B. UN RISQUE DE VIOLATION DE L'ÉTAT DE DROIT DÉNONCÉ PAR LE PARLEMENT EUROPÉEN, MAIS NON ENCORE RECONNU AU CONSEIL
Il convient de rappeler que l'article 7 du traité sur l'Union européenne (TUE) prévoit un mécanisme de sanctions à l'encontre d'un État membre contrevenant au respect des valeurs européennes mentionnées à l'article 2 dudit traité 23 ( * ) .
Cette procédure comporte deux volets :
- un volet préventif (article 7, paragraphe 1) qui peut être enclenché en cas de « risque clair de violation grave » de l'État de droit . La Commission, le Parlement européen ou un tiers des États membres invite alors le Conseil, statuant à la majorité des 4/5 e des États et après approbation du Parlement européen, à constater l'existence de ce risque ;
- un volet répressif (article 7, paragraphe 2) qui ne peut être déclenché qu'en cas de constatation de « l' existence d'une violation grave et persistante par un État membre des valeurs visées à l'article 2 ». Son application requiert une décision unanime du Conseil européen , à l'exception de l'État visé par la procédure.
Une fois ce vote acquis, le Conseil peut décider, à la majorité qualifiée, de suspendre certains droits du pays concerné, « y compris les droits de vote » au sein du Conseil (article 7, paragraphe 3).
Cette procédure, que d'aucuns ont qualifiée d'« arme nucléaire », requiert l'unanimité au Conseil européen, ce qui la rend en réalité peu opérationnelle , au-delà de son évidente portée politique et symbolique.
Il n'en demeure pas moins que, pour la première fois, le Parlement européen, s'appuyant sur un rapport de Judith Sargentini (Pays-Bas - Verts/ALE) au nom de sa commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures, a invité le Conseil, dans sa résolution du 12 septembre 2018 24 ( * ) , à constater, conformément à l'article 7, paragraphe 1, du TUE l'existence d'un risque clair de violation grave par la Hongrie des valeurs sur lesquelles l'Union est fondée 25 ( * ) .
Cette résolution mentionne des « préoccupations » portant sur douze éléments : le fonctionnement du système constitutionnel et électoral ; l'indépendance de la justice ainsi que des autres institutions et les droits des juges ; la corruption et les conflits d'intérêts ; la protection des données et de la vie privée ; la liberté d'expression ; la liberté académique ; la liberté de religion ; la liberté d'association ; le droit à l'égalité de traitement ; les droits des personnes appartenant à des minorités, y compris les Roms et les Juifs, et la protection de ces minorités contre les déclarations haineuses ; les droits fondamentaux des migrants, des demandeurs d'asile et des réfugiés ; les droits économiques et sociaux.
À ce stade, le Conseil n'a pas procédé à un tel constat. Depuis lors, le Parlement européen interpelle régulièrement le Conseil pour qu'il donne suite à sa résolution. Le Conseil a auditionné le gouvernement hongrois, représenté par Judit Varga, le 16 septembre 2019, pour la première fois dans le cadre de la procédure de l'article 7, soit un an après le vote du Parlement européen, puis une deuxième fois, le 10 décembre suivant.
La procédure enclenchée à l'égard de la Hongrie est donc à ce stade dans l'impasse.
Le 30 septembre dernier, la Commission européenne a publié son premier rapport annuel sur la situation de l'État de droit dans l'Union européenne 26 ( * ) . Ce rapport est accompagné d'autant de documents de travail que d'États membres, car la Commission voulait, à juste titre, examiner chacune des situations nationales selon la même méthode.
Le gouvernement hongrois a vivement réagi à la publication de ce rapport. Qualifié d'« absurde et faux », il « ne peut servir de support à aucune discussion à venir sur l'État de droit dans l'UE » et constitue un bon exemple de « double standard ». Le ministre hongrois des affaires étrangères et son homologue polonais ont d'ailleurs annoncé la création d'un institut polono-hongrois de l'État de droit chargé de produire une contre-analyse « objective ». La veille de la présentation du rapport, Viktor Obran avait adressé une lettre à Ursula von der Leyen, exigeant la démission de Vìra Jourová, commissaire européenne aux valeurs et à la transparence, qui, dans une interview à l'hebdomadaire allemand Der Spiegel , avait qualifié de « malade » la démocratie hongroise, et annonçant la suspension de tous les contacts bilatéraux avec elle.
Il n'en demeure pas moins que le chapitre consacré à la Hongrie 27 ( * ) dans le rapport de la Commission confirme plusieurs constats dressés par le Parlement européen .
Résumé du chapitre consacré à la situation de l'État de droit en Hongrie
dans le rapport de la Commission européenne
« Ces dernières années, les institutions de l'UE ont soulevé la question de l'indépendance de la justice en Hongrie comme étant source d'inquiétude, y compris dans le cadre de la procédure prévue à l'article 7, paragraphe 1, du traité sur l'Union européenne, engagée par le Parlement européen. Une réponse doit encore être apportée à l'appel à défendre l'indépendance de la justice lancé dans le cadre du Semestre européen. En particulier, le Conseil national de la magistrature indépendant est confronté à des difficultés pour contrebalancer les pouvoirs du président de l'Office national de la justice chargé de la gestion des juridictions. L'évolution que connaît la Cour suprême ( Kúria ) est également préoccupante, avec la décision de cette dernière de déclarer illégale une demande de décision préjudicielle portée devant la Cour de justice de l'Union européenne. Les nouvelles règles permettent de nommer à la Cour suprême des membres de la Cour constitutionnelle, élus par le Parlement, en dehors de la procédure normale, et abaissent les critères d'éligibilité au poste de président de la Cour suprême. En termes d'efficience et de qualité, le système de justice obtient de bons résultats pour ce qui est de la longueur des procédures et affiche un niveau élevé de numérisation.
« Le cadre institutionnel de lutte contre la corruption est réparti entre différents organes. L'insuffisance des mécanismes de contrôle indépendants et les interconnexions étroites entre la sphère politique et certaines entreprises nationales sont propices à la corruption. En cas d'allégations graves, aucune action résolue n'est jamais entreprise pour enquêter et engager des poursuites dans des affaires de corruption impliquant des fonctionnaires de haut niveau ou leur entourage immédiat. Cette question a été soulevée dans le cadre du Semestre européen et par le Groupe d'États contre la corruption (GRECO) compte tenu de l'absence de volonté de se conformer à ses recommandations. La vérification des déclarations de patrimoine et d'intérêts peut être améliorée pour ce qui est des contrôles systématiques et de la supervision indépendante. Tandis que la réglementation du lobbying reste incomplète, les politiques de prévention de la corruption se sont concentrées sur l'intégrité au sein de l'administration publique et des services de maintien de l'ordre. La diminution des possibilités de contrôle civique dans le contexte des restrictions à la liberté des médias, un environnement hostile pour les organisations de la société civile et les nouveaux défis constants dans l'application des règles en matière de transparence et d'accès à des informations publiques affaiblissent encore le cadre de lutte contre la corruption.
« L'indépendance et l'efficacité du Conseil des médias sont menacées. La transparence de la propriété des médias n'est pas pleinement garantie. La concentration des médias induite par la création du conglomérat Fondation pour la presse et les médias d'Europe centrale (KESMA) a accru les risques pesant sur le pluralisme des médias. Des volumes importants de publicité d'État attribués à des médias progouvernementaux ont permis au gouvernement d'exercer une influence politique indirecte sur les médias. Les médias indépendants sont confrontés à des obstructions et à des intimidations systématiques, tandis qu'une tendance à la prise de contrôle économique de ces médias suscite des inquiétudes supplémentaires.
« La transparence et la qualité du processus législatif sont sources de préoccupation, car le recours aux consultations publiques et aux analyses d'impact a diminué. La nouvelle possibilité pour les pouvoirs publics de contester des décisions de justice définitives devant la Cour constitutionnelle soulève des questions de sécurité juridique. L'affaiblissement des institutions indépendantes et la pression accrue exercée sur la société civile ont une incidence supplémentaire sur l'équilibre des pouvoirs. La Cour de justice a estimé que la législation sur la transparence des organisations de la société civile dotées de fonds étrangers était incompatible avec le droit de l'Union. Les mesures législatives nécessaires à l'exécution de l'arrêt sont en cours d'élaboration ».
Source : Commission européenne.
Parmi les différents problèmes soulevés par la résolution du Parlement européen, trois apparaissent plus conséquents : la place de la société civile et la liberté d'association, la diversité des médias et l'indépendance du système judiciaire.
Ces questions font l'objet d'un suivi approfondi de la part de la Commission qui, dans un souci de plus grande efficacité, a mobilisé la procédure en manquement qui peut être dirigée contre un État membre ayant manqué à ses obligations découlant du droit de l'Union .
* 23 Ces valeurs sont : le respect de la dignité humaine, la liberté, la démocratie, l'égalité, l'État de droit et le respect des droits de l'Homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités.
* 24 Résolution adoptée par 448 voix, contre 197 et 48 abstentions, soit la majorité requise des deux tiers des suffrages exprimés (645). Si le groupe PPE n'avait pas donné de consigne de vote, son président, Manfred Weber, avait annoncé qu'il voterait en faveur de la résolution.
* 25 Cette procédure dite « de l'article 7 » a également été engagée contre la Pologne, le 20 décembre 2017, mais à l'initiative de la Commission.
* 26 Texte COM (2020) 580 final .
* 27 Texte SWD (2020) 316 final .