B. ... EN DÉPIT D'UNE COORDINATION DE PLUS EN PLUS EXIGEANTE ET COMPLEXE AVEC L'OTAN
Parfaitement remise de sa « mort cérébrale », l'OTAN se manifeste par des ambitions renouvelées et une visibilité éclatante que consacre en particulier l'agenda OTAN 2030 84 ( * ) , approuvé le 14 juin 2021 par les Alliés à Bruxelles. Celui-ci n'aplanit pas les difficultés, en termes de coordination, qui pouvaient être identifiées avec la politique de l'UE.
1. Des visées géostratégiques potentiellement différentes
Les États-Unis, qui donnent le la à l'OTAN , ont adopté un politique très dure vis-à-vis de la Chine car ils redoutent que celle-ci ne leur ravisse le leadership mondial. Ils seront d'autant plus tenaces pour entraîner l'Europe à leur suite dans une « croisade contre la Chine » qu'il s'agit, dans l'échiquier politique américain, de l'une des rares orientations de politique internationale suscitant une adhésion transpartisane. L'agenda OTAN 2030 affirme que « Les ambitions déclarées de la Chine et son assertivité présentent des défis systémiques pour l'ordre international » et décline largement cette assertion (20 occurrences du mot « Chine »).
Vis-à-vis de la Russie , où leurs intérêts économiques restent faibles, ils conduisent une politique traditionnellement intransigeante dont la présidence Trump, elle plutôt complaisante, n'était pas représentative. Cependant, l'administration Biden a dernièrement manifesté le voeu de parvenir à un dialogue de meilleure qualité avec la Russie - confirmé par l'organisation du sommet Biden-Poutine du 16 juin 2022 -, qu'elle ne souhaite pas pousser dans les bras de la Chine.
Quoi qu'il en soit, si les valeurs humanistes que défend l'UE ne peuvent que la conduire, elle aussi, à condamner les agissements de ces régimes, ses perspectives sont différentes : la Chine ne constitue pas pour l'Union européenne une menace ultime. Ses intérêts économiques et stratégiques pourraient guider certains choix de coopération avec Chine, mais aussi avec la Russie, que désapprouveraient les États-Unis . Dans cette perspective, le sommet Biden-Poutine ne doit pas être considéré comme l'amorce d'un dialogue russo-occidental dont les États-Unis seraient le porte-parole - à cet égard, il peut être regretté que l'initiative franco-allemande de relance du dialogue UE-Russie qui s'est ensuivie n'ait finalement pas été approuvée par les États membres.
Par ailleurs, la différence d'approche concernant la Turquie, qui fait partie de l'OTAN, reste orientée par les intérêts stratégiques des États-Unis, qui y possèdent d'importantes bases militaires, et par la volonté de son secrétaire général, Jens Stoltenberg, de ne pas fragiliser l'Alliance en marginalisant l'un de ses membres . Celui-ci ne s'est d'ailleurs pas emparé du volet préconisant un « code de bonne conduite entre Alliés » du rapport qu'il avait commandité à un groupe d'experts (dont Hubert Védrine faisait partie) afin de l'aider dans la constitution de l'agenda OTAN 2030 85 ( * ) .
Ajoutons enfin que le désengagement des États-Unis au Moyen-Orient n'est pas fondamentalement remis en cause.
2. L'intangibilité du parapluie de l'OTAN
Joe Biden dispose d'une très courte majorité au Congrès, particulièrement au Sénat. Cette victoire étriquée fait peser certaines hypothèques sur sa politique internationale, et elle ne permet pas de présager d'une victoire facile pour les élections à venir. Sachant que les midterms auront lieu dans un peu plus d'un an et les élections présidentielles dans un peu plus de trois ans, la pax americana retrouvée par l'entremise de l'OTAN pourrait être moins durable qu'espéré .
Donald Trump a remis en débat la garantie de sécurité qu'apportent les États-Unis aux autres Alliés aux termes de l'article 5 du traité de l'Atlantique Nord. Si sa ligne politique devait un jour être reconduite aux affaires, l'étape suivante pourrait consister, par exemple, à oeuvrer pour que cette garantie dépende du respect du seuil des 2 % du PIB consacrés à la défense. Certes, les États-Unis sont une démocratie où, face aux décisions disruptives d'un chef de l'exécutif, les contre-pouvoirs sont nombreux, de même que peuvent être nombreuses les résistances de l'« État profond », tel que Donald Trump se plaît à le désigner. Mais nul ne peut affirmer de manière définitive que les États-Unis n'en reviendront jamais, cette fois pour l'appliquer à la lettre, au slogan « America first », et que l'UE pourra par conséquent toujours compter sur l'Allié américain en cas de crise majeure.
En toute logique, la période qui s'ouvre devrait donc être considérée par l'UE comme une opportunité pour se donner le temps d'organiser sa sécurité d'une manière plus aboutie . Cela ne remettrait aucunement en cause le rôle primordial de l'OTAN dans son fonctionnement actuel : son potentiel s'en trouverait, au contraire, renforcé.
Joe Biden, lui, n'a pas évoqué l'objectif des 2 % lors de sa tournée européenne de juin 2021. Mais, sans qu'il soit ici question de conditionnalité, certains observateurs estiment qu'un raidissement relatif au respect de cette obligation financière ne serait pas à exclure sous sa présidence si, par exemple, l'UE décidait d'assumer une politique ouvertement découplée de celle des États-Unis, notamment vis-à-vis de la Chine.
3. Une extension tendancielle des attributions de l'OTAN à court terme
Un sommet de l'OTAN a eu lieu en juin 2021, un second est prévu en 2022, chacun comportant des enjeux considérables, alors que ce type de sommet a lieu habituellement tous les deux ans. Tout se passe comme si le secrétaire général de l'OTAN voulait marquer un mandat qui touche à sa fin par des initiatives majeures, sachant que ses ambitions semblent recouper assez largement les préoccupations américaines et que le Conseil de l'Atlantique Nord (ou NAC, pour North Atlantic Council ), principal organe de décision réunissant les Alliés, entérine volontiers ses initiatives. Par ailleurs, la seule véritable 86 ( * ) mission actuelle de l'OTAN, en Afghanistan, est en voie d'achèvement, ce qui crée un vide.
Rappelons que la mission principale de l'OTAN est la dissuasion et la défense territoriale de ses membres, ponctuellement étendue à la gestion de crise. Or, depuis quelques mois, les travaux conduits par l'OTAN tendent à développer une stratégie de défense à 360 degrés, que condense l'agenda OTAN 2030.
Le groupe de travail « NATO 2030 » a mis en avant la cybersécurité et la « résilience », sujets identifiés par l'UE depuis la stratégie globale de 2016, que la boussole stratégique est appelée à promouvoir dans le panier « résilience » et dont les États membres disposent des principaux leviers d'action.
L'agenda OTAN 2030 va lui jusqu'à envisager l'utilisation de l'article 5 en cas de cyberattaque , ce qui méritera de plus amples précisions, ces actes pouvant être le fait de pays vis-à-vis desquels les risques et les finalités de l'UE et des États-Unis ne sont pas les mêmes et dont l'attribution de la responsabilité peut en outre prêter à caution. Si l'OTAN souhaitait, par exemple, être plus active sur les sujets comme la 5G, qui touchent en réalité à la Chine, il conviendrait alors de se souvenir que l'UE détient un pouvoir normatif qu'il serait inutile de réinventer ailleurs. D'une façon générale, pour traiter des menaces hybrides, l'Union européenne apparaît comme une enceinte à privilégier compte tenu de la variété de ses compétences et des instruments dont elle dispose .
Avec 26 occurrences dans le document, l'agenda promeut longuement la résilience , objectif arrivant immédiatement après celui de la défense collective. Certes, l'OTAN est fondée à traiter de résilience en matière militaire - l'outil de commandement et de contrôle (C2) doit être robuste pour continuer à travailler en temps de crise, l'approvisionnement stratégique comme celui des munitions ou du pétrole doit être garanti -, voire pour gérer des difficultés spécifiques telles qu'une mise à mal du transport de masse ou la saturation des capacités sanitaires, afin de secourir un pays menacé d'effondrement.
Mais l'agenda OTAN 2030 envisage la résilience dans son sens le plus large - tout en reconnaissant qu'elle constitue une « responsabilité nationale » - et prévoit même que les Alliés seront soumis à un suivi de la réalisation d'objectifs en la matière : « Les Alliés élaboreront une proposition en vue d'établir, d'évaluer et de revoir des objectifs de résilience, et d'en assurer le suivi, pour guider l'élaboration, au niveau national, des buts et des plans de mise en oeuvre en matière de résilience. Dès lors, la compatibilité avec l'agenda de l'UE n'apparaît que secondaire et abandonnée à la discrétion des États membres : « Il appartiendra à chaque Allié individuellement de déterminer comment établir et réaliser ses buts et ses plans de mise en oeuvre nationaux en la matière, ce qui lui permettra de procéder d'une manière qui soit compatible avec ses propres compétences, structures, procédures et obligations, et aussi, le cas échéant, avec celles de l'UE » 87 ( * ) .
Si ces perspectives devaient se réaliser, la résilience que l'UE s'emploie à orchestrer pourrait bien finir dans l'ombre d'une résilience pilotée par l'OTAN, de même que la PSDC vivote aujourd'hui à côté de l'Alliance. Or, ce que l'incommensurable puissance de l'armée américaine peut ici expliquer, là, rien ne le justifierait.
Le groupe de travail a encore proposé que la lutte contre le terrorisme compte parmi les principales missions de l'Alliance (« core tasks »), ce qui est désormais envisagé par l'agenda OTAN 2030 (18 occurrences), et que l'OTAN élabore une « stratégie en faveur des technologies émergentes et disruptives » , que confirme également l'agenda et qui pose le problème de son articulation avec le FED ( infra ). Le changement climatique , « multiplicateur de menace », est également abordé par l'agenda, les Alliés invitant le secrétaire général « à définir un objectif réaliste, ambitieux et concret pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre provenant des structures et des installations politiques et militaires de l'OTAN, et à évaluer s'il serait possible d'atteindre l'objectif de zéro émission nette d'ici à 2050 ».
Bien entendu, l'agenda OTAN 2030 confirme que le coeur des missions de l'OTAN comprend la gestion de crise sans délimitation particulière. Il consacre par ailleurs la coopération pour accompagner la montée en puissance de certains partenaires et se donne enfin de nouvelles ambitions sur le plan capacitaire ( infra ).
Parallèlement à ce « grand bond en avant » que permet et inspire le retour des États-Unis dans le jeu multilatéral et en Europe, l'activité des think tanks « transatlanticistes » - German Marshall Fund, Carnegie, etc. - n'a jamais été aussi intense, avec une multiplication des colloques portant sur le lien transatlantique...
L'agenda OTAN 2030 avertit cependant que les moyens devront suivre : « À notre réunion de 2022, parallèlement à l'adoption du concept stratégique, nous approuverons les besoins spécifiques de financement supplémentaire jusqu'en 2030 ainsi que les incidences en termes de ressources pour le budget militaire de l'OTAN, le programme OTAN d'investissement au service de la sécurité et le budget civil, et nous définirons d'éventuelles mesures d'efficience ». En Europe, ce mouvement pourra bénéficier du soutien inconditionnel du Royaume-Uni, 2 ème contributeur de l'Alliance et 1 er en Europe, qui dépasse de façon pérenne l'objectif des 2 % du PIB consacrés à la défense (2,2 %).
4. L'ascendant capacitaire de l'OTAN
• Dans le cadre de son processus de planification de défense ( NDPP , pour Nato Defence Planning Process ), l'OTAN recense les capacités 88 ( * ) requises, favorise leur développement et leur acquisition par les Alliés en répartissant les besoins sous la forme d'objectifs capacitaires , facilite leur réalisation et évalue périodiquement les progrès accomplis. Les Alliés sont censés, dans ce cadre, harmoniser leurs plans de défense nationaux avec ceux de l'OTAN, mais sans atteindre à leur souveraineté nationale. Il s'agit ainsi d'un processus de type top-down (descendant), qui obéit par ailleurs à un cycle quadriennal .
Véritable colonne vertébrale de l'Alliance, la NDPP est volontiers considérée comme le creuset de l'identité militaire occidentale et la matrice de l'interopérabilité des forces européennes entre elles et avec les forces américaines. Mais elle est aussi perçue comme le vecteur de la pensée militaire américaine , tandis que ses aspects prescriptifs assurent des débouchés au complexe militaro-industriel américain (notamment auprès d'États membres se trouvant être des bénéficiaires nets des politiques européennes, ce qui suscite parfois des commentaires). De fait, les nouvelles technologies et les équipements interopérables ici valorisés sont souvent américains . Pour l'avenir, le risque n'apparaît pas nul que la « menace russe » justifie un développement capacitaire accru en haut du spectre - avions de chasse F35, défense antimissile -, qui aspire le budget des Alliés au détriment d'autres cibles européennes , notamment de milieu du spectre.
• Au niveau européen, la planification capacitaire repose sur plusieurs instruments qui laissent une large part à l'initiative des États membres . On rappelle que le PDC, le Plan de développement des capacités (auquel le NDPP est parfois directement comparé) établi par l'AED, fixe les priorités en matière de capacités de défense de l'UE en intégrant les besoins particulier exprimés par les États. Le CARD (même réflexion) permet sur cette base d'identifier les capacités existantes et de faciliter la coopération pour atteindre les objectifs du PDC. Intervient ensuite la CSP, cadre de coopération où sont mis en oeuvre les projets visant à augmenter les capacités de défense européennes avec si possible l'appui du FED, sachant que d'autres projets de coopérations peuvent être lancés au sein de l'AED (ou dans d'autres cadres bilatéraux ou multinationaux) . Par contraste avec le NDPP de l'OTAN, le développement capacitaire organisé par l'UE apparaît comme un processus de type bottom-up (ascendant), volontiers 89 ( * ) décrit comme souple et flexible.
On pouvait s'y attendre : moins directive, moins incitative, moins ancienne et servant une PSDC depuis toujours moins crédible et vitale que l'OTAN, la planification capacitaire européenne est moins suivie. C'est particulièrement net pour les États membres qui, n'ayant pas de loi de programmation militaire, défendent leur budget militaire sur la seule base du NDPP.
• La question de la cohérence des engagements des États dans l'Union européenne et dans l'OTAN doit être posée . 38 des 47 projets CSP en cours se trouvent déjà répondre, dans les grandes lignes, aux priorités de l'OTAN 90 ( * ) . C'est plutôt une bonne nouvelle, en ce que cette correspondance permet la réalisation d'économies d'échelle dans une perspective de non duplication.
Pour autant, la PSDC n'est pas l'OTAN. Par conséquent, rien ne justifierait que, au travers du NDPP, l'OTAN ait un droit de regard sur les engagements pris au sein de l'Union européenne . Dans le même ordre d'idée, calquer systématiquement les normes et standards européens développés dans le cadre de la CSP sur les normes et standards otaniens freinerait la constitution d'une BITDE . À cet égard, les financements du FED, réservés à des projets européen , constitue en partie un garde-fou.
Après l'élan donné par l'agenda OTAN 2030 , par lequel les Alliés sont convenus « de favoriser [leur] coopération au sein de l'OTAN dans le domaine des technologies, de promouvoir l'interopérabilité et d'encourager la mise au point et l'adoption de solutions technologiques pour répondre à [leurs] besoins militaires » , cette approche peut-elle prospérer ?
La suite du document permet d'en douter : « À cet effet, nous mettrons en place un accélérateur civilo-militaire d'innovation en matière de défense pour l'Atlantique Nord. Nous décidons en outre de mettre en place un fonds OTAN pour l'innovation au travers duquel les pays de l'Alliance qui le souhaitent pourront financer des start-up travaillant sur des technologies émergentes et des technologies de rupture à double usage dans des domaines clés pour la sécurité des Alliés ». Que l'on se réfère au FED ou aux initiatives de la commission, il apparaît que le principe de non duplication a été ici compris par les Alliés membres de l'UE comme étant à sens unique.
5. La concomitance des réflexions stratégiques
La révision du concept stratégique de l'OTAN est prévue à l'occasion de son prochain sommet, en 2022. Dans l'agenda OTAN 2030, les Alliés « [invitent] le secrétaire général à diriger le processus d'élaboration du prochain concept stratégique ; ce concept sera négocié et approuvé par le Conseil en session permanente puis entériné par les dirigeants des pays de l'OTAN au prochain sommet . » Le dernier concept stratégique remontant à 2010, cette révision était très attendue au regard d'une forte évolution des perceptions concernant le cyber, le spatial et la Chine.
La boussole stratégique est un document stratégique distinct , issu d'une démarche nouvelle concernant l'UE et ses membres. Abordant l'OTAN sous l'angle d'un partenariat, elle n'a pas vocation à constituer une déclinaison locale du concept stratégique . Il est évidemment souhaitable que les deux exercices entretiennent un rapport de compatibilité, mais il n'est pas question de les hiérarchiser.
La séquence à venir, telle qu'elle est organisée, semble exclure le scénario redouté d'une « otanisation dans l'oeuf » de la boussole : les travaux de l'UE et de l'OTAN, quoique parallèles, sont décalés, si bien que l'Union européenne aura défini ses priorités dans la boussole stratégique en mars 2022 et que l'OTAN aura défini les siennes dans son concept stratégique un peu plus tard, probablement à l'été 2022. D'après le MEAE, les calendriers ont été étudiés pour que la réflexion européenne alimente dans un second temps la réflexion otanienne, sans que la boussole stratégique puisse être influencée par l'OTAN.
Mais la réalité est toute autre : l'OTAN, très sollicitée par son secrétaire général dans le cadre de la stratégie OTAN 2030, prend une sérieuse avance conceptuelle à la faveur des réflexions qu'elle avance et des travaux qu'elle produit. Tout se passe, d'après certains observateurs, comme si l'OTAN était entrée dans une course de vitesse... Les options qu'elle privilégie pourraient ainsi déteindre fortement sur celles de l'Union européenne dans le cadre de la boussole stratégique . Bien sûr, cela ne serait pas choquant pour les pays qui, comme la Pologne ou certain États baltes, estiment depuis le début du processus que la boussole stratégique doit servir l'OTAN.
Quoi qu'il en soit, pour éviter que la boussole stratégique ne soit ainsi phagocytée, un dialogue politique entre le HR/VP et le secrétaire général de l'OTAN serait souhaitable. Ce dialogue aboutirait idéalement à dégager la cohérence nécessaire entre les deux exercices tout en réaffirmant l'exclusivité de la démarche de la boussole stratégique , qui ne doit pas être un sous-produit de la stratégie OTAN 2030. Mais rien n'indique qu'un tel dialogue puisse avoir lieu.
* 84 Dans le cadre de l'« Initiative OTAN 2030 » du secrétaire général de l'OTAN, diverses contributions (dont le rapport « OTAN 2030 : Unis pour une nouvelle ère - analyse et recommandations du Groupe de réflexion constitué par le secrétaire général de l'OTAN » du 25 novembre 2020) ont eu vocation à l'éclairer pour qu'il élabore des recommandations à l'attention des dirigeants des pays de l'OTAN. Ce processus a débouché, lors du sommet de Bruxelles, sur l'adoption collective d'un « agenda OTAN 2030 » auquel est assigné l'objectif que « l'Alliance reste prête à affronter les défis de demain ».
* 85 Cf. note supra. L'agenda OTAN 2030 ne mentionne la Turquie que pour lui adresser des messages de rassurance, voire de gratitude : « Nous tenons de nouveau à remercier l'un des membres de notre Alliance, la Turquie, qui accueille des millions de réfugiés syriens ».
* 86 L'opération Sea Guardian, en méditerranée, n'est pas véritablement combattante.
* 87 Signe avant-coureur, le secrétaire général de l'OTAN avait diffusé quelques mois auparavant - sans consulter les Alliés - un document formulant l'hypothèse que chacun d'entre eux désigne un « ministre responsable de la résilience » et que des cibles capacitaire contraignante soient définies dans le NDPP (infra), dont le champ serait élargi à la résilience...
* 88 Les 14 domaines de planification que comprend la NDPP ont tous une dimension capacitaire.
* 89 Selon l'angle d'observation, ce processus peut aussi être décrit comme complexe et peu ordonné, tout en réservant de nombreuses échappatoires (supra).
* 90 Cinquième rapport d'étape sur les suites données aux propositions communes entérinées le 6 décembre 2016 et le 5 décembre 2017 par le Conseil de l'Atlantique Nord et le Conseil de l'Union européenne 16 juin 2020.