EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 22 septembre 2021 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a entendu une communication de Mme Vanina Paoli-Gagin, rapporteur spécial, sur l'optimisation de la gestion de l'immobilier universitaire à l'heure de la nécessaire transition écologique et du déploiement de l'enseignement à distance.
M. Claude Raynal , président . - Nous en venons à un contrôle réalisé par notre collègue Vanina Paoli-Gagin, rapporteur spécial pour les crédits de l'enseignement supérieur, sur l'immobilier universitaire.
Je salue la présence de M. Stéphane Piednoir, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Enseignement supérieur » au sein de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication.
Mme Vanina Paoli-Gagin , rapporteur spécial . - Je me doutais, en m'emparant de la problématique de l'immobilier universitaire, que des marges de progression existaient en matière de gestion. J'étais cependant loin de me douter de l'ampleur des enjeux et de la tâche à accomplir !
Mon contrôle portait sur l'optimisation, par les universités, de leur patrimoine immobilier. En effet, depuis leur accession à l'autonomie, c'est aux établissements d'enseignement supérieur qu'il incombe d'entretenir et de gérer le parc immobilier mis à leur disposition par l'État. Or ce parc forme un ensemble particulièrement complexe et coûteux à entretenir. Complexe, parce qu'il s'agit d'un bâti atypique et disparate, caractérisé par des spécificités géographiques et fonctionnelles et composé très majoritairement de salles de cours. Coûteux, parce qu'il comprend plus de 18 millions de mètres carrés de surface sur un foncier de l'ordre de 5 300 hectares, et représente à lui seul près de 20 % du patrimoine immobilier de l'État. Coûteux également parce que les bâtiments universitaires sont vieillissants, vétustes et énergivores. Pour ne donner que deux chiffres emblématiques : 31 % du bâti universitaire serait actuellement dans un état peu ou pas satisfaisant, tandis que 21 % du bâti est classé en étiquette E, F ou G.
La gestion de ce parc constitue donc un défi de taille pour les universités : il s'agit à la fois de valoriser cet actif stratégique, pour leur permettre de remplir au mieux leur mission d'enseignement supérieur, et d'optimiser la charge financière en résultant, l'immobilier représentant le deuxième poste de dépense pour les établissements d'enseignement supérieur.
Les auditions et les déplacements réalisés m'ont permis de constater que les universités n'étaient pas suffisamment armées pour relever ce défi. En effet, les établissements se heurtent à de très nombreuses difficultés de gestion, résultant de facteurs internes et externes, qui entravent considérablement leurs efforts pour optimiser ce patrimoine.
Il existe, en premier lieu, des freins internes aux universités : ces dernières connaissent mal leur patrimoine, et ne disposent pas de données fiables et exhaustives relatives à son état, son exploitation ou aux dépenses afférentes à son entretien. Or, sans une connaissance fine du patrimoine, il est souvent difficile d'élaborer une stratégie immobilière réaliste. De fait, certaines universités ne se sont toujours pas attelées à la tâche, et n'ont pas de stratégie immobilière ; je vous laisse imaginer la « gestion » patrimoniale qui en découle.
J'ai également relevé que les équipes immobilières n'étaient pas toujours très étoffées, de sorte que ces dernières sont accaparées par les obligations techniques et réglementaires à satisfaire, et n'ont pas le temps de lancer des projets innovants. Certaines universités manquent d'expertise interne sur des sujets de pointe, ce qui contraint leurs initiatives en matière immobilière. Enfin, le portage politique des sujets patrimoniaux ainsi que l'intérêt des équipes présidentielles pour ces thématiques demeurent très variables selon les universités.
Sur tous ces aspects, il me semble qu'il incombe aux universités d'agir et de prendre la mesure des progrès à réaliser. Plusieurs évolutions de court terme sont à envisager : améliorer la fiabilité des données collectées par les établissements, faciliter les échanges de données entre les différents systèmes d'information, augmenter la part des universités qui disposent d'un vice-président en charge du patrimoine et de la transition écologique, ou encore élargir au niveau national le périmètre de compétence de l'établissement public d'aménagement universitaire de la région Île-de-France (Épaurif).
Je relève, dans un second temps, des freins relatifs à la rigidité du cadre juridique applicable, notamment en matière de commande publique. Les diverses obligations procédurales se traduisent en effet par un allongement significatif des délais, et des incertitudes concernant le coût final des opérations immobilières, toujours supérieur in fine au coût prévu. À cet égard, certains assouplissements me semblent envisageables ; je serai donc favorable à la réalisation d'une enquête portant sur les difficultés rencontrées par les établissements d'enseignement supérieur dans ce domaine, afin de dégager des pistes d'évolution à court et moyen terme.
J'en viens, enfin, aux problématiques budgétaires à proprement parler. En effet, il m'est rapidement apparu que les questions immobilières butent en permanence sur la question du financement. De manière schématique, l'État verse aux universités une dotation pour assurer l'entretien et la maintenance de leur parc immobilier ; mais cette dotation, dont le niveau est très faible, est directement intégrée dans la subvention pour charges de service public, et ces crédits ne sont donc pas sanctuarisés ! En fait, le budget d'exploitation et de maintenance sert malheureusement trop souvent de variable d'ajustement aux établissements, confrontés à de fortes pressions sur leur masse salariale. Les universités optent ainsi majoritairement pour le choix de remettre à plus tard les travaux nécessaires, ce qui entraîne une dégradation constante du patrimoine et des surcoûts in fine .
Je propose donc de rendre obligatoire la constitution, pour tous les établissements, d'un budget annexe immobilier, permettant de sanctuariser les crédits dédiés à l'entretien du bâti. J'estime également qu'une planification pluriannuelle des opérations immobilières constitue un prérequis indispensable à une gestion responsable du patrimoine. Les établissements doivent d'ores et déjà élaborer un schéma pluriannuel de stratégie immobilière, mais un grand nombre d'entre eux ne produisent pas ce document, qui reste au demeurant de qualité variable. À terme, il me semble que ce schéma peut devenir un véritable outil de pilotage pluriannuel des dépenses immobilières ; cela implique notamment d'en rendre la formalisation plus contraignante pour les établissements, et d'en renforcer le volet financier.
Pour une programmation intelligente des travaux, il serait également opportun de prendre systématiquement en compte la dimension énergétique : en effet, il est plus ergonomique et avantageux de combiner les travaux de rénovation énergétique et les travaux d'entretien, pour traiter simultanément plusieurs points faibles. J'appelle donc de mes voeux ces évolutions, mais soyons réalistes : la dotation de l'État reste faible si bien que, en pratique, les établissements dépendent fortement des grands rendez-vous réguliers comme les contrats de plan État-région (CPER), ou des opérations ponctuelles comme le plan Campus ou le plan France Relance, pour remettre à niveau leur patrimoine immobilier.
Ces plans ponctuels sont évidemment les bienvenus, mais là encore, force est de constater qu'ils sont insuffisants. En effet, selon la Conférence des présidents d'université (CPU), le besoin global d'investissement dans l'immobilier universitaire atteint 7 milliards d'euros. Or, en additionnant le plan France Relance, c'est-à-dire plus de 1,2 milliard d'euros, et le CPER 2021-2027, en incluant la contribution des régions, c'est-à-dire 3 milliards d'euros, il reste près de 3 milliards d'euros à trouver.
Je vais être très claire : les établissements doivent-ils mieux gérer leur budget et consacrer davantage de crédits à l'entretien de leur patrimoine ? Oui, bien évidemment, et j'ai fait des propositions en ce sens. Est-il cependant réaliste de compter sur les seuls établissements pour remettre à niveau le parc universitaire ? Non, assurément, pour la simple et bonne raison que les universités ne sont pas en mesure de mobiliser des ressources propres suffisantes. Le recours à l'emprunt leur est interdit, les produits de cession représentent des sommes très faibles, et les opérations de valorisation se heurtent encore à de nombreux obstacles juridiques.
La valorisation constitue pourtant un axe majeur de développement pour les établissements ; à mon sens, elle s'inscrit dans une démarche particulièrement vertueuse, puisqu'elle permet d'ouvrir l'université sur son environnement socio-économique, tout en développant ses ressources propres. Dans ce domaine, des mutualisations sont à envisager entre les différents établissements situés sur un même territoire ; il me semble aussi que des synergies peuvent être trouvées avec les collectivités territoriales, pour qui les politiques d'enseignement supérieur présentent un intérêt sous l'angle de l'aménagement du territoire et de l'attractivité. J'ai évoqué à l'instant des obstacles juridiques : actuellement, le cadre juridique ne permet pas de créer de véritables partenariats public-public sur un territoire, avec une gouvernance partagée entre universités et collectivités territoriales. Je suis donc favorable à l'ouverture du capital des sociétés publiques locales (SPL) aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP). Cette évolution permettrait aux établissements de bénéficier d'un cadre juridique plus souple pour mener des opérations de valorisation de grande envergure.
Si, à terme, ces opérations peuvent permettre aux établissements de dégager des recettes supplémentaires pour l'exploitation et l'entretien du bâti, elles ne pourront pas financer la réhabilitation du parc universitaire, dont le coût est estimé, je vous le rappelle, à environ 7 milliards d'euros.
Dans ce contexte, nous sommes à l'heure actuelle dans une impasse budgétaire, alors qu'il y a urgence à agir. En effet, notre pays a pris des engagements forts en matière de transition énergétique : la France a joué un rôle majeur dans la signature de l'accord de Paris en 2015 et l'Union européenne a adopté en juillet dernier un règlement qui transforme en obligation contraignante l'engagement politique du Pacte vert européen, stipulant que l'Europe deviendrait neutre sur le plan climatique d'ici à 2050. Nous avons nous-mêmes voté en faveur de la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ÉLAN), dont les modalités d'application ont été précisées par le décret tertiaire, en vertu duquel les universités devront réduire leur consommation énergétique de 40 % d'ici à 2030, 50 % d'ici à 2040 et 60 % d'ici à 2050.
Je m'interroge : quels moyens entendons-nous nous donner pour réaliser les objectifs que nous nous sommes fixés ?
Certains modèles de financement innovants - je pense en particulier à l'intracting - ont permis à quelques universités de financer des travaux énergétiques à gains rapides. Mais il s'agit maintenant de financer des travaux à gains différés, autrement plus coûteux. Il me semble que nous n'avons pas d'alternative : comme il y a eu un plan Campus en 2007, il faut désormais un vaste plan de transition pour l'université. Comme il y a eu un plan France Relance pour les gains énergétiques rapides, il faut un plan structurel s'échelonnant sur plusieurs années pour les gains de long terme.
J'irai même plus loin : quitte à investir massivement dans l'immobilier universitaire, soyons ambitieux, prenons la mesure des défis qui nous attendent. Réfléchissons aux campus du XXI e siècle, aux évolutions qu'impose la digitalisation des enseignements, à l'attractivité de nos universités, aux rapprochements souhaitables avec le monde économique.
Bien évidemment, la mise en oeuvre d'un tel plan doit s'accompagner de garanties pour qu'à l'avenir les erreurs du passé ne se répètent pas, et que le patrimoine rénové soit correctement entretenu par nos établissements d'enseignement supérieur. À l'effort budgétaire de l'État doit répondre une amélioration notable de la gestion des universités.
Mes chers collègues, nous sommes désormais au pied du mur : en matière de transition énergétique, l'inaction a un coût. Plus nous attendons pour agir, plus la facture à payer sera élevée ; c'est pourquoi il me semble urgent d'investir maintenant.
M. Stéphane Piednoir , rapporteur pour avis des crédits de la mission « Enseignement supérieur » au sein de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication . - Je partage le constat de Mme Paoli-Gagin sur le patrimoine immobilier et la dévolution immobilière, un sujet d'actualité pour la CPU.
Le constat est double : rigidité du cadre juridique et impasse financière. Il faut entretenir et rénover 18 millions de mètres carrés. Pour bien vivre ses études supérieures, il faut bien vivre sur son campus. Or l'état des locaux, si l'on va au-delà des seules salles de cours, laisse pantois. Le défi est d'ampleur.
Les universités ne peuvent pas emprunter. Avec les crédits du plan de relance, certaines universités ont pu engager des travaux, mais elles n'ont pas seules la capacité financière de rénover les locaux, dont j'ai mentionné l'ampleur. Il faut donc un nouvel outil juridique. Je plaide pour des sociétés publiques locales universitaires, qui permettraient de faire des associations public-public avec les collectivités locales. Les universités contribuent au développement des territoires. Il faut aussi envisager des partenariats public-privé, avec des sociétés privées qui ont vocation à attirer de jeunes diplômés.
L'université française est à la croisée des chemins. Il faut lui donner des moyens, sinon nous finirons par être dans l'incapacité de réaliser les travaux.
M. Antoine Lefèvre . - Je remercie les deux rapporteurs. La loi du 31 décembre 2012 avait privé les EPSCP de la capacité de souscrire un emprunt bancaire supérieur à un an.
Lors de l'examen du projet de loi 3DS, j'avais proposé la création d'une nouvelle catégorie d'établissements publics : les sociétés publiques locales universitaires, cogérées par les EPSCP et la collectivité concernée. Malheureusement, l'article 40 a scellé le sort de ma proposition... Quelles pourraient être les conditions acceptables par l'État pour améliorer l'autonomie des universités en matière de patrimoine immobilier ?
M. Christian Bilhac . - Je partage le constat établi par Vanina Paoli-Gagin. Les lois de décentralisation ont permis de confier les écoles primaires aux communes, les collèges aux départements et les lycées aux petites régions de l'époque. Dans mon département, les écoles primaires sont bien gérées par les communes, la totalité des collèges et des lycées ont été rénovés et d'autres construits. Dans le même temps, l'État, qui a conservé la gestion de l'université, n'a pas fait grand-chose...
Il faut prendre acte de la carence de l'État et définir les modalités financières, mais la solution ne serait-elle pas de confier la gestion des bâtiments universitaires aux régions ? L'attrait d'une région passe aussi par l'enseignement supérieur qui y est proposé et la recherche qui y est menée.
Mme Christine Lavarde . - Je représente le Sénat au sein du Conseil de l'immobilier de l'État. À ce titre, nous sont présentés des outils, des logiciels développés par la direction de l'immobilier de l'État pour améliorer la gestion du patrimoine. Avez-vous connaissance de ces outils ? Savez-vous comment les opérateurs les perçoivent ? Sont-ils utiles ? L'État mène-t-il une véritable politique dans la gestion de son patrimoine ?
M. Roger Karoutchi . - Merci à Vanina Paoli-Gagin, car ce rapport acte plus clairement encore que les rapports précédents la situation inextricable de l'immobilier universitaire. Pour ma part, je ne vois pas d'autre solution qu'une révolution mentale chez les universitaires eux-mêmes. Quand il s'est agi voilà une dizaine d'années de discuter avec les présidents d'université de la possibilité pour les régions de gérer l'immobilier universitaire, nous avons assisté à une levée de boucliers.
J'entends les verrous concernant les emprunts, mais les ressources des universités sont tellement faibles que je ne vois pas comment elles pourraient rembourser.
D'un côté, l'État, désargenté, n'a plus les moyens d'entretenir le patrimoine immobilier et, de l'autre, les universités n'ont pas les ressources nécessaires pour emprunter et entretenir et ne sont pas enthousiastes à l'idée que la gestion de l'immobilier soit dévolue aux régions. En Île-de-France, le bâti ancien est dans un état pathétique dans certaines universités, et je ne parle pas des bibliothèques universitaires.
La question n'est pas de savoir s'il faut lever les verrous ; nous devons aujourd'hui décider une bonne fois pour toutes que les régions qui se sentent responsables ou ont envie d'entretenir ce patrimoine immobilier, qui constitue un levier d'attractivité, ont la possibilité de le faire. Toutes les autres solutions ne sont que des solutions de rafistolage. Les sommes en jeu sont beaucoup trop importantes.
M. Charles Guené . - Eu égard à l'importance de ce patrimoine immobilier, ne pourrait-on pas recourir aux dotations aux amortissements, afin notamment de disposer d'une programmation budgétaire ? Est-il possible de suivre cette logique ?
M. Éric Bocquet . - Permettez-moi de vous livrer un témoignage qui ne surprendra pas notre rapporteure. Mon collègue député Alain Bruneel a eu l'occasion de visiter des résidences universitaires ; certaines d'entre elles sont dans un état lamentable, avec des huisseries pourries, des radiateurs hors service, des cafards et des punaises... Sans compter l'année difficile que les étudiants ont vécue. Cette situation est indigne de notre pays. Je ne peux qu'adhérer à la proposition de lancer un vaste plan de rénovation globale du bâti universitaire. Avez-vous une idée de l'ordre de grandeur du budget nécessaire pour répondre aux besoins identifiés ? Pourquoi ne pas imaginer un prêt garanti par l'État (PGE) pour aider les universités à investir massivement ?
M. Jean-François Husson , rapporteur général . - Roger Karoutchi l'a dit, ces problèmes perdurent. Nous devons réfléchir à la manière dont l'immobilier universitaire - mais le sujet se pose aussi probablement pour le niveau scolaire - doit être financé. L'État n'a pas de politique de gestion immobilière et patrimoniale et est impécunieux ; il revient in fine aux élus de solliciter au cas par cas le ministre. Il importe avant tout de disposer d'un état des lieux de la situation immobilière et patrimoniale de l'État, qui reste propriétaire, avant d'envisager des solutions. Si transferts il doit y avoir, nous devons savoir dans quelles conditions ils pourraient être mis en oeuvre. Cette situation n'est pas acceptable.
Mme Vanina Paoli-Gagin , rapporteur spécial . - M. le rapporteur pour avis a évoqué la dévolution du patrimoine immobilier comme une réponse à une partie de la problématique soulevée. Une troisième vague de dévolution est en préparation, mais nous ne connaissons pas les conditions financières qui seront proposées aux universités. Les universités qui ont eu l'audace de recourir au premier plan ont été très avantageusement dotées financièrement. L'université de Poitiers, par exemple, a réalisé des investissements pionniers en matière de rénovation énergétique et de production d'énergie.
Antoine Lefèvre, je vous rejoins tout à fait sur la pertinence des sociétés publiques locales qui constituent, selon moi, une solution très intéressante ; il en est de même pour les partenariats public-public, mais aussi public-privé concernant certains aspects. Mais, à terme, seule la dévolution permettra d'augmenter l'autonomie de gestion des universités.
Christian Bilhac, la question du transfert du bâti universitaire de l'État aux régions n'est pas nouvelle. La question est de savoir si volonté il y aura d'opérer ce type de transfert eu égard à la mission d'ordre national des universités. Décorrélons le contenu du contenant, mais ne fermons pas cette porte face à l'impéritie de l'État.
Christine Lavarde, vous avez raison, la direction immobilière de l'État a développé des logiciels pour les systèmes de suivi des fluides, pour les points d'éclairage, etc. Mais les données sont collectées par les universités, et cette tâche fait l'objet d'une implication hétérogène. Comme d'habitude, le travail se fait en silo. Par ailleurs, souvent, les universités n'ont les personnels pour exploiter ces logiciels. C'est pourquoi nous avons proposé de fixer un socle d'indicateurs à remplir par les universités, plutôt que de leur fixer des objectifs trop ambitieux. Avec une quinzaine d'indicateurs, nous pourrions avoir une photographie un peu plus précise que celle dont nous disposons aujourd'hui.
Roger Karoutchi, des rigidités mentales existent effectivement chez les universitaires, alors qu'ils devraient faire montre d'une grande plasticité mentale. La question du transfert du bâti universitaire aux régions soulève de nombreuses questions... Est-ce que les conseils régionaux seraient favorables au transfert d'un patrimoine dégradé ? J'estime pour ma part que, dans un premier temps, l'État doit mettre sur la table les 3 milliards d'euros évoqués, sans pour autant donner un blanc-seing aux universités : ces crédits doivent être assortis d'obligations très contraignantes en termes d'entretien, de mise à niveau énergétique.
Charles Guené, la dotation aux amortissements pourrait faire sens, mais elle ne peut être mise en oeuvre sans planification pluriannuelle.
Éric Bocquet, le coût est de 3 milliards d'euros. Il faut les investir maintenant, surtout maintenant !
Pour répondre au rapporteur général, les universités doivent faire un audit afin que nous disposions d'une vision consolidée du patrimoine universitaire français. Des crédits doivent contribuer à cette remise à niveau. Des pistes sont à explorer pour ce qui concerne les collectivités territoriales, les sociétés publiques locales. La situation n'est pas désespérée, mais il faut agir maintenant si nous voulons que nos universités restent attractives non seulement pour nos propres étudiants, mais aussi pour les étudiants étrangers.
La commission des finances a autorisé la publication de la communication du rapporteur spécial sous la forme d'un rapport d'information.