparer de certaines gares, mais ces bâtiments ne sont pas toujours exploitables par les collectivités territoriales, notamment pour des raisons d'accessibilité aux personnes en situation de handicap. Des cessions ont lieu régulièrement, certes à un rythme un peu lent.

S'agissant de la place des élus nationaux dans la gouvernance, je souligne qu'aucun parlementaire ne siège plus dans les instances de la SNCF, contrairement à ce qu'avait promis Mme Borne, en réponse à l'une de mes interventions, lors du débat sur la loi d'orientation des mobilités (LOM). Cette situation inédite est tout à fait regrettable.

M. Stéphane Sautarel , rapporteur spécial . - Au regard de l'objectif « zéro artificialisation », la remise sur le marché d'un certain nombre de terrains et bâtiments de la SNCF est un enjeu important. Or cette gestion n'est, pour l'heure, pas du tout optimisée.

M. Hervé Maurey , rapporteur spécial . - Je ne sais pas, monsieur Longuet, si l'ouverture à la concurrence amènera des technologies nouvelles, mais, d'après les exemples étrangers, elle devrait avoir des effets vertueux : réduction des coûts et augmentation du volume global du ferroviaire, donc aussi de l'activité de l'opérateur historique. De notre point de vue, il faut aller résolument dans cette direction.

M. Stéphane Sautarel , rapporteur spécial . - C'est la logique de l'offre qui joue sur ce marché, comme on le voit sur la ligne Marseille-Nice, où la fréquence a été doublée avec un coût équivalent.

M. Hervé Maurey , rapporteur spécial . - Certaines dépenses seront sources d'économies. Ainsi, la modernisation et une véritable régénération du réseau généreront 10 milliards d'euros par an et densifieront le trafic, ce qui favorisera le fret ferroviaire. Il ne faut pas avoir une approche exclusivement comptable, « bercyenne », comme dans le contrat de performance.

Au début du quinquennat, le Gouvernement a donné la priorité à la régénération du réseau d'abord, au transport de proximité ensuite. J'ai soutenu cette démarche. Un conseil d'orientation des infrastructures (COI) a été mis en place pour faire le tri dans les projets de ligne TGV annoncés, sans financement, lors des quinquennats précédents. Mais, il y a quelques mois, le Premier ministre a sorti de son chapeau des lignes nouvelles, dont nul ne sait comment elles seront financées... Ce type d'injonction contradictoire et de revirement sans explication n'est pas du tout positif.

M. Stéphane Sautarel , rapporteur spécial . - Monsieur Luc Lallemand, le président de SNCF Réseau a mené, comme responsable du réseau belge, une modernisation et une optimisation dans une logique industrielle. Aujourd'hui, il se trouve face à un contrat de performance qui ne donne absolument pas les moyens à la SNCF d'être performante.

L'ouverture à la concurrence est décidée - simplement, elle ne sera pleinement effective pour les TER qu'en 2033. Le problème, c'est que l'état du réseau ne permet pas de la supporter...

M. Hervé Maurey , rapporteur spécial . - Monsieur Capo-Canellas, la réforme de 2018 était nécessaire, mais elle n'a pas été suffisante. Elle a produit aujourd'hui tous les effets qu'elle pouvait produire. Il faut aller beaucoup plus loin si l'on veut vraiment sauver la SNCF et le système ferroviaire.

Les 10 milliards d'euros pour le fret ne sont pas à la seule charge de l'État. L'État s'est engagé à fournir 250 millions d'euros sur un premier milliard, mais le contrat de performance en reporte le versement. Nous n'avons aucune visibilité sur le financement des 9 milliards d'euros restants. Un exemple de plus d'annonce non financée...

M. Stéphane Sautarel , rapporteur spécial . - L'association Fret ferroviaire français du futur, ou 4F, se plaint de la difficulté d'accès au marché et des réponses très technocratiques de la SNCF. Pour utiliser un sillon qui va du nord-est au sud-ouest de la France, il faut s'adresser à chaque direction régionale concernée...

SNCF Voyageurs doit opérer un certain nombre de mutations, en grande partie engagées. Une question demeure : le coût du transport et la transparence de la politique tarifaire. Une expérience de modification de la politique tarifaire a d'ailleurs été conduite l'année dernière.

Avant la pandémie, il avait pu être envisagé de céder Geodis et Keolis, aujourd'hui les deux filiales les plus rentables de la SNCF. Pour des raisons stratégiques aussi, il est bon qu'elles soient restées dans le giron public : Geodis a été notre grand logisticien pendant la crise sanitaire.

M. Hervé Maurey , rapporteur spécial . - Oui, monsieur Guené, la transition énergétique doit inciter à développer le ferroviaire. Le Gouvernement a fait beaucoup d'annonces, mais les moyens doivent suivre.

Enfin, monsieur Mizzon, les agents de sûreté sont bien des personnels de la SNCF.

M. Stéphane Sautarel , rapporteur spécial . - Les opérateurs de fret sont prêts à payer un peu plus pour passer par le ferroviaire, mais pas dans la proportion aujourd'hui proposée, comme l'a expliqué Christine Lavarde. Le soutien public au wagon isolé est indispensable. L'intégration croissante de la préoccupation environnementale dans les investissements peut aussi contribuer à l'absorption de ce surcoût, au moins en amorçage.

M. Claude Raynal , président . - Il nous reste à nous prononcer sur les dix-neuf recommandations des rapporteurs spéciaux.

Je m'abstiendrai sur la quatrième recommandation, visant à amplifier le rythme de réduction des effectifs ; ne sachant pas si c'est ou non faisable, j'opte pour la prudence.

La commission adopte les recommandations des rapporteurs spéciaux et autorise la publication de leur communication sous la forme d'un rapport d'information.