II. LA NÉCESSITÉ D'ADAPTER LES MODALITÉS DU SCRUTIN ET LES RÈGLES DE PROPAGANDE
Les règles des élections consulaires doivent être adaptées pour tenir compte de la situation sanitaire, notamment en ce qui concerne les modalités de vote et la propagande électorale.
A. ADAPTER LES MODALITÉS DE VOTE AUX CONTRAINTES SANITAIRES
Les deux modalités de vote prévues pour les
élections consulaires
- le vote à l'urne et le vote par
Internet
21
(
*
)
-
doivent être maintenues. Les rapporteurs proposent d'en ajouter une
troisième : le vote par correspondance
« papier », que les Français de l'étranger
pratiquent déjà pour les élections législatives.
1. Maintenir la possibilité d'un vote à l'urne et faciliter le vote par procuration
Pour permettre à chaque électeur de s'exprimer, le vote à l'urne doit être maintenu dans l'ensemble des 130 circonscriptions consulaires .
Le vote à distance s'inscrit, en effet, en complémentarité des bureaux de vote et n'a pas vocation à les remplacer. D'après les informations recueillies par les rapporteurs, 14,5 % des électeurs n'ont pas transmis leur adresse électronique à l'administration et ne peuvent donc pas voter par Internet . Ce taux atteint même 61,7 % des électeurs à Sanaa, 48,1 % à Pondichéry et 49,5 % à Moroni.
Un protocole sanitaire très strict devra être mis en place dans les bureaux de vote , en suivant l'exemple du second tour des élections municipales du 28 juin 2020 (limitation du nombre de personnes présentes, port du masque obligatoire, mise à disposition de gel hydroalcoolique, etc .).
De même, les horaires d'ouverture des bureaux de vote pourraient être adaptés aux circonstances locales , pour tenir compte des éventuels couvre-feux.
La liste des bureaux de vote sera déterminée par arrêté en mars 2021, en fonction des « remontées » de chaque poste consulaire.
Les rapporteurs invitent l'administration à ouvrir un maximum de bureaux de vote pour assurer le bon déroulement du scrutin, tout en tenant compte des contraintes sanitaires de chaque circonscription 22 ( * ) .
Proposition n° 5 : Ouvrir un maximum de bureaux de vote pour permettre aux Français de l'étranger de participer aux élections consulaires, en tenant compte des contraintes sanitaires de chaque pays.
Le recours aux procurations est déjà facilité pour les Français de l'étranger : le mandataire, qui reçoit procuration, peut disposer de trois procurations 23 ( * ) , contre une seule sur le territoire national. Le mandant, qui donne procuration, peut faire sa demande à partir d'un formulaire disponible en ligne, sur le site service-public.fr .
La dématérialisation de la procédure n'est toutefois pas complète : pour contrôler l'identité du mandant, ce dernier doit comparaître devant le chef de poste consulaire ou l'agent ayant reçu sa délégation . L'électeur doit ainsi se déplacer jusqu'au consulat de sa circonscription, qui peut être éloigné de plusieurs centaines de kilomètres de son domicile.
Des tournées consulaires sont mises en place pour répondre à cette difficulté : un agent diplomatique se déplace dans la circonscription pour recueillir les procurations des électeurs.
L'organisation de ces tournées n'est toutefois pas satisfaisante . Martine Schoeppner, vice-présidente de l'AFE, a mentionné l'exemple des élections de mai 2020, finalement reportées : en Allemagne, « le consulat a envoyé une personne pendant deux heures plusieurs semaines avant le scrutin. Il fallait prendre rendez-vous mais les gens n'étaient pas avertis [car] tout le monde ne va pas sur le site [du consulat] tous les matins. Le lieu était [...] en dehors de la ville, donc difficilement accessible pour les gens qui travaillent » 24 ( * ) .
Les rapporteurs invitent donc l'administration à communiquer davantage sur les tournées consulaires et à revoir leur organisation, en particulier en invitant en amont les personnes à faire une demande de procuration en ligne et à tenir compte des demandes enregistrées pour programmer les tournées consulaires .
De même, les postes consulaires doivent davantage s'appuyer sur les consuls honoraires de nationalité française 25 ( * ) , compétents pour recueillir les procurations.
Proposition n° 6 : Faciliter le vote par procuration en améliorant l'organisation des tournées consulaires et en sollicitant davantage les consuls honoraires de nationalité française, compétents pour établir les procurations.
2. Poursuivre les efforts de sécurisation du vote par Internet
Alors que l'épidémie de covid-19 rend plus que jamais nécessaire le vote par Internet pour les Français de l'étranger, ce dispositif a suscité deux types d'interrogations.
D'une part, le prestataire, la société SCYTL, a été placé en redressement judiciaire en mai 2020. D'autre part, les risques de piratage ont conduit le ministre des affaires étrangères à annuler le recours au vote par Internet pour les élections législatives de 2017.
Au regard des informations recueillies par les rapporteurs, les conditions semblent toutefois réunies pour recourir au vote par Internet pour les élections consulaires de mai 2021 .
Sur le plan économique, le tribunal de commerce de Barcelone a approuvé, le 22 octobre 2020, le rachat de la société SCYTL par le groupe international Paragon . Ce dernier a confirmé son intention d'honorer l'ensemble des engagements de SCYTL.
Le contrat signé avec le Gouvernement français a été prolongé, par avenant , jusqu'en juin 2021, pour tenir compte du report des élections consulaires. Pour l'année 2021, son coût prévisionnel s'élève à 618 826 euros HT, dont 447 000 euros induits par le report du scrutin (72 %) et 171 826 euros pour son organisation (28 %).
Coût de la plateforme de vote électronique
depuis 2016
(en euros HT)
|
2016 |
2017* |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
Total |
|
1 508 000 |
556 929 |
590 000 |
476 391 |
430 099 |
618 826 |
4 180 245 |
Source : DFAE
* Annulation du recours au vote par Internet pour les élections législatives
S'agissant de la sécurité du dispositif, la plateforme de vote a été homologuée par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères en janvier 2020, avec l'accord de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) .
Entendu par les rapporteurs, Guillaume Poupard, directeur général de l'ANSSI, a confirmé que le projet est aujourd'hui mieux maîtrisé qu'en 2017. Il est désormais suivi par une équipe de six personnes du Quai d'Orsay, qui peut s'appuyer sur les informaticiens du ministère.
Le directeur général de l'ANSSI a également attesté des améliorations apportées à la plateforme de vote en ligne : la cryptographie a été revue et des procédures plus robustes sont désormais prévues pour lutter contre les tentatives d'intrusion.
Marc Pichon de Vendeuil, président du bureau de vote électronique (BVE), a confirmé que les tests grandeur nature (TGN) s'étaient déroulés convenablement, même si des difficultés subsistent pour la réception des codes d'identification .
Les tests grandeur nature (TGN) organisés en 2019
Plus de 12 000 électeurs s'étaient portés volontaires pour participer aux TGN. En pratique, 3 408 électeurs ont pris part au premier TGN de juillet 2019 et 4 302 au second TGN de novembre 2019.
La principale difficulté porte sur la réception des codes de connexion , qui sont transmis à l'électeur via deux canaux complémentaires : un courriel pour l'identifiant et un SMS pour le mot de passe.
La procédure d'envoi des courriels a été améliorée entre les deux tests : moins de 2 % des participants n'ont pas reçu de message lors du second TGN (contre près de 20 % lors du premier).
L'envoi des SMS reste plus difficile : le taux d'échec s'est élevé à 14, 87 % lors du second TGN, un chiffre stable par rapport au premier test (15,32 %) . Ce problème s'explique par des différences de caractères entre les alphabets et par les restrictions mises en place par les opérateurs locaux de téléphonie.
D'après la DFAE, « aucun incident de sécurité n'a été détecté sur les serveurs centraux durant les opérations ». Les tests de vulnérabilité - qui ont été effectués par une société de conseil avant et pendant le vote - « ont démontré la robustesse du système » 26 ( * ) .
À l'issue du second TGN, 84,2 % des participants ont déclaré qu'ils n'avaient pas rencontré de difficultés pour voter .
D'ici les élections consulaires de 2021, seules des modifications mineures seront apportées à la plateforme de vote, notamment pour actualiser les dates du scrutin et prendre en compte la nouvelle charte graphique de l'État.
Le ministère de l'Europe et des affaires étrangères procédera à de nouveaux tests fonctionnels (« recettes ») pour s'assurer du bon fonctionnement du dispositif . En cas de difficulté majeure, un nouveau test grandeur nature devra être envisagé, comme l'a souligné le directeur général de l'ANSSI lors de son audition devant les rapporteurs .
Proposition n° 7 : Poursuivre les procédures de vérification du vote par Internet en organisant, en cas de difficulté majeure, un nouveau test grandeur nature (TGN).
3. Organiser un vote par correspondance « papier »
Lors des auditions des rapporteurs, l'ensemble des représentants des Français de l'étranger ont soutenu l'instauration d'un vote par correspondance « papier » pour les prochaines élections consulaires .
Certes, le ministère de l'Europe et des affaires étrangères rappelle les difficultés soulevées par cette modalité de vote : défaillances de certains systèmes postaux (en particulier dans un contexte de crise sanitaire), coûts financiers (près d'un million d'euros pour les élections législatives de 2017) et risques plus élevés de nullité (près d'un quart des bulletins en 2017).
Néanmoins, le vote postal peut représenter une véritable solution pour les électeurs qui habitent à plusieurs centaines de kilomètres des bureaux de vote et qui ne peuvent pas voter par Internet (difficultés pour maîtriser l'outil informatique, accès limité à Internet, problèmes de réception des codes de connexion à la plateforme de vote, etc .). L'administration dispose d'ailleurs de toutes les adresses postales des électeurs, contrairement aux adresses électroniques (voir supra ).
Le vote par correspondance « papier » est, en outre, bien connu des Français de l'étranger : 28 800 plis ont été transmis aux consulats pour les élections législatives de 2017, dont 14 814 pour le premier tour et 14 014 pour le second. Si le nombre de bulletins nuls appelle à simplifier la procédure, il ne « disqualifie » pas, à lui seul, cette modalité de vote.
L'organisation du vote par correspondance « papier »
L'organisation du vote postal serait facilitée par le mode de scrutin des élections consulaires :
- le scrutin ne compte qu' un seul tour , avec un calendrier suffisamment « confortable » pour permettre l'envoi du matériel de vote 27 ( * ) ;
- le matériel de vote serait transmis aux seuls électeurs ayant manifesté leur souhait de voter par correspondance . Il serait envoyé depuis le poste consulaire le plus proche, ce qui réduirait les risques de défaillance postale ;
- les plis seraient réceptionnés en amont du scrutin, l'électeur n'ayant plus la possibilité de voter à l'urne. Ils seraient conservés dans un lieu sécurisé du consulat , sous la responsabilité du chef de poste.
Malgré certaines craintes, le risque de contentieux reste maîtrisé.
À ce jour, un seul scrutin a été annulé à cause du vote postal : il s'agit de l'élection législative de 2017 dans la circonscription couvrant l'Espagne, le Portugal, Monaco et Andorre. Cette annulation s'explique toutefois par une série de dysfonctionnements de l'administration (erreurs dans le traitement informatique des demandes de vote par correspondance, retards dans l'acheminement du matériel de vote, etc .) 28 ( * ) , combinée à un très faible écart de voix (60 voix sur un total de 16 185).
Proposition n° 8 : Organiser un vote par correspondance « papier » pour les prochaines élections consulaires, en s'inspirant du dispositif prévu pour les élections législatives.
* 21 Article 22 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 précitée.
* 22 À titre de comparaison, 479 bureaux de vote - répartis sur 366 sites - étaient prévus pour les élections consulaires de mai 2020, finalement reportées.
* 23 Article 15 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 précitée.
* 24 Source : réponse écrite au questionnaire des rapporteurs, transmise en amont de l'audition.
* 25 Les consuls honoraires exercent des fonctions de représentation, d'appui au rayonnement international de la France et d'assistance aux Français résidant à l'étranger ou de passage. Nommés pour une durée de cinq ans renouvelable, ils accomplissent leur mission bénévolement.
* 26 Source : réponse écrite au questionnaire des rapporteurs, transmise par la DFAE à l'issue de son audition.
* 27 À titre d'exemple, les déclarations de candidature sont déposées 70 jours avant les élections consulaires, ce qui laisserait le temps à l'administration d'imprimer et d'envoyer les bulletins de vote correspondants.
* 28 Conseil constitutionnel, 2 février 2018, Élection législative dans la cinquième circonscription des Français établis hors de France , décision n° 2017-5052 AN.