II. « TRACER ET ISOLER » : UNE DÉMARCHE DE SANTÉ PUBLIQUE EN ÉCHEC
À moins de quinze jours de la levée du premier confinement, et alors que le nombre de patients atteints de covid-19 nécessitant des soins hospitaliers connaissait une diminution progressive depuis le début de la deuxième quinzaine d'avril, les efforts des pouvoirs publics se sont dirigés vers un unique objectif : éviter un rebond du nombre des hospitalisations, qui précipiterait la saturation de ressources hospitalières très fragilisées .
Cet objectif passait, selon l'avis du 20 avril 2020 du conseil scientifique covid-19 575 ( * ) , par un « programme extrêmement ambitieux de contrôle de l'épidémie [qui] doit permettre d' identifier très rapidement et de façon aussi exhaustive que possible les cas probables sur le territoire national afin de les tester et de les isoler s'ils sont positifs ».
Outre la politique de dépistage, qui vient d'être évoquée, les points saillants reposent sur les deux derniers piliers du triptyque énoncé par M. Édouard Philippe, alors Premier ministre, au cours de sa déclaration devant l'Assemblée nationale du 27 avril :
- l' identification exhaustive des cas probables et de leurs contacts (« tracer »). Cette étape, pour être exhaustive, doit distinguer les cas contacts connus du cas probable ou positif, qu'il est possible de retracer par un échange avec ce dernier, et les cas contacts inconnus ou fortuitement croisés , que seul un traçage de plus grande échelle permet d'identifier ;
- la mise en oeuvre de leur isolement par une infrastructure étoffée dédiée à leur suivi (« isoler »).
A. LA DÉTECTION DES CLUSTERS PAR LE TRAÇAGE : UNE INTENTION BIEN ENGAGÉE MAIS UNE MISE EN oeUVRE TROP LIMITÉE
1. Le traçage des contacts connus : une grande idée pour casser les chaînes de contamination
a) La détection des contacts : une nécessité de définir un cadre dérogatoire à la transmission des données de santé
La détection des cas positifs et des cas contacts passe par la déclaration volontaire auprès d'un référent sanitaire (médecin généraliste, laboratoire d'analyse médicale, système numérisé d'aide au diagnostic) de tout cas suspect et, en cas de diagnostic positif, par l'identification la plus précoce possible de ses contacts.
La compilation des cas répertoriés et de leurs contacts nécessite par ailleurs la mobilisation de personnels dédiés, désignés par le conseil scientifique comme des « plateformes professionnalisées territoriales », qui ont été dans un premier temps baptisées « brigades sanitaires » par le Premier ministre. Le regroupement et le traitement de données de santé spécifiques par ces équipes dédiées soulève alors d'importants « enjeux de protection de l'identité des personnes et de confidentialité des données les concernant ».
Au cours de son audition le 30 avril 2020 par la commission des affaires sociales du Sénat, M. Jean-François Delfraissy, président du conseil scientifique, avait alors évalué ces besoins entre 15 et 20 000 personnes , et avait rappelé que la Corée du Sud, dont il est admis que la stratégie d'endiguement de l'épidémie doit beaucoup au suivi sanitaire des cas contacts, y avait consacré plus de 18 500 personnes.
Ces objectifs se heurtaient à plusieurs obstacles juridiques , relatifs au suivi épidémiologique des cas contacts et à la collecte des données de santé, qui ont été levés par la loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire 576 ( * ) .
L'accès et le partage des données de santé à caractère personnel par les professionnels qui en sont les destinataires habituels sont, en temps normal, étroitement encadrés par l' article L. 1110-4 du code de santé publique (CSP) , qui prévoit notamment le droit de chaque personne prise en charge par un professionnel de santé de voir appliquer le secret aux informations qui la concernent, a fortiori celles relatives à sa santé .
Aussi, la loi du 11 mai 2020 prévoit-elle de procéder au partage de données relatives aux personnes atteintes par ce virus et aux personnes ayant été en contact avec elles , dans un cadre dérogatoire à l'article L. 1110-4 du CSP défini par :
- la levée du secret médical sur les informations considérées et la possibilité ouverte au médecin de les communiquer à des tiers non professionnels de santé ;
- cette communication pouvant se faire sans recueil du consentement préalable du patient ;
- enfin, la suspension du droit que détient la personne de s'opposer à tout moment à l'échange et au partage de ses données de santé.
b) Le plan de « traçage » initial : l'ambition inaboutie de « plateformes spécialisées »
Pour la mise en oeuvre pratique de la recherche des cas contacts, le Premier ministre avait, dès sa déclaration devant l'Assemblée nationale du 27 avril, annoncé la nécessité de recourir à des effectifs divers et étoffés : « pour tracer les contacts, pour remonter jusqu'à ceux qui ont croisé le chemin d'un malade, il faudra faire appel à des effectifs supplémentaires pour renforcer les équipes de médecins. J'évoquais l'appui des personnes de l'assurance maladie ; on pourra sans doute, dans ces brigades, accueillir du personnel des CCAS, des mairies, des départements, ou du personnel mis à disposition par des associations comme la Croix-Rouge . Encore une fois, c'est aux équipes locales qu'il reviendra de constituer ces brigades, mais il est certain qu'elles ne seront pas uniquement composées de médecins ».
En conséquence, la direction générale de la Cnam, avant la promulgation de la loi prorogeant l'état d'urgence sanitaire a fait parvenir le 30 avril à l'ensemble des médecins de ville un courrier descriptif d'un plan de repérage distinguant trois niveaux :
- au premier niveau, le médecin généraliste se voit investi, comme c'est déjà le cas, de la prise en charge de ses patients atteints de la covid-19. S'y ajoute désormais une mission de recherche active des cas contacts . L'identification et le dépistage des membres du foyer lui incombent ; il doit s'efforcer par ailleurs d'identifier les cas contacts extérieurs au foyer, dont le traçage peut être délégué à une plateforme spécialisée ;
- le transfert des informations fournies par le médecin généraliste à la plateforme spécialisée , qui constitue le deuxième niveau, est conditionné au constat d'un cas positif. La plateforme, dont la composition exacte n'est alors pas précisée mais dont on envisage qu'elle comprendra des agents des caisses d'assurance maladie et des personnels médicaux extérieurs, est chargée de finaliser la recherche des cas contacts au cas où des informations seraient incomplètes . Elle a aussi pour mission de prendre contact dans les 24 heures avec chacune des personnes contacts , afin de les inviter à rester confinées à leur domicile, de réaliser un test dans un certain délai au regard de la date du contact avec le patient malade, de leur délivrer directement un arrêt de travail si cela est nécessaire et d'évaluer les éventuels besoins d'accompagnement social de ces personnes au cours de leur période d'isolement ;
- un troisième niveau de « traçage » peut être assuré par les ARS pour la gestion des chaînes de contamination complexes (patients résidents en foyer, en établissement médico-social, etc. ) susceptibles de déboucher sur des clusters .
Positionnées au coeur des nouvelles opérations de traçage, les « plateformes spécialisées » n'ont pas à ce jour fait l'objet de traduction législative ou réglementaire . En effet, lors de l'examen par le Parlement de la loi du 11 mai 2020, le choix a été fait d'ouvrir à plusieurs types de professionnels un accès étendu aux informations bénéficiant du cadre dérogatoire précédemment décrit, sans pour autant positionner ces acteurs dans une structure distincte .
Ces professionnels, limitativement énumérées, sont globalement issus, outre les personnels de Santé publique France, des organismes d'assurance maladie et des ARS :
- des communautés professionnelles territoriales de santé (CPTS) ;
- des établissements de santé, sociaux et médico-sociaux ;
- des structures sanitaires de proximité , regroupant centres de santé et maisons de santé ;
- des services de santé au travail ;
- des pharmaciens ;
- des médecins prenant en charge les personnes concernées (infectées ou susceptibles de l'être) ;
- enfin, des laboratoires autorisés à réaliser les examens de biologie médicale de dépistage .
Cette énumération, contrairement à ce que préconisait l'avis du 20 avril 2020 du conseil scientifique covid-19 qui appelait à un recrutement large de ces plateformes, a donc limité les opérateurs du traçage à des professionnels de santé, par ailleurs non réunis dans des plateformes dédiées .
c) Les outils du traçage : les fichiers SI-DEP et Contact-Covid
Le dispositif de traçage des cas contacts s'appuie actuellement sur deux systèmes d'informations distincts :
- d'une part, un premier traitement SI-DEP (système d'information national de dépistage populationnel), qui vient en appui des opérations d'identification, de dépistage et de suivi des personnes infectées. Mis en oeuvre sous la responsabilité du ministère de la santé, essentiellement alimenté par les laboratoires de test, il permet le suivi des opérations de dépistage et la diffusion des résultats des tests aux intéressés ;
- d'autre part, un second traitement Contact-Covid utilisé par les opérateurs chargés d'identifier les cas contacts puis de leur proposer des mesures de dépistage, et, le cas échéant, de mise à l'isolement prophylactique. Il s'agit concrètement d'un téléservice accessible par le portail « Amelipro » (habituellement utilisé par les professionnels de santé) et mis en oeuvre sous la responsabilité de la Cnam. Il permet notamment à ses utilisateurs de créer une fiche de suivi pour chacun des patients testés positifs à la covid-19, et aux plateformes téléphoniques de l'assurance maladie d'appeler les personnes à risque pour évaluer leur degré d'exposition. Ainsi, il recense l'identité des cas contacts indiqués par le malade et des informations relatives au risque d'exposition encouru par ce dernier (lien avec le « patient zéro », fréquence et durée des contacts).
Compte tenu de la sensibilité des données traitées par ces nouveaux outils, plusieurs garanties ont été apportées, notamment :
- la création d'un comité de contrôle et de liaison , chargé par la loi du 11 mai 2020 d'évaluer l'apport réel des outils numériques à l'action des équipes sanitaires de terrain et de vérifier au respect des garanties entourant le secret médical et la protection des données personnelles ;
- un avis public de la commission nationale de l'informatique et des libertés , rendu le 11 septembre 2020.
Aux termes de ce dernier, les deux fichiers présentent un niveau global de conformité satisfaisant , avec toutefois la détection de plusieurs cas d'adresse de données de santé par les CPAM à des ARS sans recours à une messagerie sécurisée. Interrogée sur ce point particulier par les rapporteurs, la Cnam a affirmé qu'en cas de signalement d'un cluster potentiel à l'ARS, le signalement se faisait effectivement « par messagerie simple mais ne comportait aucune donnée nominative ni aucune donnée de santé, puisqu'est utilisé un numéro de fiche » 577 ( * ) .
2. Un bilan très mitigé, du fait d'une mise à l'écart du médecin traitant et d'une application en partie contraire à l'intention du législateur
a) Une architecture du traçage assez éloignée de l'épure initiale
À l'issue de la mise en place des systèmes d'information et des opérateurs du traçage, l'architecture d'ensemble est assez différente de l'épure initialement décrite. Contrairement aux intentions exprimées par le Premier ministre, l'organisation du traçage a moins dépendu de la définition d'un circuit dédié que des autorisations d'accès aux systèmes d'informations nouvellement créés .
Ainsi, le décret du 12 mai 2020 578 ( * ) prévoit que les professionnels travaillant au sein des laboratoires de biologie médicale qui procèdent à des examens de dépistage de la covid-19 alimentent la base de données SI-DEP, dont le contenu peut être ensuite envoyé aux médecins traitants, aux ARS et à Santé publique France. Il réserve ensuite l'alimentation de Contact-Covid aux agents des caisses d'assurance maladie d'une part, et aux professionnels de santé d'autre part.
L'effectivité de l'alimentation des fichiers se trouve néanmoins entravée par un défaut d'interconnexion de ces deux outils , lourd de conséquences. En plus de contraindre l'assurance maladie à « vérifier chaque jour que les gens déclarés positifs dans SI-DEP figurent bien dans Contact-Covid » 579 ( * ) , l'absence d'accès direct des professionnels de santé à SI-DEP limite fortement leur incitation à ouvrir des fiches de suivi dans Contact-Covid, notamment lorsqu'ils sont dans l'ignorance du statut positif ou négatif d'un patient qu'ils suivent.
Ceci conduit l'assurance maladie, dans les faits, à assurer l'essentiel des opérations de traçage , comme l'illustre le schéma ci-dessous.
Schéma des opérations de traçage des cas positifs et des cas contacts
Source : Commission d'enquête
Elle a, pour ce faire, procédé depuis le 13 mai au recrutement de près de 10 000 personnes, mobilisées 7 jours sur 7, susceptibles de gérer près de 40 000 appels par jour. Le 15 octobre 2020, la Cnam annonçait avoir enregistré en cumulé 666 301 personnes positives et 1 905 970 personnes contacts 580 ( * ) .
Les rapporteurs notent que ces chiffres sont notablement inférieurs à ceux produits par Santé publique France qui, au 14 octobre, totalisait 779 063 cas confirmés 581 ( * ) .
b) L'assurance maladie opérateur unique du traçage : une dérive discutable
Malgré ces résultats, qui témoignent d'un effort indéniable en faveur des opérations de traçage, le constat global reste celui d'un échec , fondé sur le fait que « parmi les personnes qui ont été trouvées positives dans la deuxième semaine de septembre, 4 sur 5 n'avaient pas été identifiées comme cas contacts » 582 ( * ) . La Cnam elle-même a dû reconnaître « qu'il existait des chaînes de transmission qu'elle ne savait pas retracer [et qu'elle] n'était pas en capacité de tracer 100 % des personnes contacts nominativement ». Plusieurs témoignages, dont certains ont été relayés devant la commission d'enquête 583 ( * ) , se sont faits l'écho d' opérations de traçage lacunaires, parfois simplement non déclenchées .
Plusieurs causes à ces carences peuvent être évoquées, au premier rang desquelles figure l'absence du médecin traitant de la démarche de traçage .
En effet, la désignation in concreto de l'assurance maladie comme opérateur unique du traçage a donné lieu à quelques interrogations . Comme l'a souligné le professeur Jean-François Delfraissy, un autre schéma avait été suggéré par le conseil scientifique covid-19, « donnant une place plus importante au médecin généraliste et à ce qui existe dans d'autres pays - en Corée, en Allemagne - et que nous avions appelé des brigades. Or le système français de repérage s'est bâti sur l'existant de la Cnam. [...] Notre modèle est donc plutôt administratif, avec une très bonne volonté. Le conseil scientifique avait proposé de s'appuyer plus sur le milieu associatif, sur les assistantes sociales, sur les médecins généralistes, etc. » 584 ( * ) .
Cette participation active du médecin traitant ou du médecin généraliste aux opérations de traçage, initialement prévue par le Premier ministre dans l'architecture du dispositif (au point qu'une rémunération forfaitaire de 2 à 4 euros par cas contacté recherché avait été discutée), a progressivement été évacuée au profit d'une compétence exclusive de la Cnam .
En effet, bien que le site internet de l'assurance maladie reconnaisse au médecin « la possibilité, s'il le souhaite, d'assurer l'identification des personnes contact au-delà de celles partageant le même domicile » et que la Cnam ait affirmé ne pas être « la seule à utiliser l'outil Contact-Covid » 585 ( * ) , la fédération des médecins de France relève dans un communiqué de presse du 3 septembre 2020 586 ( * ) un verrouillage avec pour conséquence fâcheuse de n'ouvrir l'accès à Contact-Covid qu'aux médecins conseils des caisses primaires d'assurance maladie (CPAM) , et non aux médecins traitants.
En effet, l'affirmation du ministre des solidarités et de la santé devant la commission d'enquête, selon laquelle « les médecins ont accès à « Contact-Covid » et peuvent y rentrer des données », pour la seule raison qu'ils ont « totalement accès à AmeliPro » 587 ( * ) , paraît inexacte. En l'état actuel du système d'informations, l'accès à la fiche individuelle d'un cas positif n'est ouvert qu'à la personne l'ayant créée . Or, dans la plupart des cas, la création d'une fiche dans « Contact-Covid » est le fait d'un technicien médecin conseil de l'assurance maladie, après constat d'un test positif renseigné dans SI-DEP par le laboratoire.
Ainsi, l'implication des médecins traitants dans les opérations de traçage, telle que prévue par la loi du 11 mai 2020, se trouve tout bonnement frappée d'ineffectivité . Comme l'indique pudiquement M. Daniel Benamouzig, membre du conseil scientifique covid-19, « aujourd'hui, l'ensemble n'est pas consolidé et [...] à mon sens, cela illustre la difficulté de mettre en oeuvre des logiques de santé publique confiées à d'autres acteurs de santé, dont la santé publique n'est pas la vocation première - je pense notamment aux caisses primaires d'assurance maladie » 588 ( * ) .
Cette disparition progressive du rôle du médecin dans le traçage a été par ailleurs aggravée par l'inflexion de la politique de dépistage et la levée de l'obligation de prescription par le décret du 5 mai 2020 précité, qui a eu pour conséquence de fortement augmenter le nombre de tests virologiques pratiqués sans prescription médicale préalable.
Comme le relève la Cnam, cette levée de l'obligation de prescription « a eu des conséquences sur le tracing , car les médecins n'étaient pas forcément prévenus que leurs patients étaient positifs et ne pouvaient donc pas leur donner les consignes sur le recours au masque ou la mise à l'isolement, ni engager le tracing » 589 ( * ) . Le résultat du test est donc renseigné par le laboratoire dans SI-DEP, sans que ce dernier n'ait nécessairement recueilli auprès du patient le nom de son médecin traitant, qui ne peut de ce fait être destinataire de l'information .
Ce défaut d'implication a été dénoncé en creux par la Cnam même, dont les personnels ont dû en quelques semaines assurer une mission nouvelle, étrangère à ses fonctions premières. Elle a souligné devant la commission d'enquête que son rôle se limitait à la sollicitation des cas contacts et non au suivi de leur situation une fois le signalement effectué, renvoyant cette dernière mission à l'ARS 590 ( * ) .
c) Un traçage trop restrictif, malgré la volonté explicite du législateur d'élargir le dépistage aux éléments probants de diagnostic clinique
Lors de l'examen de la loi prorogeant l'état d'urgence sanitaire, la commission des affaires sociales du Sénat avait par ailleurs insisté sur les risques d'insuffisance présentés par les solutions de dépistage fondées sur les seuls tests virologiques . En effet , la fiabilité du test peut être remise en cause selon le stade de propagation du virus, l'absence de ce dernier dans les prélèvements naso-pharyngés ne préjugeant pas de son absence au niveau pulmonaire, même chez des patients peu ou pas symptomatiques (ce qui peut engendrer des « faux-négatifs »). Les scanners pulmonaires donnent pour leur part, en cas de doute, un indice de l'infection plus fiable.
La proportion de ces faux-négatifs au dépistage virologique a été évaluée par certains professionnels autour de 30 % , ce qui est considérable. Un autre écueil de ce recours exclusif au dépistage virologique réside dans ses délais : déroulé sur plusieurs jours (consultation, prescription d'un test, prélèvement, analyse, rendu de l'analyse au médecin avant d'inclure le patient et d'envisager de remonter vers les contacts pour les dépister et éventuellement les isoler), ce processus expose le traçage au risque de retards dans une prise en charge dont l'efficacité dépend principalement de sa précocité.
Fort de ces constats, le Sénat avait donc élargi les cas d'identification des personnes infectées à la « transmission d'éléments probants de diagnostic clinique » (visant notamment la perte du goût et de l'odorat), auxquels la communauté médicale reconnaît une valeur probatoire plus certaine et plus rapide qu'un dépistage virologique de biologie médicale . Comme le rappelait notre collègue Véronique Guillotin, par ailleurs engagée dans le Grand Est au cours de la phase épidémique, « dans certains services, ces signes ont été plus utiles que le test PCR lui-même, avec ses 30 % de faux négatifs ».
Pour autant, en contradiction manifeste avec la volonté du législateur, le décret d'application 591 ( * ) de l'article 11 de la loi du 11 mai 2020 a limité l'alimentation du fichier SI-DEP aux « informations relatives au résultat des analyses biologiques : identification et coordonnées du laboratoire, type d'analyse réalisée, date et heure de la validation de l'analyse, résultat de l'analyse, compte rendu d'analyse », ce qu'a par ailleurs confirmé la Cnam dans la réponse apportée au questionnaire des rapporteurs.
En choisissant de restreindre le déclenchement du traçage des contacts au seul critère du dépistage par test virologique, le ministère de la santé a considérablement limité la portée du dispositif, en se privant du signalement des symptômes cliniques . L'efficacité même du traçage dépendant étroitement de l'exhaustivité de sa cible, elle ne pouvait que se trouver affectée par une telle restriction.
d) Une circulation de l'information pas toujours pertinente
Outre l'absence de structuration des « plateformes spécialisées » annoncées par le Premier ministre, l'efficacité des opérations de traçage a été fortement compromise par une absence de communication entre les organismes chargés de la recherche des contacts et de la détection des clusters d'une part, et ceux habilités à prendre les mesures pour les limiter d'autre part.
Concrètement, plusieurs acteurs ont regretté devant la commission d'enquête que les préfectures et les collectivités territoriales , responsables du maintien de l'ordre public et habilitées à limiter les rassemblements, ne soient pas informées des clusters lorsque ces derniers sont repérés par les agents de l'assurance maladie ou par l'ARS .
Ainsi, lors de son audition, M. Gérald Darmanin, ministre de l'intérieur, confirmait que « les préfets, [s'ils] disposaient d'un texte prévoyant l'hébergement des cas contacts, [n'en connaissaient] pas la traçabilité, qui ne relève que de l'assurance maladie » 592 ( * ) . De même, Mme Anne Hidalgo indiquait que « aujourd'hui, maire de Paris, [elle n'arrivait] pas à obtenir l'information sur l'emplacement des clusters parisiens. Ce sont des données confidentielles ! » 593 ( * ) .
Interrogée sur ce point, la Cnam a effectivement rappelé que « sur la transmission aux collectivités territoriales des informations concernant les clusters , les textes nous interdisent de passer ce type d'informations » 594 ( * ) . Les rapporteurs ne peuvent que déplorer ce défaut de transmission, qui dépourvoit les opérations de traçage de l'effectivité qu'elles requièrent sur le terrain .
3. Le cas du traçage à l'arrivée des passagers dans les aéroports : une stratégie tardive, parcellaire et perfectible
Le 14 septembre 2020, une délégation de la commission d'enquête s'est rendue à l'aéroport Roissy-Charles de Gaulle afin d'étudier le dispositif de tests à l'arrivée mis en place depuis le 1 er août 2020.
La délégation a constaté la qualité générale du dispositif mis en place. Parmi les motifs de satisfaction, elle a notamment observé la distinction nette et l'étanchéité entre les parcours pour les passagers venant d'un pays sur liste « rouge » d'une part, et ceux venant d'un pays sur liste « écarlate » 595 ( * ) d'autre part. L'accueil des passagers et les conditions de test ont également semblé de bonne qualité aux membres de la délégation. Ce dispositif, mis en oeuvre tardivement, semble néanmoins perfectible.
a) Un dispositif mis en oeuvre tardivement
En premier lieu, il a paru étonnant aux rapporteurs qu'un tel dispositif soit déployé si tardivement. Pour mémoire, le premier dispositif d'accueil médicalisé des passagers en provenance de pays à risque est mis en oeuvre le 26 janvier 2020 à l'aéroport Roissy-Charles de Gaulle. Dès le 5 février 2020, le recueil systématique des fiches de traçabilité (voir ci-dessous) sur les vols directs en provenance des pays à risque est mis en oeuvre. Le 1 er mars 2020, le dispositif d'accueil médicalisé est levé à la suite d'un arbitrage en conseil de défense 596 ( * ) .
D'une part, il semble aux rapporteurs qu'une stratégie de dépistage systématisée, comme celle mise en oeuvre à partir du 1 er août, aurait gagné à être mise en place dès le mois de février et cette phase ascendante de la crise.
D'autre part, la mise en oeuvre de ce dispositif de tests aurait pu mieux accompagner la reprise du trafic et la réouverture des liaisons aériennes : alors qu'un accueil médicalisé est institué au début du mois de juillet pour les vols en provenance de Guyane ou d'Algérie et qu'un dispositif de dépistage volontaire est mis en place au 12 juillet dans les aéroports parisiens, le dispositif de dépistage systématique n'est finalement mis en oeuvre qu'à partir du 1 er août.
La mise en oeuvre si tardive de ce dispositif semble d'autant plus dommageable qu'elle avait visiblement été envisagée dès le 18 avril 2020 : le groupe Aéroports de Paris (ADP) a ainsi indiqué à la commission d'enquête avoir envoyé à cette date des propositions « pour permettre un redémarrage de l'activité économique du transport aérien tout en réduisant au maximum les risques sanitaires », parmi lesquelles « la mise en place d'un accompagnement sanitaire (...) avec en particulier un dispositif de tests rapides pour la levée de doutes et des dispositifs de mise en quarantaine » 597 ( * ) . Dans ces conditions, il semble difficilement compréhensible que, comme l'ont exprimé plusieurs agents de la police aux frontières lors de la visite de la délégation, la mise en oeuvre du dispositif ait été vécue comme rapide et insuffisamment anticipée.
b) Un dispositif perfectible sur ses moyens de traçage
Tel qu'il a été observé par la délégation de la commission d'enquête, le dispositif déployé à l'aéroport Roissy-Charles de Gaulle constituait la déclinaison, dans le contexte d'une aérogare, de la stratégie « tester - tracer - isoler ». Outre les limites inhérentes à la stratégie française d'isolement des cas à risque 598 ( * ) , le dispositif déployé dans les aéroports a semblé globalement satisfaisant dans son volet relatif aux tests 599 ( * ) . Les marges d'amélioration apparaissent donc sur le deuxième pilier de la stratégie, celui du traçage par les fiches de traçabilité .
En effet, le système des fiches de traçabilité distribuées aux passagers et permettant aux autorités sanitaires de tracer et isoler les cas positifs ou cas « contact » ne donne pas pleine satisfaction. Son fonctionnement est le suivant 600 ( * ) : la compagnie aérienne fait remplir aux passagers d'un vol une fiche comportant diverses données personnelles permettant d'entrer en contact avec eux au besoin ; ces fiches sont remises dans une enveloppe scellée au gestionnaire de l'aéroport, qui les stocke de manière sécurisée pour une durée de 4 semaines ; à leur demande, les services de l'ARS peuvent avoir accès aux fiches ; l'ensemble du dispositif est mis en oeuvre sous l'autorité du préfet. Ce dispositif n'est pas inutile et a effectivement donné lieu à des transmissions d'information 601 ( * ) . Il pose néanmoins plusieurs difficultés.
Premièrement, les données fournies ne sont pas pleinement fiables : manuscrites, elles sont parfois difficilement lisibles et ne font l'objet d'aucun contrôle par le personnel navigant qui les recueille. Pour cette raison, les services de l'ARS ont indiqué être amenés à « solliciter directement les compagnies aériennes lorsque les fiches de traçabilité ne permettent pas d'obtenir l'ensemble des données nécessaires au contact-tracing » 602 ( * ) , conduisant à un dédoublement inutile des procédures.
Deuxièmement, le système des fiches de traçabilité fait porter le coût de collecte et de conservation des données aux compagnies aériennes et exploitants d'aéroports , dont ce n'est pas le métier. Cette mission n'est en conséquence pas exercée aussi bien qu'elle le devrait et le contrôle exercé sur ces acteurs semble relativement lâche. L'ARS a ainsi constaté que certaines compagnies aériennes ne remettaient pas les fiches de traçabilité, les compagnies concernées faisant l'objet d'un rappel à l'ordre de la part de la direction générale de l'aviation civile (DGAC) 603 ( * ) . Un système d'information ad hoc , géré par l'État et directement renseigné par les passagers offrirait à cet égard une meilleure efficacité.
Enfin, même lorsqu'elles sont fiables et dûment remises par les compagnies aériennes, ces données n'ont « pas nécessairement de valeur ajoutée par rapport au Passenger Name Record (PNR) » selon les services de l'ARS questionnés par la commission d'enquête. Interrogé sur le sujet lors de son audition par la commission d'enquête, le ministre de l'intérieur Gérald Darmanin a indiqué que « le dispositif législatif ne prévoit pas qu'elles soient utilisées à des fins autres que sécuritaires », renvoyant à la possibilité d'une modification de la législation nationale ou européenne en la matière.
S'il semble aux rapporteurs que des possibilités de dérogation en la matière auraient pu permettre un usage des données comprises dans le PNR, eu égard aux objectifs importants de santé publique poursuivis par une telle dérogation 604 ( * ) , le PNR n'est en tout état de cause pas exhaustif 605 ( * ) . La mise en place d'un système informatique ad hoc remplaçant les fiches de traçabilité semble donc souhaitable.
* 575 Avis n° 6 du conseil scientifique covid-19 du 20 avril 2020, Sortie progressive de confinement - prérequis et mesures phares .
* 576 Loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions, article 11.
* 577 Audition des acteurs chargés du traçage numérique des cas contacts, 22 septembre 2020.
* 578 Décret n° 2020-551 du 12 mai 2020 relatif aux systèmes d'information mentionnés à l'article 11 de la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions.
* 579 Audition des acteurs chargés du traçage numérique des cas contacts, 22 septembre 2020.
* 580 Réponse de la CNAM au questionnaire des rapporteurs.
* 581 Santé publique France, point épidémiologique hebdomadaire du 15 octobre 2020.
* 582 Audition des acteurs chargés du traçage numérique des cas contacts, 22 septembre 2020. Cette affirmation de votre rapporteur Bernard Jomier a été confirmée par le bilan épidémiologique de Santé publique France du 15 octobre 2020, aux termes duquel « 27,1 % des nouveaux cas identifiés étaient précédemment connus comme personnes contacts à risque d'un autre cas ».
* 583 M. David Assouline, au cours de l'audition de M. Jean-François Delfraissy (15 septembre 2020), a ainsi évoqué un événement à l'issue duquel « une personne “covid+” a prévenu les autres participants dès le lendemain des résultats de son test positif. Ceux-ci sont à leur tour allés se faire tester. Or, tous ceux qui se sont révélés “covid+” n'ont jamais reçu le moindre appel pour recueillir leurs contacts ».
* 584 Audition du conseil scientifique covid-19, 15 septembre 2020.
* 585 Audition des acteurs chargés du traçage numérique des cas contacts, 22 septembre 2020.
* 586 « Les ratés de Contact-Covid », 3 septembre 2020, disponible au lien suivant : https://www.fmfpro.org/les-rates-de-contactcovid.html .
* 587 Audition de M. Olivier Véran, ministre de la santé, 24 septembre 2020.
* 588 Audition du conseil scientifique covid-19, 15 septembre 2020.
* 589 Audition des acteurs chargés du traçage numérique des cas contacts, 22 septembre 2020.
* 590 Audition des acteurs chargés du traçage numérique des cas contacts, 22 septembre 2020.
* 591 Décret n° 2020-551 du 12 mai 2020 relatif aux systèmes d'information mentionnés à l'article 11 de la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions, article 8.
* 592 Audition de M. Gérald Darmanin, ministre de l'intérieur, 17 septembre 2020.
* 593 Audition de Mme Anne Hidalgo, maire de Paris, 29 juillet 2020.
* 594 Audition des acteurs chargés du traçage numérique des cas contacts, 22 septembre 2020.
* 595 Le décret n° 2020-860 du 10 juillet 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans les territoires sortis de l'état d'urgence sanitaire et dans ceux où il a été prorogé (dans sa version modifiée par les décrets n° s 2020-911 et 2020-1035 du 27 juillet 2020 et du 13 août 2020) prévoyait ainsi qu'à compter du 1 er août 2020, deux cas de figure pouvaient être distingués : les passagers en provenance de l'un des pays listés par l'annexe 2 bis du décret (liste écarlate) « présentent à l'embarquement le résultat d'un examen biologique de dépistage virologique réalisé moins de 72 heures avant le vol ne concluant pas à une contamination par le covid-19 » ; ceux en provenance des pays listés par l'annexe 2 ter du même décret (liste rouge) « qui ne peuvent présenter le résultat d'un examen biologique de dépistage virologique réalisé moins de 72 heures avant le vol ne concluant pas à une contamination par le covid-19 sont dirigées à leur arrivée à l'aéroport vers un poste de contrôle sanitaire permettant la réalisation d'un tel examen ».
* 596 La levée de cet accueil répond au passage, décidé lors du conseil de défense du 29 février 2020, de la phase 1 à la phase 2 de lutte contre l'épidémie : dans cette deuxième phase, l'enjeu n'est plus d'empêcher le virus d'entrer sur le territoire mais de limiter sa circulation au sein de la population.
* 597 Réponse au questionnaire de la commission d'enquête.
* 598 Développées dans une partie ultérieure du rapport, ces difficultés ont essentiellement trait au caractère largement volontaire de la mise en quarantaine, qui ne faisait pas l'objet d'un réel contrôle.
* 599 Au moment de l'écriture du rapport, la seule réelle amélioration en la matière consisterait à déployer largement dans les aérogares les tests antigéniques, dont la rapidité du résultat ouvrirait d'autres possibilités : réalisation des tests au départ, meilleur isolement des personnes en attendant le résultat du test, etc. Les services concernés ont indiqué s'y préparer, en attendant une autorisation nationale de déploiement de ces tests.
* 600 Ce fonctionnement est prévu par l'article R. 3115-67 du code de la santé publique et l'arrêté du 9 juillet 2014 pris pour son application.
* 601 Au 11 septembre 2020, l'ARS d'Île-de-France avait procédé à 105 demandes d'information à ce titre.
* 602 Réponse au questionnaire de la commission d'enquête.
* 603 Deux rappels à l'ordre semblent avoir été effectués par la DGAC, d'après les réponses fournies au questionnaire de la commission d'enquête. Le 7 septembre 2020, la DGAC a rappelé à l'ordre les compagnies Turkish Airlines, Easyjet, Air Malta, KLM, Air China, Asiana, Air Arabia Maroc, Air Mauritius, Eva Airways, Fly One, Iran Air, Sri Lankan Airlines. Une seconde liste de compagnies a été transmise à la DGAC le 21 septembre 2020 pour rappel des obligations - sans qu'il soit précisé si le rappel en question a été effectué ou non. Elle comportait les comagnies suivantes : British Airways, Easyjet, Egyptair, Ethiopian, Air Serbia, Alitalia, Air Arabia, Royal Air Maroc, Nouvelair, Belavia.
* 604 Le ministre de l'intérieur a fait valoir, sans y faire explicitement référence, le principe de finalité qui régit le recueil et le traitement de données personnelles sous le régime juridique institué par le règlement 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, plus communément appelé le règlement général sur la protection des données personnelles (RGPD). L'article 5 de de règlement fixe les grands principes de protection des données personnelles et prévoit notamment que les données personnelles doivent être « collectées pour des finalités déterminées, explicites et légitimes, et ne pas être traitées ultérieurement d'une manière incompatible avec ces finalités ». S'il est donc en principe interdit de traiter ultérieurement des données à d'autres fins que celles pour lesquelles elles ont été collectées, des dérogations à ce principe sont prévues : les traitements à des fins de recherche scientifique ou historique ou à des fins statistiques ne sont pas incompatibles avec les finalités initiales. En cas de nouvelle finalité incompatible avec les finalités initiales, il convient de recueillir à nouveau le consentement des personnes dont les données sont collectées, ou bien de doter le traitement d'une nouvelle base légale. L'une ou l'autre de ces pistes aurait pu être envisagée, étant entendu qu'elle aurait en tout état de cause constitué « une mesure nécessaire et proportionnée dans une société démocratique pour garantir, en particulier, d'importants objectifs d'intérêt public général »au sens du considérant n° 50 du RGPD. Ce considérant voit son contenu réaffirmé par l''article 23 du RGPD, qui prévoit en particulier la possibilité de limiter la portée des principes figurant à l'article 5 afin de garantir des objectifs importants d'intérêt public général, notamment dans le domaine de la santé publique, « lorsqu'une telle limitation respecte l'essence des libertés et droits fondamentaux et qu'elle constitue une mesure nécessaire et proportionnée dans une société démocratique ». Il résulte de ce qui précède qu'il aurait été possible de déroger aux différents principes encadrant les traitements de données personnelles, et notamment au principe de finalité, pour des objectifs importants de santé publique, en ce qui concerne le PNR.
* 605 À titre d'exemple, l'adresse de séjour ou un numéro de téléphone sur lequel la personne indique être particulièrement joignable ne sont pas renseignés au sein du PNR.