E. LES TROIS LOIS DE FINANCES RECTIFICATIVES POUR 2020 : UNE APPLICATION QUASI-INTÉGRALE
Au cours de la session 2019-2020, la commission des finances a examiné trois projets de lois de finances rectificatives (LFR), à la suite des conséquences de la crise sanitaire sur le budget de l'État et des mesures d'urgence prises pour y répondre. Pour ces 3 LFR, un total de 42 dispositions renvoyaient à des textes d'application réglementaires, et 85,7 % d'entre eux ont été pris . Si ce taux semble élevé, l'urgence qui avait présidé à l'adoption de ces trois lois pouvait laisser espérer leur application intégrale au 31 mars 2021.
1. Les deux premières LFR pour 2020 : une application totale dans des délais relativement rapides
La loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020 et la loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020 ont été adoptées après un calendrier d'examen parlementaire resserré, du fait de la crise sanitaire.
Ces deux premières LFR comprenaient 17 appels à des mesures réglementaires - 6 pour la première LFR, 11 pour la deuxième. La publication de ces mesures était très attendue afin d'apporter une réponse rapide aux conséquences économiques de l'épidémie. L'ensemble des mesures ont bien été prises 427 ( * ) , dans des délais très brefs pour la plupart, puisque, sur ces 17 mesures, 13 ont été publiées dans les trois mois suivant la promulgation de la loi , et une seule a été publiée au-delà du délai de 6 mois.
a) La première LFR pour 2020 et la mise en place de prêts garantis par l'État
Les mesures réglementaires attendues au titre de la première LFR concernaient essentiellement l'application du mécanisme de prêts garantis par l'État, prévu à l'article 6 . Cet article précisait par ailleurs que, pour les entreprises d'au moins 5 000 salariés et d'un chiffre d'affaires supérieur à 1,5 milliard d'euros, la garantie de l'État était octroyée par un arrêté « individuel » du ministre chargé de l'économie. Le premier arrêté de ce type a été pris le 18 avril 2020, permettant d'accorder un prêt à la société Fnac Darty SA, puis six autres arrêtés ont été pris, le dernier en date du 15 avril 2021.
b) La deuxième LFR pour 2020 : diverses mesures d'urgence à destination des entreprises, des administrations et des ménages
La deuxième LFR pour 2020 renvoyait à un ensemble de mesures réglementaires plus hétérogènes , lesquelles visaient néanmoins à apporter des réponses d'urgence dans la lutte face à la crise sanitaire.
Les articles 5 et 6 prévoyaient ainsi l'application temporaire du taux réduit de TVA à 5,5 %, en lieu et place du taux normal à 20 % , pour les produits destinés à la lutte contre l'épidémie. Ces deux articles ont respectivement introduit dans l'article 278-0 bis du code général des impôts (CGI) un K bis pour les masques et tenues de protection et un K ter , à l'initiative du Sénat, pour les gels hydroalcooliques.
L'article 5 renvoie à un arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé de la santé la fixation des caractéristiques techniques des masques éligibles au dispositif. L'article 6 prévoit que les caractéristiques des produits désinfectants soient fixées par arrêté conjoint des ministres chargés du budget et de l'environnement.
L'arrêté relatif à l'application du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée aux masques de protection et produits destinés à l'hygiène corporelle adaptés à la lutte contre la propagation du virus Covid-19 a été publié le 7 mai 2020 , soit moins de deux semaines après la promulgation de la loi. Il crée les articles 30-0 E et 30-0 F du CGI, fixant les caractéristiques techniques des produits concernés.
En outre, la définition des tenues de protection mentionnées à l'article 5 aura attendu plusieurs semaines , et ce alors que l'application d'un taux réduit de TVA à ces produits était tout aussi pressante. Le rapporteur général de la commission des finances du Sénat avait à plusieurs reprises rappelé au ministre chargé du budget l'urgence de publier ce texte, tant il était attendu dans le secteur professionnel. L'arrêté relatif à l'application du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée aux tenues de protection adaptées à la lutte contre la propagation du virus Covid-19 créant l'article 30-0 G du CGI n'a finalement été publié que le 23 juillet 2020.
L'article 11 exonère d'impôt sur le revenu et de toutes cotisations et contributions sociales les primes versées par les administrations publiques à ceux de leurs agents particulièrement mobilisés pendant l'état d'urgence sanitaire pour faire face à l'épidémie de Covid-19 et afin de tenir compte d'un surcroît de travail significatif durant cette période. Les conditions d'attribution de cette prime (bénéficiaires, conditions d'attribution et de versement de la prime, montant) devaient être déterminées par décret.
Deux décrets ont été pris le 14 mai 2020, moins d'un mois après l'adoption de la deuxième LFR pour définir ces conditions d'application : le premier 428 ( * ) pour le versement de la prime exceptionnelle aux agents de la fonction publique hospitalière ; le second 429 ( * ) pour le versement de la prime exceptionnelle à certains agents de la fonction publique d'État et de la fonction publique territoriale.
L'article 12 porte de six à douze mois la durée de validité des timbres électroniques mentionnés à l'article 887 du code général des impôts afin de tenir compte de la fermeture des services administratifs, et en particulier des services de délivrance des passeports des mairies dans le contexte de la crise sanitaire. Le décret devant préciser la date d'entrée en vigueur du dispositif devait être publié au plus tard le 31 décembre 2020.
Le décret n°2020-1392 fixant la date d'entrée en vigueur du I de l'article 12 de la loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020 est paru le 16 novembre 2020. Les dispositions de l'article 12 s'appliquent aux timbres dématérialisés acquis à compter du 12 septembre 2019 et non consommés à la date de publication du décret. Le décret était supposé être justifié par la situation d'urgence et la fermeture des services administratifs, qui n'a été en fin de compte que brève, et il semble étonnant de voir la validité étendue sur des timbres non consommés près de deux ans. Un décret publié plus tôt et fixant une date d'entrée en vigueur plus récente aurait sans doute été plus justifié.
L'article 20 de la LFR pour 2020 prévoit le placement en activité partielle des personnes sans possibilité de télétravail , qui sont vulnérables, présentent un risque de développement d'une forme grave de Covid-19, cohabitent avec une personne vulnérable ou sont parents d'enfants sans solution de garde dans le contexte de fermeture des écoles.
Dans sa version adoptée par l'Assemblée nationale, le dispositif ne comportait aucun renvoi à un texte réglementaire ni de date de fin d'application. Sur proposition de la commission des finances et dans un souci de sécurisation juridique du dispositif, celui-ci a été modifié par le Sénat pour prévoir un renvoi au décret pour la détermination des critères permettant de considérer une personne comme vulnérable et pour la fixation de la date de fin d'application de ce dispositif.
Ces mesures ont bien été prises avec le décret n°2020-521 du 5 mai 2020 définissant les critères permettant d'identifier les salariés vulnérables présentant un risque de développer une forme grave d'infection au virus SARS-CoV-2 et pouvant être placés en activité partielle au titre de l'article 20 de la loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020, et le décret n°2020-1098 du 29 août 2020 pris pour l'application de l'article 20 de la loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020.
Enfin, l'article 23 a créé une nouvelle section au sein du compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » , dénommée « Avances remboursables et prêts bonifiés aux entreprises touchées par la crise de Covid-19 » , à disposition de la direction générale des entreprises pour accompagner les entreprises dans la relance de leur activité à l'issue du premier confinement. Un décret devait être pris pour définir les modalités d'utilisation des crédits inscrits dans cette nouvelle section, ce qui été fait le 12 juin 2020 430 ( * ) . Les avances remboursables et prêts bonifiés ont ainsi été distribués dès l'été , et ont vocation à intervenir de façon complémentaire avec le Fonds de développement économique et social (FDES), en visant plus particulièrement les entreprises de moins de 400 salariés.
2. La troisième LFR pour 2020 : des mesures tout aussi urgentes et encore inappliquées pour certaines
Plus importante par le nombre d'articles que les deux précédentes LFR, la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 renvoyait également à un nombre plus élevé de mesures réglementaires - 25 au total . 18 ont été prises et l'une peut être considérée comme sans objet car déjà satisfaite par un décret antérieur, ce qui porte le taux d'application à 76 % 431 ( * ) . Parmi les mesures non prises figurent deux décrets et quatre arrêtés.
a) Deux décrets dont la publication dépend de l'approbation de la Commission européenne, pour des mesures de soutien en faveur de la presse et de l'audiovisuel
L'article 2 a créé un crédit d'impôt au titre du premier abonnement à une publication ou à un service de presse en ligne qui présente le caractère de presse d'information politique et générale (IPG). Ce crédit d'impôt vise à répondre à la crise d'un secteur déjà fragilisé avant la pandémie.
Le crédit ne concerne qu'un seul abonnement. Initialement destiné à couvrir 50 % du montant de l'abonnement dans la limite de 50 euros et ouvert aux seuls foyers fiscaux dont le montant des revenus n'excède pas pour une part de quotient familial, 24 000 euros, le dispositif a été amendé à l'initiative du Sénat afin de le rendre plus attractif en supprimant la condition de revenus et le plafond de 50 euros tout en ramenant la prise en charge à 30 % du montant de l'abonnement. Le coût de la dépense fiscale est évalué à 60 millions d'euros.
La date d'entrée en vigueur du dispositif n'est cependant toujours pas intervenue. Elle devait être fixée par décret et intervenir au maximum un mois après la date de réception par le Gouvernement de la réponse de la Commission européenne permettant de considérer ce dispositif comme conforme au droit de l'Union européenne en matière d'aides d'État. La Commission européenne a finalement donné son approbation par une décision n°SA.59065 du 16 avril 2021 , ce qui laisse donc jusqu'à la mi-mai 2021 pour la publication du décret.
Près de 9 mois auront donc été nécessaires pour l'application de cette mesure, ce qui contraste avec les effets d'annonce du Gouvernement, qui présentait depuis quelques temps déjà ce mécanisme comme une des mesures clés du soutien du Gouvernement à la filière presse . Cet appui est estimé à 377 millions d'euros sur la période 2020-2022, le Gouvernement intégrant dans cette somme la dépense fiscale de 135 millions d'euros au titre du crédit d'impôt « premier abonnement » (15 millions d'euros en 2020 puis 60 millions d'euros en 2021 et 2022).
L'article 49 de la même loi prévoit, quant à lui, la mise en place d'un crédit d'impôt destiné à soutenir les investissements des médias dans les programmes et la création audiovisuels , particulièrement affectés par la crise actuelle.
Pour bénéficier de ce dispositif, lesdites entreprises doivent justifier d'une diminution de chiffre d'affaires d'au moins 10 % pour la période allant du 1 er mars au 31 décembre 2020 par comparaison avec la période allant du 1 er mars au 31 décembre 2019. Les dépenses concernées doivent avoir été effectuées entre le 1 er mars et le 31 décembre 2020, en France, dans un État membre de l'Union européenne ou dans un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen.
Ce crédit d'impôt doit permettre de répondre à une situation de crise sans précédent dans le domaine des médias. À l'issue du premier confinement, les pertes pour les chaînes privées étaient déjà estimées par les principaux acteurs du secteur à un montant compris entre 300 à 400 millions d'euros, contre 100 millions d'euros lors de la crise de 2008.
Le dispositif pourrait s'avérer utile à la relance de la création de programmes originaux, en dépit de son coût, estimé par le Gouvernement à 110 millions d'euros. La direction générale Médias et industries culturelles du ministère de la culture estime d'ailleurs que le recours à ce dispositif devrait être important puisqu'il apparaît que les éditeurs ont maintenu leurs dépenses dans la création à un niveau similaire à 2019, en dépit de la chute de leur chiffre d'affaires. L'annonce d'un crédit d'impôt semble avoir incité les éditeurs à satisfaire leurs obligations de financement pour l'année 2020 et à assurer le paiement de leurs redevances et contrats d'auteurs, nonobstant la baisse de leurs recettes et le contexte de grande incertitude économique et sanitaire.
Là encore, cet effet d'annonce doit cependant être concrétisé. Or l'absence de parution du décret 9 mois après la publication de la loi , peut interroger sur la pertinence du dispositif envisagé au regard du droit européen. En effet, l'entrée en vigueur du dispositif devrait, en effet, intervenir à une date fixée par décret, celle-ci ne pouvant être postérieure de plus d'un mois à la date de réception par le Gouvernement de la réponse de la Commission européenne permettant de considérer ce dispositif comme conforme au droit de l'Union européenne en matière d'aides d'État.
b) Des mesures différées pour l'application de la nouvelle chronique de suppression du tarif réduit de TICPE du GNR
L'article 6 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 ajuste la trajectoire de la suppression du tarif réduit de TICPE au titre du gazole non routier (GNR), prévue initialement en trois étapes (1 er juillet 2020, 1 er janvier 2021 et 1 er janvier 2022) en vertu de l'article 60 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, de sorte qu'elle intervienne en une seule fois au 1 er juillet 2021.
L'application, au 1 er juillet 2021, des mesures initialement prévues à l'article 60 de la loi n° 2019-1479 nécessite que deux arrêtés soient pris.
Un arrêté doit fixer la liste des engins et matériels , pour lesquels la condition d'utilisation pour les travaux agricoles ou forestiers est présumée ne pas être remplie, cette condition ouvrant droit au remboursement dont bénéficient les exploitants agricoles sur les quantités de gazole effectivement utilisées par les exploitants. Cette disposition n'entrera en vigueur que le 1 er juillet 2021, aussi l'arrêté ne pourra-t-il être pris qu'après cette date.
L'article 6 précise enfin qu'un autre arrêté fixe la date d'entrée en vigueur, au plus tard le 1 er juillet 2021, de plusieurs dispositions de ce même article. Cet arrêté n'est toujours pas pris.
c) Deux arrêtés restant attendus
L'article 21 institue un mécanisme de « filet de sécurité » pour le bloc communal visant à compenser certaines pertes de recettes fiscales et domaniales subies par les communes et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre en 2020. Les modalités d'application de cet article étaient renvoyées à un décret, qui a bien été pris avec le décret n°2020-1451 du 25 novembre 2020.
En application de ces dispositions, un premier acompte a été versé aux entités concernées 2020 sur la base d'un montant estimatif de leurs pertes de recettes, notifié par arrêté du préfet de département. Le montant définitif de la dotation devra être notifié à chaque entité par arrêtés conjoints des ministres chargés du budget, des collectivités territoriales et des outre-mer, sur la base de leurs comptes de gestion définitifs pour l'année 2020, donnant lieu, le cas échéant, au versement du solde avant le 31 mai 2021. L'arrêté ne pourra donc être pris avant cette date.
Par ailleurs, il est à noter que, sur une initiative du Sénat, ce dispositif de garantie de ressources du bloc communal a été reconduit pour l'année 2021 en loi de finances pour 2021 .
Enfin, l'article 66 de la troisième LFR avait pour objectif d'apporter une réponse aux débats entourant la conditionnalité des prises de participations par l'État actionnaire , en contraignant les entreprises au capital desquelles l'État prend une participation par l'intermédiaire de l'Agence des participations de l'État (APE) au titre des crédits exceptionnels ouverts par la deuxième LFR à prendre des engagements climatiques et à assurer leur suivi.
En cas de prise de participation par l'État, il est ainsi prévu que l'entreprise doive prendre des engagements de réduction de ses émissions de gaz à effet de serre, « en cohérence » avec les budgets carbones sectoriels et par catégories de gaz à effet de serre. Ensuite, pour assurer le suivi des engagements souscrits par l'entreprise, il est prévu qu'elle publie, dans un délai d'un an à compter de la prise de participation par l'État, un rapport annuel détaillant d'une part les engagements pris et d'autre part le bilan de ses émissions de gaz à effet de serre ainsi que sa stratégie pour les réduire. En complément, si les objectifs fixés par la trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre ne sont pas atteints, l'entreprise est tenue de présenter les mesures correctrices envisagée. En l'absence de publication, l'entreprise encourt une amende de 375 000 euros.
Les modalités d'application sont renvoyées à un arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie et des finances et de l'écologie, lequel n'a toujours pas été publié à ce jour.
Selon les indications fournies par l'administration, certaines difficultés restent encore à traiter, en particulier pour passer d'un budget carbone établi par secteur à une trajectoire individuelle par entreprise. Les échanges entre le ministère de la transition écologique et solidaire et le ministère de l'économie, des finances et de la relance permettraient néanmoins d'envisager prochainement une consultation avec les parties prenantes avant la publication de l'arrêté. Toutefois, le calendrier demeure non précisé à ce stade.
Ces difficultés ne sauraient surprendre : elles confirment l'appréciation du rapporteur général de la commission des finances du Sénat lors de l'examen du texte, lequel avait relevé que « le mécanisme proposé pourrait se révéler complexe à mettre en oeuvre, sans que le renvoi à un arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie, des finances et de l'écologie ne suffise pour apporter un réel éclairage sur ce point » . 432 ( * )
d) Pour les mesures prises, une publication réalisée dans des brefs délais
Sur les 18 mesures de la troisième LFR pour 2020 qui ont été appliquées, 14 l'ont été dans les trois mois suivant la promulgation. Trois autres ont été satisfaites par la publication tardive d'un décret, bien au-delà du délai de 6 mois, et étaient attendues au titre de l'article 65.
Cet article a mis en oeuvre des exonérations de cotisations sociales à destination des entreprises des secteurs les plus durement touchés par la crise sanitaire, et renvoyait à 8 reprises à un décret pour son application. Le décret n° 2020-1103 du 1 er septembre 2020 met en oeuvre les principales dispositions de l'article, à l'exception notable des plans d'apurement et des remises de cotisations, qui n'ont été traités que bien plus tard, avec le décret n° 2021-316 du 25 mars 2021 relatif aux dispositifs de plans d'apurement et de remises partielles des dettes de cotisations et contributions sociales constituées dans le cadre de la crise sanitaire. Ce délai, apparemment important, peut néanmoins s'expliquer par l'évolution de la situation sanitaire et la poursuite des reports de cotisations dont ont bénéficié les entreprises.
En revanche, les deux rapports demandés au XII de l'article 65, afin de préciser les conditions de mise en oeuvre des exonérations et les principaux secteurs bénéficiaires, n'ont pas été remis.
Parmi les autres mesures prises tardivement figure le décret attendu au titre de l'article 39 , pour fixer les conditions d'emploi des prêts participatifs octroyés sur l'enveloppe du fonds de développement économique et social (FDES). Le décret a finalement été pris fin octobre 2020 433 ( * ) , soit trois mois après la promulgation de la LFR. Ce délai paraît cependant relativement long au regard des difficultés qu'ont pu rencontrer les entreprises sur la période, et le semble d'autant plus que la création des prêts participatifs sur l'enveloppe du FDES a été actée dès la deuxième loi de finances rectificative d'avril 2020.
* 427 Pour retrouver la liste exhaustive des mesures réglementaires attendues et leurs références, consulter la page suivante pour la loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 et la page suivante pour la loi n° 2020-473 du 25 avril 2020.
* 428 Décret n° 2020-568 du 14 mai 2020 relatif au versement d'une prime exceptionnelle aux agents des établissements publics de santé et à certains agents civils et militaires du ministère des armées et de l'Institution nationale des invalides dans le cadre de l'épidémie de Covid-19.
* 429 Décret n° 2020-570 du 14 mai 2020 relatif au versement d'une prime exceptionnelle à certains agents civils et militaires de la fonction publique de l'État et de la fonction publique territoriale soumis à des sujétions exceptionnelles pour assurer la continuité des services publics dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire déclaré pour faire face à l'épidémie de Covid-19.
* 430 Décret n°2020-712 du 12 juin 2020 relatif à la création d'un dispositif d'aides ad hoc au soutien de la trésorerie des entreprises fragilisées par la crise de Covid-19.
* 431 Pour retrouver la liste exhaustive des mesures réglementaires attendues et leurs références, consulter la page suivante .
* 432 Rapport n° 634 (2019-2020) de M. Albéric de MONTGOLFIER, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances, déposé le 15 juillet 2020, sur le troisième projet de loi de finances rectificative pour 2020.
* 433 Décret n°2020-1314 du 30 octobre 2020 relatif aux modalités d'utilisation des crédits inscrits pour les prêts participatifs du fonds de développement économique et social.