Réponses juridiques et opérationnelles apportées à la crise sanitaire dans différents États, dont la France

Rapport d'information n° 736 (2020-2021) de MM. Jean-Michel ARNAUD et Roger KAROUTCHI , fait au nom de la MCI Effets des mesures en matière de confinement, déposé le 5 juillet 2021

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Synthèse du rapport (1 Moctet)

SOMMAIRE

AVANT-PROPOS 3

PRINCIPAUX CONSTATS 5

I. UN « QUOI QU'IL EN COÛTE » UTILE MAIS QUI REPOUSSE À MOYEN ET LONG-TERME LA RÉSOLUTION DES PROBLÉMATIQUES ÉCONOMIQUES ET BUDGÉTAIRES 5

A. UN RECOURS MASSIF À L'ENDETTEMENT PUBLIC POUR AMORTIR LES CONSÉQUENCES DE LA CRISE 5

B. LES EMPRUNTS ET LES REPORTS DE CHARGES DES ENTREPRISES RISQUENT DE DÉTERIORER DURABLEMENT LEUR CAPACITÉ DE REBOND 6

II. DES DÉPENSES DE SOUTIEN D'UNE AMPLEUR INÉGALÉE, SANS QUE L'OBJECTIF DE PROTÉGER TOUTES LES ENTREPRISES AIT ÉTÉ PLEINEMENT TENU 7

A. LES IMPORTANTES MESURES DE SOUTIEN MISES EN PLACE ONT PERMIS D'ATTÉNUER LES EFFETS DE LA CRISE 7

B. UN OBJECTIF DE PROTÉGER L'ENSEMBLE DES ENTREPRISES NON REMPLI ET DES RISQUES D'INSOLVABILITÉ AGGRAVÉS 8

III. LA PROTECTION DE LA JEUNESSE, UN IMPÉRATIF DÉLIBÉRÉMENT MIS ENTRE PARENTHÈSES 10

COMPTE RENDU DE LA PRÉSENTATION DE L'ÉTUDE DEVANT LA MISSION (29 JUIN 2021) 13

EXAMEN DES RECOMMANDATIONS DES RAPPORTEURS (5 JUILLET 2021) 23

ANNEXES 31

PRÉSENTATION SYNTHÉTIQUE DE L'ÉTUDE TAJ 33

SYNTHÈSE DE L'ÉTUDE RELATIVE AUX RESTRICTIONS DE L'ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE ET DE LA LIBERTÉ D'ALLER ET VENIR DANS CINQ PAYS EUROPÉENS 39

I. PARTIE SANITAIRE 41

II. PARTIE ÉCONOMIQUE 43

AVANT-PROPOS

Depuis la mise en place d'un premier confinement, le 17 mars 2020, le Sénat a été appelé à examiner, souvent dans une grande urgence, de nombreux projets de loi, d'une part pour mettre en place puis reconduire l'état d'urgence sanitaire, d'autre part pour apporter des soutiens massifs aux secteurs économiques frappés par les restrictions, voire l'interruption complète, de leur activité. La « déclaration de « guerre » au virus Sars-CoV-2 par le Président de la République a entraîné une mobilisation sans précédent des outils budgétaires, dans le cadre d'une politique de « quoi qu'il en coûte » peu remise en question depuis lors.

L'urgence de la lutte contre la pandémie pouvait expliquer le recours à des procédures juridiques exceptionnelles - jamais le nombre des ordonnances n'ayant été aussi élevé - et le Sénat a répondu présent depuis le début de la crise sanitaire. Mais au fil des mois et de la succession de vagues épidémiques, il est apparu indispensable d'engager un « retour d'expérience » sur les dispositions tant sanitaires qu'économiques et budgétaires mises en oeuvre par le Gouvernement. Par sa violence et son impact sur toutes les dimensions de vie sociale, économique, culturelle et personnelle de tous, la pandémie constitue un phénomène exceptionnel. Tenter de porter un regard lucide sur la manière dont les pouvoirs publics y ont fait face ne revient pas à nier cette évidence mais vise simplement à tirer des enseignements d'autant plus utiles que la crise sanitaire se prolonge et que plus personne ne se hasarde désormais à avancer une date de sortie définitive.

C'est animé de cette exigence que le Sénat, à l'initiative du président Gérard Larcher, a décidé de mettre en place une mission d'information inédite par sa forme et la tâche qui lui a été confiée. Créée par la Conférence des présidents, la mission d'information destinée à évaluer les effets des mesures prises ou envisagées de confinement ou de restrictions d'activité, qui comprend 19 membres désignés à la représentation proportionnelles des groupes politiques composant le Sénat, a commencé ses travaux en janvier 2021. L'étendue volontairement très vaste de sa mission supposait qu'elle définisse des priorités et mette en oeuvre des modalités de travail inédites.

C'est dans ce cadre que la mission d'information a d'emblée choisi d'engager un marché afin de disposer d'une évaluation précise et exhaustive des réponses opérationnelles et juridiques à la crise sanitaire dans cinq pays européens : outre la France, il s'agissait de l'Allemagne, l'Espagne, l'Italie et le Royaume-Uni . Confiée au cabinet d'avocats Taj au terme d'un appel d'offres, la réalisation de cette étude avait pour ambition d'identifier précisément l'incidence de chaque mesure dans ces pays, à la fois dans le domaine sanitaire et économique.

Une telle tâche s'est avérée difficile, notamment dans le domaine sanitaire : non seulement les cinq pays sous revue ont tous mis en oeuvre une batterie de réponses non pharmaceutiques, mais celles-ci l'ont été simultanément. Si le Stringency Index de l'Université d'Oxford fournit une indication sur le niveau des mesures de restriction de liberté imposées et leur évolution au fil du temps, l'étude, réalisée par Taj avec le soutien de son sous-traitant Deloitte Monitor, ne permet pas de définir une stratégie plus vertueuse qu'une autre.

En tout état de cause, des difficultés d'ordre méthodologique rendent les comparaisons très difficiles : au-delà de la définition des lits de réanimation qui diffère sensiblement d'un pays à l'autre, c'est la « doctrine » même d'utilisation du système de santé qui diffère d'un pays à l'autre. Enfin, les cinq pays étudiés disposent d'une organisation institutionnelle propre et la politique de santé y fait l'objet d'une répartition entre l'Etat et les collectivités territoriales très différente : la structure fédérale de l'Allemagne ou très décentralisée de l'Espagne, dont se rapproche l'Italie, où la politique de santé relève des régions, contraste avec la centralisation française d'un système qui privilégie l'organisation de l'offre de soins.

La décentralisation des décisions relatives à la mise en oeuvre des mesures de restriction, parce qu'elle permet de mieux tenir compte de la situation épidémique très contrastée observée sur le terrain, semble néanmoins avoir donné de meilleurs résultats en termes d'adéquation de la réponse sanitaire à l'évolution de la circulation du virus Sars-CoV-2.

En revanche, l'étude menée par Taj ne permet pas de conclure à la supériorité d'une mesure - fermeture des établissements scolaires, interdiction des rassemblements, instauration d'un couvre-feu, interdiction des trajets longue distance et interruption des réseaux de transports publics... - sur une autre. C'est pourquoi, la mission d'information n'a souhaité dégager des orientations que dans le domaine économique, qui constituait le second volet du travail de comparaison engagé. Même si elle est, elle aussi, assortie de lourdes réserves méthodologiques, tenant notamment à l'absence de données exhaustives, elle apporte un éclairage des enjeux des années à venir pour la société française.

PRINCIPAUX CONSTATS

I. UN « QUOI QU'IL EN COÛTE » UTILE MAIS QUI REPOUSSE À MOYEN ET LONG-TERME LA RÉSOLUTION DES PROBLÉMATIQUES ÉCONOMIQUES ET BUDGÉTAIRES

A. UN RECOURS MASSIF À L'ENDETTEMENT PUBLIC POUR AMORTIR LES CONSÉQUENCES DE LA CRISE

L'étude du cabinet Taj réalisée à la demande de la mission d'information, dont l'intégralité figure en annexe, montre que l'ensemble des États sous revue ont eu recours massivement à l'endettement pour permettre de soutenir les entreprises et les ménages et apporter une réponse contracyclique à la crise inédite par son ampleur que traversent les différentes économies.

L'augmentation de la dette publique a été d'autant plus forte qu'elle a résulté d'un effet « ciseaux » entre, d'une part, la baisse des recettes publiques et, d'autre part, la hausse des dépenses de soutien et de relance des économies. En France, en 2020, les recettes de prélèvements obligatoires ont diminué de 4,1 % (44 milliards d'euros), tandis que les dépenses ont augmenté de 5,4 % (73,5 milliards d'euros). Alors que le produit intérieur brut (PIB) s'est fortement contracté, le ratio de dette sur PIB a ainsi crû de 17,5 points en seulement une année ^{1 ( * )} .

Déficits publics en 2019 et en 2020

(en pourcentage de PIB)

Source : rapport Taj pour la mission d'information et données Eurostat et OCDE

Dans un contexte de taux d'intérêt très faibles, voire négatifs, le choix des différents États a donc consisté à amortir le choc de la crise en différant ses conséquences financières via le recours à l'endettement. Les dépenses de relance engagées en 2021 continueront à faire gonfler le niveau de l'endettement public.

Alors que le taux d'intérêt des obligations françaises à 10 ans a augmenté de 0,5 point de pourcentage depuis le début de l'année, cette hausse de l'endettement n'est pas sans susciter d'inquiétudes.

Cependant, la situation dans laquelle la France est entrée dans la crise reste très différente de celle de plusieurs de ses partenaires européens. Alors que l'Allemagne disposait d'un espace budgétaire beaucoup plus conséquent, elle a pu mobiliser une capacité d'endettement d'autant plus importante et apporter un soutien plus massif à son économie.

Il aurait fallu, bien avant la crise, faire le choix d'une réelle consolidation des comptes publics. À ce stade, la France se retrouve donc, au regard de ses partenaires, dans une situation intermédiaire. Elle a fait le choix de soutenir les apports en liquidité aux entreprises via les prêts garantis mais a moins préservé la solvabilité de ses entreprises que l'Allemagne ou encore le Royaume-Uni. Alors que la dette publique française atteint des niveaux record, l'action de soutien de l'État aux entreprises ne permettra pas d'éviter les vagues de faillite et la réduction des investissements privés au cours des années à venir ( cf. infra ).

Le risque est donc réel que la France cumule à la forte dégradation de ses comptes publics des résultats économiques assez moyens. Alors que la sortie de la pandémie reste une perspective incertaine, le faible espace budgétaire dont la France dispose pour faire face à une nouvelle dégradation de la situation ne manque pas d'inquiéter.

B. LES EMPRUNTS ET LES REPORTS DE CHARGES DES ENTREPRISES RISQUENT DE DÉTERIORER DURABLEMENT LEUR CAPACITÉ DE REBOND

Pour traverser la crise, les entreprises ont mobilisé les différents dispositifs de soutien déployés par l'État. En France, les prêts garantis par l'État (PGE) et les reports de charges ont été les principaux vecteurs du soutien aux entreprises, le fonds de solidarité étant longtemps resté réservé aux entreprises les plus petites et l'aide portant sur les coûts fixes n'étant intervenue que tardivement.

Ainsi, d'après l'étude du cabinet Taj, si les mesures de soutien mises en place en France ont permis de couvrir la totalité des besoins de financement, ceux-ci ont été couverts par des garanties de financement, « tandis que l'Allemagne a aidé les entreprises au travers d'apports en fonds propres et de réductions de coûts fixes [...] le Royaume-Uni a eu moins recours aux prêts garantis, privilégiant les aides financières directes . »

D'après l'étude réalisée par Taj, la crise a occasionné une augmentation de 61,9 % du nombre d'entreprises illiquides. Le Fonds monétaire international (FMI) souligne également l'insuffisance de la réponse publique aux problématiques de solvabilité ^{2 ( * )} . Ainsi, alors que les réponses mises en oeuvre par les différents États européens auraient permis de répondre à hauteur de 80 % aux besoins de liquidités, elles ne permettraient de répondre qu'à 40 % des besoins en solvabilité, en particularité concernant les petites et moyennes entreprises.

Le cumul des reports de charge et le creusement de la dette financière des entreprises risquent d'avoir des conséquences importantes sur leur solvabilité et leur capacité d'investissement.

Ainsi, d'après la note de la direction générale du Trésor sur « L'impact de la pandémie de Covid-19 sur les entreprises françaises », la part des entreprises qui seraient devenues insolvables sans les soutiens publics s'élève à 11,9 %, tandis qu'une fois pris en compte les différents dispositifs, cette part descend à 6,6 %. La note relève également que la hausse du niveau d'endettement des entreprises françaises pourrait freiner leurs investissements. Ainsi, même en cas de retour de l'activité au même niveau qu'avant crise, la baisse du niveau de l'investissement privé atteindrait 4 milliards d'euros ^{3 ( * )} .

La facture de la lutte contre la pandémie reste donc, pour l'instant, à régler.

II. DES DÉPENSES DE SOUTIEN D'UNE AMPLEUR INÉGALÉE, SANS QUE L'OBJECTIF DE PROTÉGER TOUTES LES ENTREPRISES AIT ÉTÉ PLEINEMENT TENU

A. LES IMPORTANTES MESURES DE SOUTIEN MISES EN PLACE ONT PERMIS D'ATTÉNUER LES EFFETS DE LA CRISE

Les différentes mesures de soutien (prêts garantis par l'État, fonds de solidarité, exonérations et reports de charges sociales et fiscales, activité partielle, prise en charge d'une partie des coûts fixes des entreprises, etc.) ont permis de limiter les conséquences de la crise sur la trésorerie des entreprises. En se substituant aux entreprises pour le paiement des salaires, de certains loyers, de certaines charges, et en garantissant un certain niveau de chiffre d'affaires, les finances publiques ont été fortement mobilisées pour permettre d'éviter à un grand nombre d'entreprises de se retrouver dans une situation d'illiquidité. Sans ces mesures, il ne fait aucun doute qu'une forte vague de faillites et de licenciements serait advenue.

Pour y voir plus clair, le cabinet Taj s'est efforcé d'analyser quel aurait été l'impact de la crise dans plusieurs secteurs si les mesures de soutien n'avaient pas été mises en oeuvre.

Ainsi, les entreprises du secteur de la restauration et de l'hébergement auraient perdu 13,1 points de rentabilité par rapport à 2019, ce qui aurait entraîné une perte de trésorerie se traduisant par une augmentation du nombre d'entreprises illiquides de 34 %. Après mesures de soutien, cette perte ne représente plus « que » 1,3 point, soit une compensation de 11,8 points.

Dans le secteur du transport de personnes, les entreprises auraient perdu 10,5 points de rentabilité sans mesure de soutien, ce qui aurait entraîné une augmentation du nombre d'entreprises illiquides de 61,9 %. Les dispositifs d'aide auraient, a contrario , permis de ramener cette perte à 0,3 point, soit une compensation quasi-intégrale des pertes subies.

Des travaux du FMI ^{4 ( * )} mentionnés par l'étude corroborent ces résultats. Selon ces derniers, les mesures de soutien ont même permis de diminuer de quatre points la part d'entreprises en situation d'illiquidité en France par rapport à la période pré-Covid.

Les mesures de soutien au revenu des salariés ont par ailleurs permis une relative résistance de la consommation privée, alors qu'elle a fortement chuté en Espagne, en Italie et au Royaume-Uni.

Les effets conjugués de ces différents dispositifs ont ainsi permis une stabilité du taux de chômage en France, aux alentours de 8 %.

B. UN OBJECTIF DE PROTÉGER L'ENSEMBLE DES ENTREPRISES NON REMPLI ET DES RISQUES D'INSOLVABILITÉ AGGRAVÉS

Il serait toutefois erroné d'affirmer que l'objectif affiché du « quoi qu'il en coûte » a été rempli. Cette maxime constamment mise en avant par l'Exécutif ne visait pas uniquement à qualifier l'ampleur du stimulus budgétaire, sous-entendant qu'il n'y aurait aucune limite aux montants alloués à ces aides. Elle revêtait également une dimension téléologique, c'est-à-dire tournée vers sa finalité : « tout [mettre en oeuvre] pour protéger nos salariés et pour protéger nos entreprises ^{5 ( * )} », conformément aux engagements du Président de la République.

L'étude commandée par la mission d'information montre clairement que l'objectif de préservation de la situation de l'économie française n'a pas été atteint : la baisse de marge très forte des entreprises françaises sur la période, de l'ordre de 14 %, est la plus forte des pays sous revues après l'Espagne (- 17 %). À l'inverse, les entreprises britanniques (- 0,1 %) et allemandes (0 %) n'ont quasiment subi aucune baisse de marge, et celle constatée en Italie est restée bien plus modérée qu'en France (- 6 %). Un des éléments d'explication semble résider dans le fait que la France a moins investi dans le soutien à ses entreprises, sous forme d'aides directes, que l'Italie, le Royaume-Uni ou l'Allemagne.

Source : rapport Taj pour la mission d'information (présentation du 29 juin 2021)

De façon générale, fin 2020, les excédents bruts d'exploitation (EBE) des sociétés non-financières se situaient encore 10 % en dessous de leur niveau de 2019.

En outre, selon l'étude, la part d'entreprises insolvables atteindrait 18 %, laissant présager une vague massive de faillites dans les mois à venir. Si les différents travaux menés sur cette question diffèrent quant au niveau de ce ratio, ils concluent tous à une augmentation des risques d'incapacité à rembourser et, in fine , de faillites.

Il semblerait ainsi que le choix fait en France de privilégier particulièrement les reports de charge et les prêts garantis par l'État, dont l'impact positif est rapidement visible sur la trésorerie des agents économiques, risque d'avoir des conséquences négatives à moyen terme sur leurs liquidités, lorsque les montants seront décaissés. L'étude conclut à ce titre que l'endettement des entreprises s'est accru d'environ 6 % l'an dernier.

L'Allemagne, a contrario , a choisi principalement de couvrir les coûts fixes autres que les salaires de ses entreprises, ce qui assure aux sanctuarise la trésorerie des entreprises outre-Rhin, y compris à moyen terme.

L'étude du FMI déjà évoquée considère ainsi que les mesures de soutien, efficaces pour lever les contraintes de liquidités, le sont bien moins pour faire face à l'insolvabilité des entreprises. En France, comme en Espagne, elles ne réduiraient la part d'entreprises insolvables suite à la crise que de deux tiers.

III. LA PROTECTION DE LA JEUNESSE, UN IMPÉRATIF DÉLIBÉRÉMENT MIS ENTRE PARENTHÈSES

L'emploi des 15-24 ans est fortement affecté depuis le début de la crise, qu'il s'agisse de licenciements ou de difficultés pour entrer sur le marché du travail. Lors de la première vague, en 2020, il a diminué de 11 % en France tandis qu'il s'est à peu près maintenu en Allemagne (- 1 %) et au Royaume-Uni (2 %).

A l'inverse, l'emploi des 25-64 ans a été préservé et le nombre d'actifs de cette classe d'âge est rapidement revenu au niveau de 2019.

Cette différence de situation résulte du choix du Gouvernement de protéger avant tout les détenteurs d'un emploi, via le dispositif d'activité partielle. Il s'agit donc d'une priorisation assumée, ses effets négatifs sur la jeunesse n'ayant été l'objet que de quelques mesures ponctuelles.

Bien qu'un rebond ait pu être observé durant l'été 2020, à la faveur notamment des emplois saisonniers, le niveau d'emploi des jeunes se trouvait toujours fin 2020 environ 3 % sous sa moyenne de 2019.

Surtout, l'étude commandée par la mission d'information observe qu'en mars-avril 2021, « le recul du nombre d'actifs chez les jeunes est quasiment similaire au recul du nombre d'employés par rapport à 2019. En d'autres termes, les pertes d'emplois se sont, in fine , traduites par une sortie des jeunes du marché du travail, et non par une hausse du chômage ». Cela signifie que de nombreux jeunes actifs ne se sont pas inscrits dans une démarche de recherche d'emplois, mais se sont éloignés durablement du marché du travail. Si certains l'ont fait pour reprendre ou prolonger des études, il est très vraisemblable qu'une part non-négligeable d'entre eux subisse désormais une inactivité prolongée et contrainte.

Cette situation est particulièrement alarmante dans la mesure où, au-delà des situations personnelles difficiles que vivent les jeunes depuis le déclenchement de la crise (confinement, rupture du lien social, cours à distance, etc.), une telle sortie du marché du travail a un impact sur le « capital humain » du pays, les compétences se dépréciant à mesure que l'éloignement de l'emploi perdure. A moyen et long terme, cela se traduira par une perte de productivité et un affaiblissement de la croissance potentielle du pays.

La relative stabilité du taux de chômage français au cours de la période masque donc en réalité une double baisse, du numérateur (nombre de personnes sans emploi) et du dénominateur (population active, qui inclue les personnes sans emploi en recherche d'activité).

Sur un plan plus général, les jeunes devraient donc encourir une « double peine » : éprouver de grandes difficultés à s'insérer durablement sur le marché du travail puis devoir supporter le poids de la dette accumulée au plus fort de la lutte contre l'épidémie.

Même si elle n'est donc pas propre à la France, la dégradation profonde et sans doute durable de la situation des jeunes ne manque pas d'inquiéter. Sur ce point, l'étude réalisée à la demande de la mission d'information confirme, si besoin en était, la large préoccupation du Sénat pour cette question, qui s'est notamment exprimée à travers le « droit de tirage » ^{6 ( * )} exercé par plusieurs groupes politiques au cours de la session 2020-2021.

COMPTE RENDU DE LA PRÉSENTATION DE L'ÉTUDE DEVANT LA MISSION (29 JUIN 2021)

M. Bernard Jomier, président . - Mes chers collègues, nous sommes aujourd'hui réunis pour entendre les équipes du cabinet Taj, auteur de l'étude relative aux réponses juridiques et opérationnelles apportées à la crise sanitaire dans différents États dont la France. Le choix de recourir à un prestataire extérieur répondait à un objectif majeur : disposer d'une évaluation indépendante des effets des nombreuses mesures mises en oeuvre dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, afin que le Sénat puisse examiner les dispositions voulues par le Gouvernement sans dépendre exclusivement des chiffres qu'il voulait bien nous livrer.

Le cabinet Taj a été choisi au terme d'un appel d'offres conclu début avril et je remercie ses équipes d'avoir réussi à nous livrer ses conclusions dans les délais prévus. Nous mesurons tous la difficulté de l'exercice consistant à appréhender un grand nombre de mesures prises simultanément ou presque, qui plus est pour répondre à une pandémie en perpétuelle évolution et dans des domaines aussi variés que la réponse sanitaire ou l'intervention économique et financière.

Je vais donc maintenant vous passer la parole, Mesdames et Messieurs, pour la présentation de vos conclusions. Nos deux rapporteurs - Jean-Michel Arnaud et Roger Karoutchi - vous poseront ensuite les questions qu'ils souhaitent puis les autres membres de notre mission d'information. La semaine prochaine, nos rapporteurs nous présenteront les recommandations qu'ils souhaitent formuler sur la base de vos travaux.

Enfin, je précise que notre réunion est retransmise en direct sur le site internet du Sénat.

M. Julien Pellefigue, associé au cabinet Taj . - Nous avons réalisé une analyse comparative des réponses apportés à la crise de la Covid-19 en France, Allemagne, Italie, Espagne et Royaume-Uni. Nous avons examiné tant le volet sanitaire de cette réponse que son volet économique. Dans le premier cas, nous avons mené une analyse comparative des données épidémiologiques de circulation du Sars-CoV-2, d'utilisation des services de réanimation et de mortalité liée au Covid-19. S'agissant de la réponse économique à la crise sanitaire, nous avons établi une analyse comparative des politiques publiques de restriction de liberté et de soutien aux ménages et entreprises, de l'effet macroéconomique des mesures prises ainsi que de leur effet sur la santé des entreprises - en particulier dans les secteurs les plus exposés -, sur l'emploi et sur les inégalités de revenus et de patrimoine.

Au total, je vous invite à la prudence car il est très délicat d'identifier précisément les effets d'une mesure donnée en termes de PIB, de mortalité ou de chômage. Une des conclusions de notre étude est que les caractéristiques nationales propres à chaque pays jouent un rôle de premier plan dans l'effet des mesures : la même mesure n'aura pas le même effet en France et au Royaume-Uni, compte tenu des différences en termes de taux d'épargne, structure de l'économie... Il faut donc voir notre rapport davantage comme un panorama structuré des mesures qui ont été prises que comme une analyse visant à établir des causalités de manière très stricte.

M. Alexandre Fauconnier, senior consultant au cabinet Monitor Deloitte . - L'étude traite de cinq pays, ayant mis en place de nombreuses mesures. Nous ne disposons pas, aujourd'hui, d'éléments permettant de dégager des conclusions précises. Lors de la première vague, aucun pays ne se distinguait véritablement. À l'inverse, pendant les deuxième et troisième vagues, l'évolution épidémiologique a été divergente entre les cinq pays et trois dynamiques différentes ont été observées. La France et l'Italie ont subi un pic de contamination élevé fin octobre 2020 puis un pic plus modéré en avril 2021. Au contraire, l'Espagne et le Royaume-Uni, après avoir enregistré une flambée épidémiologique modérée fin octobre 2020, ont subi un pic plus élevé dès janvier-février 2021, qui ont entraîné des fortes hausses du nombre de patients en réanimation. Enfin, l'Allemagne n'a pas vécu de pic de contamination comparable mais une élévation marquée du nombre de nouveaux cas de Covid-19 de fin octobre 2020 à fin janvier 2021, celui-ci restant élevé par la suite. Cependant, le nombre maximal de cas enregistrés en Allemagne correspond au niveau du pic minimal enregistré dans les autres pays. Dès lors, elle se distingue très clairement des autres pays sous revue en termes de mortalité, avec 1 060 décès par million d'habitants, contre 1 620 en France, 1 710 en Espagne, 1 890 au Royaume-Uni et 2 080 en Italie.

J'en viens aux stratégies sanitaires adoptées dans les cinq pays sur lesquels portait l'étude. L'indice de restriction de l'Université d'Oxford ( Stringency Index ) donne une vision moyenne des différents niveaux de restriction mis en oeuvre ; il regroupe des mesures de natures très diverses, allant, par exemple, du confinement à la fermeture des établissements scolaires en passant par l'interdiction des rassemblements ou la limitation de l'usage des transports collectifs... Toutefois, s'il permet de mener des comparaisons entre pays, il ne rend pas compte de la dimension qualitative de ces mesures, par exemple de l'évolution de la notion de confinement ou de couvre-feu, ni de précision sur les modalités de fermeture de certains commerces.

Sur l'ensemble de la période, il est clair que les stratégies sanitaires adoptées ont été différentes dans leur intensité et leur durée. En France et au Royaume-Uni, lors de chaque flambée épidémique, les mesures de restriction ont été importantes. Entre les pics de circulation virale, la diminution de l'intensité des mesures de restriction a été sensible. En Allemagne et en Italie, les mesures de restriction ont été moins intenses mais ont été maintenues plus longtemps. Enfin, en Espagne, les mesures prophylactiques ont été d'intensité modérée mais constantes dans le temps. Même si, compte tenu de son organisation très décentralisée, il est difficile de tirer des enseignements précis de l'étude de la situation de l'Espagne, il est clair que la politique mise en oeuvre a davantage visé à anticiper les évolutions épidémiques qu'ailleurs.

En revanche, l'étude ne permet pas d'isoler les effets de l'intensité ou de la durée des mesures de restriction sur la réduction des contaminations au Sars-CoV-2. En d'autres termes, il est difficile d'établir un lien entre circulation virale et flux de patients hospitalisés, en l'absence de données dans de nombreux pays, ni de calculer l'impact des mesures de restriction sur l'évolution de la mortalité. En termes de circulation virale, la France et le Royaume-Uni ont appliqué des mesures d'intensité moyenne ; l'Allemagne et l'Italie ont mis en oeuvre des mesures de restriction comparables mais pour des durées beaucoup plus longues. L'Espagne constitue un cas à part car elle a eu recours à des mesures de restriction d'intensité plus modérée et a enregistré une diminution du nombre de nouveaux cas de Covid-19 plus faible que dans les autres pays.

Enfin, nous avons étudié cinq éléments explicatifs de l'efficacité des mesures de restriction : leur intensité, les types de mesures mises en oeuvre, le moment et la durée de leur mise en oeuvre et les modalités de déploiement des mesures sur le terrain, par exemple l'adhésion de la population à ces mesures. Ainsi, l'intensité des mesures a un effet mais jusqu'à un certain point ; au-delà, elles n'ont plus de véritable incidence en termes de contrôle de la flambée épidémique. De même, toutes les mesures ne se valent pas : l'interdiction des rassemblements publics a clairement un effet plus important que le couvre-feu et l'interdiction des déplacements ; la fermeture des écoles est potentiellement une mesure parmi les plus efficaces. Si nous n'abordons pas la question du moment de mise en oeuvre des restrictions de liberté, il apparait que tous les pays ne les ont pas appliquées au même niveau de contamination. Ainsi, la France a fait le choix de le faire à un niveau deux à trois fois supérieur - en termes de nombre de cas par million d'habitants - à celui pratiqué en Allemagne ou au Royaume-Uni. La durée de mise en oeuvre des mesures est une autre donnée importante, sachant qu'elles ont un impact de 60 % une semaine après leur mise en place, le maximum étant atteint trois semaines après leur instauration. Enfin, l'effet de l'adhésion de la population, notamment l'anticipation des mesures barrières, a joué un rôle important, les personnes ayant réduit leurs déplacements ou les réunions familiales avant même qu'elles soient rendues obligatoires.

Pour conclure, il manque encore beaucoup de données épidémiologiques fiables et solides, notamment s'agissant du nombre de tests positifs et de la répartition des variants, dont le séquençage n'était pas disponible au début de la pandémie. En outre, le Stringency Index de l'Université d'Oxford comporte des limites et une description précise et exhaustive des mesures de restriction n'a pas encore été réalisée. Enfin notre étude n'avait pas vocation à tirer des conclusions fortes mais plutôt à structurer la réflexion.

M. Julien Pellefigue, associé au cabinet Taj . - S'agissant du volet économique de l'étude, nous nous sommes efforcés de construire des typologies de pays afin de déterminer les conclusions que nous pouvions en tirer en matière économique, de santé des entreprises et d'emploi.

Compte tenu de la grande variété des mesures mises en place selon les pays, nous avons réparti ceux-ci selon deux critères : d'une part, le niveau des restrictions et, d'autre part, l'ampleur des mesures de soutien. On observe de vraies différences entre les pays dans ces deux domaines. En termes de restrictions d'activités, elles ont été plus faibles en Allemagne que dans les autres pays au moment de la première vague. Les caractéristiques du soutien ont également été différentes selon les pays. Le Royaume-Uni a concentré ses efforts sur la mise en oeuvre du chômage partiel afin de compenser les pertes de revenus. L'Allemagne est le seul pays à avoir mis en place des mesures de soutien direct aux entreprises. Quant à la France, son « mix » est comparable à celui de l'Espagne ou de l'Italie, avec pour particularité un recours plus important au dispositif du report de charges que dans les autres pays de l'échantillon.

Quels enseignements en tirer ?

D'un point de vue macroéconomique, les résultats corroborent l'intuition : le produit intérieur brut (PIB) a d'autant plus décru que les mesures de restrictions étaient strictes et le soutien à l'économie était faible. En d'autres termes, les mesures de restrictions pèsent sur la croissance, mais les mesures de soutien sont globalement efficaces pour limiter la chute du PIB.

Seul le Royaume-Uni échappe à ce constat en raison de l'effondrement de la consommation des ménages britanniques pendant cette période. Le maintien des revenus par le recours massif au chômage partiel dans ce pays n'a pas eu les résultats escomptés, puisque les Britanniques ont préféré épargner plutôt que de consommer. Cela démontre qu'une bonne partie des écarts dans l'évolution du PIB entre les pays de l'échantillon est liée à l'évolution de la consommation des ménages. Si l'Allemagne et la France sont parvenues à limiter la baisse de la consommation des ménages, celle-ci s'est, au contraire, effondrée en Espagne, en Italie et au Royaume-Uni.

En ce qui concerne la santé des entreprises, les cinq pays se répartissent en deux groupes : d'un côté, l'Allemagne et le Royaume-Uni qui sont parvenus à maintenir stable le profit de leurs sociétés non financières, et de l'autre, la France et l'Espagne, dont le taux de marge des entreprises a beaucoup décru. L'Italie se situe dans une situation intermédiaire. Ces écarts s'expliquent à la fois par l'ampleur du choc et par le niveau des mesures de soutien. En France et en Espagne, ces dernières n'ont pas suffi à compenser les baisses de marge.

Or, les baisses de marge ont des effets directs sur la liquidité des entreprises. La France et l'Italie ont compensé les baisses de marge en apportant des liquidités via les prêts garantis par l'État. Cet apport de liquidités a permis jusqu'ici à un grand nombre d'entreprises d'éviter le dépôt de bilan. Il n'est pas certain, en revanche, que ces entreprises pourront rembourser leur dette à long terme. C'est ce qui explique que le nombre d'entreprises non solvables soit aujourd'hui plus important en France et en Italie - aux alentours de 18 % - qu'au Royaume-Uni et en Allemagne, respectivement à 13 % et 10 %. La solvabilité des entreprises constitue donc un enjeu crucial pour la France dans les années à venir.

Concernant les conséquences de la crise sanitaire sur l'emploi, nos résultats ont de quoi surprendre, mais ils s'expliquent aisément. Le taux de chômage a en effet augmenté de manière significative en Allemagne depuis 2020, tandis qu'il est resté à peu près stable en Italie, avec même une baisse sensible mi-2020, avant de revenir progressivement à son niveau de début 2020.

Mais le taux de chômage n'est pas forcément le meilleur indicateur pour apprécier correctement l'impact de la crise sanitaire sur le marché du travail dans les différents pays de l'échantillon. Ce taux correspond en effet au rapport entre le nombre de chômeurs et la population active - celle-ci représentant l'addition de la population active ayant un emploi et des chômeurs. Par conséquent, un salarié qui perd son emploi et s'inscrit au chômage est pris en compte dans le calcul du taux de chômage. En revanche, un salarié qui perd son emploi mais sort de la population active n'est pas pris en compte, ce qui a pour effet de faire baisser mécaniquement le taux de chômage. Les différences de taux de chômage entre l'Italie et l'Allemagne s'expliquent par les sorties massives du marché du travail constatées en Italie depuis le début de la crise sanitaire, à l'inverse de l'Allemagne dont la population active a progressé pendant la période.

À votre demande, nous nous sommes également intéressés à la situation particulière des 15-25 ans sur le marché du travail. Le constat est alarmant. Depuis le début de la crise sanitaire, beaucoup de jeunes ont quitté le marché du travail dans les cinq pays, même si cette tendance est particulièrement sensible en Espagne (- 10 %), au Royaume-Uni (- 6,2 %) et en Italie (- 5,2 %). Il s'agit d'une problématique sérieuse, dans la mesure où se posera à moyen terme la question de savoir comment faire revenir ces populations sur le marché du travail.

Voilà les principaux constats de notre rapport que nous avons choisis de vous présenter ce matin. Vous trouverez des analyses plus fouillées au sein du rapport proprement dit et nous sommes à votre disposition pour répondre à vos interrogations.

M. Roger Karoutchi, rapporteur . - Deux questions, concernant respectivement le secteur sanitaire et le secteur économique. D'abord, concernant le volet sanitaire de l'étude, il me semble qu'après avoir bien analysé la situation des différents États, aucune solution ne se dégage véritablement.

Face aux évolutions de la pandémie, la question de la solidité du système de santé est une de celles qui nous intéressent le plus. Quelle est votre perception de l'état du système hospitalier et de santé de chacun des pays de la comparaison ? La France a-t-elle fait preuve d'une résilience particulière ou bien l'ensemble des services ont-ils été submergés ? La consolidation de nos systèmes de santé est-elle de nature, lors de la prochaine vague, à nous éviter de nous retrouver face aux mêmes difficultés ?

Concernant le volet économique, je pense que le problème principal concerne l'emploi et particulièrement les jeunes. Le « quoi qu'il en coûte » a coûté très cher, plusieurs centaines de milliards de dettes supplémentaires qu'il faudra un jour rembourser. Nous avons vécu à crédit, sans savoir comment on remboursera, en particulier si les taux d'intérêt augmentent. Au fond, tous les pays ont fait ce qu'ils ont pu pour faire tenir le système.

Alors que l'entrée sur le marché du travail des jeunes a été rendu difficile, les confinements et la crise sanitaire ne contribuent-ils pas à une forte désocialisation des jeunes et ne créent-ils pas une difficulté durable pour leur intégration sur le marché du travail ?

M. Alexandre Fauconnier, senior consultant au cabinet Monitor Deloitte . - Je n'apporterai pas de réponse définitive à la question relative à la partie sanitaire de notre rapport : il n'y a pas de solution précise sur ce qu'il faut ou ce qu'il aurait fallu faire. Nous avons focalisé notre analyse sur les mesures permettant de diminuer la circulation virale et, in fine , de diminuer le nombre de patients en réanimation et de décès. Nous avons constatés que les mesures prises avaient fonctionné, ayant un impact sur les principaux indicateurs. Il existe un décalage entre la circulation virale et la dynamique de la mortalité.

Le cas de l'Allemagne est intéressant sur ce plan. L'Allemagne dispose en effet de beaucoup plus de lits de réanimation mais avec une définition différente de la réanimation, qui englobe les soins intensifs. Dans ce pays, le lien entre les mesures de restrictions et leurs effets est plus clair. Les 400 services locaux de santé - local health authorities - sont en lien avec le Robert Koch Institute . L'intérêt de ces autorités est qu'elles permettent d'avoir une très grande proximité avec les spécificités et les indicateurs des territoires, leur système de santé et le niveau de saturation des lits. Lorsque les restrictions nationales ont été levées, les autorités locales ont pu disposer des marges de manoeuvre nécessaires pour maintenir certaines restrictions, comme la fermeture de commerces ou l'interdiction d'événements.

Il nous parait ainsi intéressant de faire le lien entre les mesures de restriction et les spécificités locales.

M. Julien Pellefigue, associé au cabinet Taj . - Concernant la désocialisation des jeunes, nous avons considéré que les données de chômage des jeunes étaient très préoccupantes. Le Royaume-Uni a mis en oeuvre une politique volontariste pour faire revenir les jeunes sur le marché du travail, en recourant notamment à des subventions directes. Sur le sujet des jeunes, la France est mieux positionnée que ses voisins mais cela reste un sujet majeur. Des études montrent qu'une difficulté à l'entrée sur le marché du travail emporte des conséquences durables sur la carrière professionnelle. Au problème économique d'offre de travail s'ajoute donc un problème d'équité intergénérationnelle. Cependant, ces constats devront être précisés lorsque les données relatives au chômage seront stabilisées.

M. Bernard Jomier, président . - il me semble que Roger Karoutchi vous a également interrogé sur le cumul des outils visant à différer les effets de la crise : report des charges, les prêts garantis par l'État, et même la dette publique. Il faudra un jour payer les emprunts et les charges reportées. Comment percevez-vous cette question ?

M. Julien Pellefigue, associé au cabinet Taj . - La dette publique et la dette privée se sont envolées dans tous les pays. Il n'y a pas, à ce jour, de consensus sur les effets macroéconomiques de cet accroissement de la dette. Une augmentation des taux d'intérêt poserait, par exemple, des difficultés majeures. Il me semble qu'on ne peut rien dire de simple sur ce sujet, si ce n'est que l'on doit constater que les niveaux de dettes publiques sont aujourd'hui au même niveau qu'au lendemain de la seconde guerre mondiale.

M. Bernard Jomier, président . - D'autant que cette crise intervient alors que les entreprises françaises ont déjà un niveau d'insolvabilité plus élevé que dans les autres pays.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur . - Dans votre exposé sur la dimension sanitaire, le cas allemand semble démontrer que les marges d'adaptation laissées aux autorités locales de santé et aux collectivités ont permis de renforcer l'efficacité de la gestion de l'épidémie et de limiter ses conséquences négatives. Confirmez-vous ce constat ?

Par ailleurs, s'il y avait une nouvelle vague à l'automne prochain, de quel pays considérez-vous que nous devrions nous inspirer pour préserver nos entreprises tout en limitant les conséquences financières pour l'État ?

Enfin, sur la dimension économique, vous avez évoqué des situations diverses. En France, le profit a baissé de 14 % malgré les nombreuses aides dont elles ont bénéficié - fonds de solidarité, PGE. La consommation ayant plutôt bien résisté, vous considérez qu'elle s'est tournée vers des biens importés mais quelle est selon vous la part de cette variable pour expliquer la baisse des profits ?

M. Alexandre Fauconnier, senior consultant au cabinet Monitor Deloitte . - Il est difficile de trancher sur le cas allemand. On évoque parfois la chance de l'Allemagne d'avoir été en partie épargnée par l'épidémie. Cependant, on relève également des disparités entre les différentes zones géographiques, et ce y compris en France entre l'est et l'ouest du pays. Ces régions ont pourtant des structurations institutionnelles très proches mais avec des résultats sur les indicateurs très éloignés. Le cas de l'Allemagne est effectivement intéressant en matière d'adaptation à la situation immunologique locale. L'organisation allemande a montré qu'il était possible de prendre des mesures adaptées rapidement. Ces décisions des autorités locales sont prises en lien étroit avec le Robert Koch Institute qui leur a apporté un appui scientifique. Cette organisation a permis une cohérence entre les décisions prises localement et les décisions nationales. Le cas de l'Espagne est également intéressant, pour la dimension de coordination et de soutien à l'offre de soin de certaines collectivités territoriales, largement autonomes.

M. Julien Pellefigue, associé au cabinet Taj . - En matière économique, il n'est pas possible de recommander de s'inspirer du Royaume-Uni et de l'Allemagne ou, à l'inverse, de celui de la France et de l'Espagne. Les deux premiers pays ont mis en oeuvre des dispositifs permettant de maintenir le profit des entreprises tandis que la France et l'Espagne ont moins dépensé et compensé la baisse de chiffre d'affaires des entreprises par une aide à la liquidité, moins coûteuse. Ces deux derniers pays ont fait le choix de repousser le problème à plus tard.

Le système allemand ou britannique est plus coûteux mais aussi plus efficace. Il s'agit d'un arbitrage politique et il est difficile de formuler une recommandation entre ces deux modèles.

Concernant le chiffre de 14 % de baisse des profits, il ne tient pas compte des reports de charges, de sorte que la baisse de cette année devrait être inférieure. Le chômage partiel en France n'a pas permis de compenser la baisse du taux de profit des sociétés non financières. De plus, en France les restrictions ont été moins fortes sur certaines périodes et les salariés ont travaillé avec une valeur ajoutée moindre sans que les entreprises ne bénéficient de compensations.

M. Bernard Jomier, président . - En matière d'adaptations territoriales, les comparaisons que vous proposez sont riches d'enseignements. Au fond, l'adaptation territoriale pratiquée en Allemagne ou en Corée du Sud est-elle un plus ou est-elle un moins dans la gestion de l'épidémie ?

M. Alexandre Fauconnier, senior consultant au cabinet Monitor Deloitte . - Il m'est difficile de vous répondre, selon que vous visiez les restrictions sanitaires ou les initiatives d'adaptation de l'offre de soins. Les restrictions ont sans doute quelque avantage à être territorialisées, les régions ayant été touchées de façon très différente. Par ailleurs, cette adaptation locale aurait eu l'avantage de limiter leurs externalités négatives, en termes de santé mentale ou d'impact économique.

Pour ce qui est de l'offre de soins, une adaptation territoriale se heurterait très certainement à une force d'inertie dont l'Île-de-France a fourni un exemple. Je serais donc moins catégorique.

Mme Évelyne Renaud-Garabedian. - Ma question pourra paraître simple mais, à l'issue de cet exposé fort descriptif, je m'interroge sur les conclusions que nos interlocuteurs se sentent en mesure de tirer de leurs analyses. Je rappelle qu'il nous revient de formuler des recommandations.

M. Alexandre Fauconnier, senior consultant au cabinet Monitor Deloitte . - En matière sanitaire, nous avons les plus grandes difficultés à tirer des conclusions décisives d'une comparaison épidémiologique entre États. À l'exception notable des mesures d'adaptation locale, aucune mesure de restriction sanitaire - confinement, couvre-feu, fermeture d'établissements - ne peut être strictement isolée à pareille échelle. D'où une incapacité à mesurer leurs impacts distincts. Tous les pays considérés ont mis en oeuvre, puis levé, l'ensemble de ces mesures quasiment simultanément.

C'est en considérant globalement ces mesures que l'on peut éventuellement s'interroger sur les effets de leur durée ou de leur intensité, mais toute comparaison entre États me paraît malheureusement assez mal se prêter à des conclusions.

M. Julien Pellefigue, associé au cabinet Taj . - En matière économique, je dresserai malheureusement les mêmes conclusions. Les effets observables se déduisent tous d'arbitrages divers rendus entre mesures favorables aux entreprises et mesures favorables à la gestion des finances publiques. On ne peut recommander d' optimum , mais simplement décrire certaines chaînes de causalité pour permettre aux pouvoirs publics de prendre des décisions éclairées.

Je puis simplement vous dire que le confinement coûte très cher et que le soutien aux entreprises fonctionne assez bien. Il ne faut pas oublier que les restrictions sanitaires ont eu un impact direct sur le PIB et qu'à ce titre, toute mesure destinée à soutenir ce dernier peut avoir immédiatement des effets très bénéfiques. L'exemple allemand est à cet égard éloquent.

M. Alexandre Fauconnier, senior consultant au cabinet Monitor Deloitte . - Je pense qu'une conclusion susceptible d'être tirée de cette étude en matière sanitaire est le caractère nécessaire d'un investissement dans la recherche, afin de prolonger l'effort d'analyse que nous n'avons fait qu'ébaucher et de mieux anticiper les crises sanitaires à venir.

M. Julien Pellefigue, associé au cabinet Taj . - Je confirme bien évidemment ce propos pour la matière économique et en profite pour souligner la difficulté à laquelle nous avons été confrontés pour l'accessibilité à certaines données. On aurait aimé être plus précis mais, pour l'année 2020, certaines données manquantes relatives aux entreprises ne seront disponibles qu'à la fin de cette année. Fin 2021, des travaux analytiques plus précis pourront être engagés.

M. Bernard Jomier, président . - Je vous remercie. Nous souhaitions disposer d'éléments de comparaison internationale, que votre étude fournit abondamment. Votre travail permet également d'objectiver certains déterminants de la décision publique, ce qui est précieux. Je rappelle par ailleurs que notre mission présentera dans deux jours les résultats de l'étude qu'elle a commandée à l'ANRS | Maladies infectieuses émergentes sur les scénarios d'évolution de la pandémie pour les mois à venir et sur les mesures susceptibles de prévenir une nouvelle dégradation de la situation sanitaire.

Mme Catherine Deroche . - Votre travail souligne que certaines situations de crise peuvent se lire comme les conséquences des failles d'une situation préexistante. Avez-vous pu, notamment sur le plan économique, isoler les mesures prises qui n'auraient visé qu'à corriger ces failles préexistantes ?

M. Julien Pellefigue, associé au cabinet Taj . - Un bon exemple pourrait être la dépense publique britannique qui, en plus des dépenses de chômage partiel, a consacré près de 7 % du PIB à des dépenses médicales - montant inédit parmi les pays que nous avons étudiés. Cet investissement est en grande partie le reflet du sous-équipement structurel dans lequel le National Health Service (NHS) se trouvait préalablement à la crise.

D'autres caractères nationaux ont pu émerger : le soutien aux revenus des ménages, pratiqué par la France et le Royaume-Uni de façon similaire, s'est traduit chez nos voisins par une augmentation du taux d'épargne bien plus marquée, probablement en raison de différences importantes quant à la structure des économies.

M. Alexandre Fauconnier, senior consultant au cabinet Monitor Deloitte . - Il est exact que les systèmes de soins d'avant la crise présentaient de très importantes différences : les 30 000 lits dits de réanimation en Allemagne se comparent difficilement aux 5 000 lits de ce que nous entendons en France par réanimation. Davantage que les montants d'investissement qui y sont consacrés, ces différences reflètent surtout des choix culturels qui sont faits dans la distribution des soins.

L'organisation du système de santé et l'autonomie locale en la matière jouent, à mon sens, un rôle beaucoup plus important que l'investissement hospitalier pour expliquer ces écarts.

M. Bernard Jomier, président . - Je vous remercie.

EXAMEN DES RECOMMANDATIONS DES RAPPORTEURS (5 JUILLET 2021)

M. Bernard Jomier, président . - Mes chers collègues,

Nous achevons aujourd'hui le programme de travail que nous nous étions fixés début février, lors de la réunion de cadrage. La semaine dernière a été marquée par la restitution de l'étude que nous avions confiée, courant avril, à l'ANRS | maladies infectieuses émergentes sur l'évolution de la stratégie vaccinale et, plus largement, de la politique de lutte contre la pandémie. Je crois pouvoir dire que nous avons rempli notre rôle prospectif, en lançant le débat sur l'obligation vaccinale pour tous les adultes. Le fait est que nous arrivons au moment où les vaccins sont disponibles pour tous et que nous pouvons nous attendre à une nouvelle augmentation de la circulation virale, d'autant qu'un nouveau variant est apparu, plus contagieux.

Le marché d'étude des réponses opérationnelles et juridiques à la crise sanitaire dans cinq pays européens dont la France n'a pas apporté d'élément qui pouvait modifier le travail réalisé par ailleurs en matière sanitaire. En revanche, dans le domaine économique, les conclusions du travail du cabinet Taj donnent matière à réflexion pour l'avenir.

Je passe maintenant la parole à nos rapporteurs pour présenter les enseignements économiques et budgétaires de l'étude de comparaisons internationales.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur . - L'étude de comparaison internationale que la mission a commandée au cabinet Taj revient sur un certain nombre de constats, appuyés par des comparaisons internationales entre la France, l'Allemagne, l'Italie, l'Espagne et le Royaume-Uni.

Pour faire face à l'épidémie et aux conséquences des restrictions de liberté, la réponse économique de l'ensemble de ces États a principalement été portée par l'endettement public, de sorte que ce sera, encore une fois, aux générations futures d'assumer les conséquences des choix budgétaires qui ont été faits.

Les déficits publics ont en effet été décuplés par un effet ciseau composé d'une baisse des recettes publiques et d'une hausse des dépenses : ainsi, en France en 2020, les recettes de prélèvements obligatoires ont diminué de 44 milliards d'euros, tandis que les dépenses ont augmenté de 73,5 milliards d'euros.

En plus de la croissance de la dette, le produit intérieur brut a fortement diminué, de sorte que le ratio de dette sur PIB a augmenté de 17,5 points, pour atteindre environ 117 % du PIB.

Il faut ici rappeler que la France est entrée dans la crise avec des finances publiques qui n'avaient pas été assainies et un niveau de dettes publiques très élevé, déjà proche des 100 points de PIB.

Si les dépenses publiques doivent avoir un rôle contra-cyclique en période de crise, il semble indispensable de rappeler que la hausse de l'endettement public, si elle n'est pas maîtrisée, peut également avoir des conséquences très négatives lorsque les États ne dégagent pas d'excédents en phase haute du cycle pour rembourser leurs dettes. Ces recommandations, souvent avancées dans le débat public, semblent avoir été volontairement ignorées durant toutes ces années...

Alors que la sortie de la pandémie reste une perspective incertaine, le faible espace budgétaire dont la France dispose pour faire face à une nouvelle dégradation de la situation demeure particulièrement inquiétante. En d'autres termes, nos marges de manoeuvre sont devenues particulièrement faibles.

À l'inverse, et à titre d'exemple, l'Allemagne disposait avant la crise d'un espace budgétaire beaucoup plus conséquent et a pu mobiliser une capacité d'endettement d'autant plus importante pour apporter un soutien massif à son économie.

Pour soutenir l'économie, le choix de l'exécutif français a porté sur le soutien aux liquidités des entreprises, principalement via les prêts garantis par l'État (PGE), tandis que d'autres pays ont davantage mis l'accent sur la solvabilité, c'est-à-dire la viabilité des entreprises. En d'autres termes, la France a choisi de s'assurer que les entreprises ne manquent pas de trésorerie, tandis que certains de nos voisins ont choisi de les prémunir de la faillite. En effet, il ne suffit pas de disposer d'avances de fonds pour connaître un développement pérenne. Encore faut-il être capable de les rembourser.

D'après une étude du fonds monétaire international, les dispositifs mis en oeuvre par les différents États européens auraient permis de répondre à hauteur de 80 % aux besoins de liquidités, mais ne permettraient de répondre qu'à 40 % des besoins en solvabilité, en particularité concernant les petites et moyennes entreprises.

Le maintien de l'accès aux liquidités a permis de reporter les faillites dans la plupart des États de la comparaison : hors le cas de l'Espagne, on a en effet observé une baisse du nombre de faillites en 2020.

C'est également ce que montre la comparaison du cabinet TAJ : dans l'ensemble des pays étudiés, la crise de la liquidité a été plutôt bien évitée et les entreprises ont dans l'ensemble réussi à obtenir des financements grâce aux dispositifs mis en oeuvre. En revanche, comme nous l'avons vu, la question de la solvabilité a fait l'objet d'un traitement différencié entre les différents pays.

Je cite l'étude Taj : « l'Allemagne a aidé les entreprises au travers d'apports en fonds propres et de réductions de coûts fixes [et] le Royaume-Uni a eu moins recours aux prêts garantis, privilégiant les aides financières directes . »

La question de la solvabilité et de la viabilité d'un grand nombre d'entreprises françaises reste donc pleinement posée.

D'après la note de la direction générale du Trésor sur « L'impact de la pandémie de Covid-19 sur les entreprises françaises », plus optimiste, la part des entreprises qui seraient devenues insolvables sans les soutiens publics s'élèverait à 11,9 %, tandis qu'une fois pris en compte les différents dispositifs, cette part descendrait à 6,6 %. La note relève également que la hausse du niveau d'endettement des entreprises françaises pourrait freiner leurs investissements à l'avenir. Ainsi, même en cas de retour de l'activité au même niveau qu'avant crise, la baisse du niveau de l'investissement privé atteindrait près de 4 milliards d'euros.

Pour préciser cette analyse, le cabinet Taj s'est efforcé d'évaluer l'impact de la crise dans plusieurs secteurs si les mesures de soutien n'avaient pas été mises en oeuvre.

Ainsi, les entreprises du secteur de la restauration et de l'hébergement auraient perdu 13,1 points de rentabilité par rapport à 2019, ce qui aurait entraîné une perte de trésorerie se traduisant par une augmentation du nombre d'entreprises illiquides de 34 %. Après les mesures de soutien mises en oeuvre, cette perte ne représente plus « que » 1,3 point, soit une compensation de 11,8 points.

Dans le secteur du transport de personnes, les entreprises auraient perdu 10,5 points de rentabilité sans mesure de soutien, ce qui aurait entraîné une augmentation du nombre d'entreprises illiquides de 61,9 %. A contrario , les dispositifs d'aide auraient permis de ramener cette perte à 0,3 point, soit une compensation quasi-intégrale des pertes subies.

L'objectif du « quoi qu'il en coûte » n'a donc pas été atteint.

L'étude commandée par la mission d'information montre clairement que les différents dispositifs n'ont pas permis de préserver la situation de l'économie française : la baisse de marge très forte des entreprises françaises sur la période, de l'ordre de 14 %, est la plus forte des pays sous revue après l'Espagne (- 17 %). À l'inverse, les entreprises britanniques et allemandes n'ont quasiment subi aucune baisse de marge, et celle constatée en Italie est restée bien plus modérée qu'en France (- 6 %).

En outre, selon l'étude, la part d'entreprises insolvables atteindrait 18 %, laissant ainsi présager une vague massive de faillites dans les mois à venir.

Le « quoi qu'il en coûte » ne signifiait pas uniquement que les vannes de la dépense étaient grandes ouvertes. En cela, il a rempli son objectif. Cela signifiait également que tous les salariés et toutes les entreprises devaient être protégés par ce soutien public. Or, sur ce point, les chiffres que je viens de rappeler témoignent que l'objectif n'a pas été atteint.

M. Roger Karoutchi, rapporteur . - Jean-Michel Arnaud vient de nous livrer ses conclusions sur la situation des finances publiques et la santé financière des entreprises. Mon propos se concentrera sur un aspect spécifique de l'étude du cabinet Taj, la situation des jeunes.

Tout le monde a salué, à raison, la mise en place de l'activité partielle, qui a permis d'éviter - pour un temps - une vague de licenciements qui aurait eu lieu si les entreprises avaient dû à la fois continuer de verser les salaires sans engranger aucun chiffre d'affaires. Les salariés - c'est sûr - n'ont pas à payer les conséquences des mesures de fermeture décidées par les pouvoirs publics.

Ce dispositif d'activité partielle et, de façon générale, le choix de prendre des mesures essentiellement au bénéfice des salariés en emploi, ont toutefois eu un effet de bord sur l'emploi des jeunes. Ces derniers n'étaient le plus souvent pas titulaires de contrats de travail concernés par l'activité partielle, puisqu'ils travaillaient en CDD ou sur des emplois saisonniers, ou bien étaient sur le point d'entrer sur un marché du travail qui a brutalement arrêté toute embauche.

L'emploi des 15-24 ans est donc fortement affecté depuis le début de la crise. Par exemple, lors de la première vague, en 2020, il a diminué de 11 % en France tandis qu'il s'est à peu près maintenu en Allemagne (- 1 %) et au Royaume-Uni (2 %).

À l'inverse, l'emploi des 25-64 ans a été globalement préservé et le nombre d'actifs de cette classe d'âge est à peu près revenu au niveau de 2019.

Il s'agit d'un choix assumé, délibéré, de concentrer le soutien sur une certaine catégories d'actifs. Les quelques mesures ponctuelles prises en faveur de la jeunesse n'ont évidemment pas été à la hauteur du choc qu'elle a subi, au même titre ou même parfois davantage que les salariés de 25-64 ans.

Bien qu'un rebond ait pu être observé durant l'été 2020, à la faveur notamment des emplois saisonniers, le niveau d'emploi des jeunes se trouvait toujours fin 2020 environ 3 % sous sa moyenne de 2019.

D'autre part, l'étude commandée par la mission observe qu'en mars-avril 2021 « le recul du nombre d'actifs chez les jeunes est quasiment similaire au recul du nombre d'employés par rapport à 2019. En d'autres termes, les pertes d'emplois se sont, in fine , traduites par une sortie des jeunes du marché du travail, et non par une hausse du chômage ». En pratique, de nombreux jeunes actifs ne se sont pas inscrits dans une démarche de recherche d'emploi et se sont éloignés durablement du marché du travail.

Si certains l'ont fait pour reprendre ou prolonger des études, il est très vraisemblable que beaucoup subissent désormais une inactivité prolongée et contrainte.

Cette situation est particulièrement alarmante d'abord sur le plan personnel parce que ces jeunes se retrouvent sans ressource et qu'ils doivent supporter les effets des mesures de lutte contre la pandémie depuis le déclenchement de la crise (confinement, rupture du lien social, cours à distance, etc.). Ensuite, une telle sortie du marché du travail a un impact sur le « capital humain » du pays, les compétences se dépréciant à mesure que l'éloignement de l'emploi perdure. À moyen et long terme, cela se traduira par une perte de productivité et un affaiblissement de la croissance potentielle du pays.

Je note d'ailleurs un certain désintérêt du débat public pour cette question, pourtant cruciale. Le Sénat - lui - s'est à juste titre saisi de la question de la jeunesse au travers de différentes structures temporaires (Mission d'information sur la politique en faveur de l'égalité des chances et de l'émancipation de la jeunesse, Mission d'information sur les conditions de la vie étudiante en France ou encore, de façon indirecte, à l'occasion de la Mission d'information sur l'évolution et la lutte contre la précarisation et la paupérisation d'une partie des Français). Mais l'impact de la crise sur les compétences et la productivité de notre pays est peu abordé, alors qu'il déterminera en grande partie notre croissance à moyen et long terme.

Cibler, comme cela a été fait, le soutien aux salariés je dirai « insérés » était sans doute plus facile que de s'adresser à l'ensemble des situations individuelles plus fragmentées (j'observe d'ailleurs que, contrairement à un certain nombre d'idées reçues, le Royaume-Uni a eu recours au chômage partiel dans des proportions bien supérieures à la France).

Il n'en reste pas moins que, globalement parlant, les jeunes sont les grands oubliés de la réponse budgétaire à la crise sanitaire. Le « quoi qu'il en coûte » a manifestement buté sur la diversité des situations particulières. Je ne dis pas que la solution est toute trouvée mais il me semble du devoir de notre mission d'alerter l'ensemble de nos collègues sur ce point, sans compter qu'il faudra bien un jour rembourser les montagnes de dettes accumulées et que c'est sur les jeunes d'aujourd'hui que cette charge pèsera. Entre les jeunes qui ont laissé tomber leurs études supérieures, ceux qui éprouvent de grandes difficultés à s'insérer sur le marché du travail et ceux qui y parviennent mais à qui on martèle qu'ils n'exerceront pas le même métier tout au long de la vie active, il est clair que les perspectives ne sont pas roses. L'étude menée par Taj montre que ce phénomène n'est pas propre à la France, mais il y est particulièrement préoccupant. Même si nous manquons sans doute de solutions, les pouvoirs publics doivent s'engager très vite pour faire face à ce double impact négatif.

Mme Laurence Cohen . - Ce que vous dites de la situation des jeunes est effectivement très préoccupant. Les incidences sont multiples, à la fois à court, moyen et long terme. Sans compter son impact personnel et ses conséquences psychologiques pour chacune des personnes. Nous devons vraiment porter cette inquiétude dans le débat public. C'est tout simplement une question de vie démocratique.

M. Roger Karoutchi, rapporteur. - Ma première tâche, en tant qu'acteur public, a été, au sein du cabinet de Philippe Seguin, ministre des Affaires sociales, de mettre en oeuvre un plan d'urgence pour l'emploi des jeunes. Je mesure combien il s'agit d'un travail colossal, tant les situations sont diverses et souvent pleines d'incertitudes. À ce jour, le Gouvernement n'a pas mis en place un tel plan d'action et sa réponse n'est pas à la hauteur.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur . - Nos deux interventions sont liées : demain, si 18 % des entreprises font faillite, cela aura des conséquences très directes pour leurs salariés mais aussi pour les futurs salariés que sont les jeunes. L'autre question qui se pose concerne évidemment le devenir des jeunes qui sont sortis des statistiques.

M. Bernard Jomier, président . - Tout à fait. Ont-ils changé de projet de vie ? Qu'est-ce qui se cache derrière l'absence d'entrée sur le marché du travail prolongée ? Cela traduit-il un nouveau rapport au travail et au revenu ? Comprendre ces phénomènes et envisager des réponses suppose de mener un travail plus approfondi.

M. Roger Karoutchi, rapporteur . - L'accroissement sensible du nombre des inscrits à l'université à la rentrée 2020 pourrait constituer un début d'explication. L'écart encore plus important que les années passées entre nombre d'inscrits et nombre de candidats présents aux examens pourrait indiquer que certains jeunes se sont inscrits afin de disposer d'un statut, comme solution d'attente.

M. Henri Cabanel . - Il me semble qu'il est encore trop tôt pour mesurer les conséquences des choix économiques mis en oeuvre, même si je suis, comme vous, inquiet de la situation financière des entreprises, je partage également votre préoccupation sur la situation des jeunes. Dans mon département, je constate un double phénomène : beaucoup de jeunes éprouvent de grandes difficultés à s'insérer sur le marché du travail et un grand nombre d'entreprises ont du mal à trouver des candidats afin de pourvoir leurs offres d'emploi. Est-ce un phénomène général ? Cela ne pose-t-il pas la question de l'adéquation des formations avec les attentes des entreprises ?

M. Roger Karoutchi, rapporteur . - C'est un phénomène général. À l'inverse, beaucoup d'entreprises, d'administrations ou d'institutions ont supprimé un grand nombre d'offres de stages ou ce CDD. Cela montre la diversité des situations des jeunes, à laquelle il faut trouver des réponses diversifiées. Encore une fois, on ne peut se contenter de quelques mesures puis de dire « débrouillez-vous », d'où l'idée d'un plan plus global. Par ailleurs, les jeunes sont sans doute plus exigeants qu'il y a dix ou quinze ans en termes de salaires, d'organisation du travail et de vie personnelle.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur . - J'observe aussi que des jeunes font le choix de rester au sein du bassin de vie qu'ils connaissent et sont peu mobiles. Je partage ce que vous avez dit sur le manque de visibilité concernant les stages ; j'ajouterai les difficultés rencontrées pour mettre en oeuvre les contrats d'apprentissage, dont on sait pourtant qu'il s'agit d'une des meilleures voies d'insertion des jeunes.

La mission autorise la publication de la communication des rapporteurs sous la forme d'un rapport d'information.

M. Bernard Jomier, président . - Nous allons en rester là pour le moment.

ANNEXES

L'étude Taj est consultable dans son intégralité sur le site Internet du Sénat : http://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/illustrations/MCI_effets_confinement/Rapport_Taj.pdf.

PRÉSENTATION SYNTHÉTIQUE DE L'ÉTUDE TAJ

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* ¹ INSEE, Dette et déficit publics au sens de Maastricht en 2020, comptes nationaux annuels.

* ² Christian Ebeke, Nemanja Jovanovic, Laura Valderrama et Jing Zhou, « Corporate liquidity and solvency in Europe during Covid-19 : the role of policies », IMF Working Paper, WP/21/56, mars 2021.

* ³ L'investissement en recherche et développement serait en revanche plus résilient.

* ⁴ FMI (2021), « Corporate Liquidity and Solvency in Europe during Covid-19 : The Role of Policies”, IMF Working Paper.

* ⁵ Allocution du Président de la République, 12 mars 2020.

* ⁶ Mission d'information sur les conditions de la vie étudiante en France

Mission d'information sur l'évolution et la lutte contre la précarisation et la paupérisation d'une partie des Français

Mission d'information sur la politique en faveur de l'égalité des chances et de l'émancipation de la jeunesse