C. LES MOYENS FINANCIERS ET LA DIFFUSION D'UNE CULTURE OUTRE-MER, CONDITIONS D'UNE DIFFÉRENCIATION RÉUSSIE
1. Des moyens financiers à la hauteur
L'exigence des moyens financiers en cas de transfert de compétences est un enjeu en outre-mer comme dans l'Hexagone.
Que ce soit pour la mise en oeuvre du principe de subsidiarité en Guadeloupe, de l'évolution statutaire de la Guyane ou des expérimentations à La Réunion, tous ces projets sont conditionnés et parfois freinés par les ressources financières permettant de disposer des moyens d'agir.
Dans une certaine mesure, ces problématiques font écho à une réflexion de M. Édouard Fritch, président du gouvernement de la Polynésie française, pour qui l'autonomie ne devrait pas être envisagée comme une rupture avec la solidarité nationale.
Dans le même esprit, la Guyane plaide pour que les transferts de responsabilités ne constituent pas une remise en cause de ce qui est acquis.
Si l'on comprend bien le principe selon lequel « Qui décide paye », il reste que l'équilibre de la nouvelle relation à construire entre les outre-mer et l'État semble se situer sur un point à mi-chemin entre l'idée d'autonomie « largage » qui peut prévaloir du côté de l'État s'agissant des COM et du point de vue des outre-mer, et celle de l'aspiration à une autonomie de décision tout en conservant la sécurité budgétaire d'un département.
Il est temps de passer à une relation pragmatique et de confiance favorisant le développement et l'épanouissement des outre-mer, sans craindre que l'unité ou l'indivisibilité de la République soient en péril en laissant faire les collectivités lorsqu'elles sont les mieux placées.
Mais elles ont besoin de moyens financiers à la hauteur des enjeux qu'elles doivent affronter et la volonté d'uniformité au nom de l'égalité et de l'unité de la République n'a pas toujours été gage d'économies, pas plus que de politiques pertinentes .
Les travaux conduits par la Délégation sénatoriale aux outre-mer sur les normes ultramarines 41 ( * ) ont montré que l'État doit désormais accompagner les collectivités ultramarines pour nourrir leurs capacités propres d'expertise et leur garantir une véritable autonomie qu'elles peuvent mettre au service de leur développement endogène. Cela vaut dans tous les domaines.
Un « État accompagnateur » est en effet la clé pour réussir une planification stratégique et opérationnelle efficace car l'efficience outre-mer passe par une meilleure adéquation aux réalités et par une contextualisation des mesures . Si l'État n'est pas en mesure ou ne veut pas le faire, le pragmatisme commande de laisser faire les collectivités locales. Il s'agit de rompre avec l'idée que des orientations uniformes décidées de manière centralisée peuvent s'imposer à l'ensemble des outre-mer.
Dans cette optique, un changement de culture suppose de placer davantage l'objectif de l'autonomisation des collectivités au centre de la relation financière de l'État avec les outre-mer.
À cet égard, dans les collectivités de l'article 73 de la Constitution qui souhaiteraient aller vers une autonomie fiscale totale, l'octroi de mer constitue le socle d'une fiscalité autonome et, à ce titre, il est important que le dispositif soit préservé en vue d'une éventuelle évolution .
2. Infuser la culture outre-mer
À côté de cette demande de rapprochement de la décision, s'est exprimée lors des auditions une demande de concertation accrue avec les services déconcentrés de l'État.
Dans les territoires du Pacifique , les exécutifs ont fait part d'une relation satisfaisante avec les services de l'État . Elle est favorisée par la répartition claire des domaines d'action entre l'État et la collectivité.
MM. Thierry Santa et Édouard Fritch, présidents des gouvernements de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie française se sont félicités de l'efficacité de la concertation avec les services de l'État pour la gestion de la situation de crise résultant de l'épidémie de Covid-19, mettant en évidence s'il en était besoin son bénéfice pour le territoire. Ainsi, M. Thierry Santa, président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie a fait état des arrêtés pris conjointement avec le Haut-commissaire en matière d'entrée sur le territoire et M. Édouard Fritch, président du gouvernement de la Polynésie française, a pour sa part souligné la bonne gestion en concertation avec le représentant de l'État.
Les délimitations claires de la répartition des compétences en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française expliquent la fluidité des relations avec le représentant de l'État.
Pour M. Thierry Santa, président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, les compétences de l'État en matière de défiscalisation, compte tenu de l'impact direct qu'elles exercent sur le tissu économique local, devraient même être davantage déconcentrées.
Dans les collectivités de l'article 73 de la Constitution, les élus déplorent à l'inverse unanimement le manque de concertation avec les services déconcentrés , tendance qu'ils jugent renforcée au cours de ces dernières années.
Le sentiment général est celui de décisions prises d'abord du fait de la compétence et pas au nom de l'intérêt du territoire par une administration qui agit parfois en méconnaissance de ce dernier.
M. Ary Chalus, président du conseil régional de la Guadeloupe, a cité en exemple des décisions de la Direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DEAL) déplorant qu'engageant l'avenir du territoire, elles ne soient pas prises en concertation ou en bonne intelligence même si la loi ne le prescrit pas.
En outre, ce n'est pas tant l'organisation que l'implication des services locaux de l'État qui est regrettée par les différentes collectivités. C'est en ces termes que la problématique de la déconcentration a été essentiellement abordée à côté d'un volet simplification.
Autrement dit, réformer la décentralisation outre-mer passera nécessairement par une évolution de la culture outre-mer au niveau de l'État . C'est en ce sens qu'il avait été objecté au Sénat à Mme Annick Girardin, ministre des outre-mer, qu'il serait plus pertinent de parler de « culture outre-mer » plutôt que de « réflexe outre-mer », en dépit de l'intérêt bien compris de cette dernière expression dans une optique de communication.
Ainsi, les exécutifs des collectivités 42 ( * ) régies par l'article 73 de la Constitution ont attribué les erreurs de politiques publiques à la méconnaissance des territoires au point que tous aient appelé de leurs voeux une systématisation de la formation des fonctionnaires appelés à travailler dans les outre-mer . M. Thierry Santa, président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie a par exemple indiqué qu'en l'absence de compétences locales, le territoire avait dû faire appel à des compétences hexagonales qui ont importé la culture administrative française en Nouvelle-Calédonie sans chercher à l'adapter aux réalités locales.
M. Atoloto Kolokilagi, président de l'assemblée territoriale de Wallis-et-Futuna, a déploré de même l'affectation de fonctionnaires n'ayant aucune connaissance du territoire et souhaité des prises de décision associant l'ensemble des autorités présentes sur le territoire : les rois, l'État et l'assemblée élue.
Concernant La Réunion, M. Jean-Paul Virapoullé, ancien sénateur et conseiller régional, a relevé pour sa part le manque de « sensibilité locale » des administrations déconcentrées.
À l'initiative de votre rapporteur, l'article 51 de la loi de n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique prévoit que « L'État et les collectivités territoriales d'outre-mer encouragent et favorisent la création d'une chaire d'excellence consacrée à l'outre-mer dans une grande école ». Cette disposition parait essentielle compte tenu des lacunes dans la formation en droit des outre-mer.
L'intention de cet article est d'inscrire les outre-mer dans le parcours de formation d'excellence qui mène notamment à la haute fonction publique, partant du constat de l'absence d'enseignements qui permettent de disposer d'une réelle maîtrise des enjeux de ces territoires. Or comment décider de manière éclairée sans appréhender la diversité des outre-mer français ?
Même s'il ne s'est pas concrétisé, ce projet reste néanmoins incontournable si l'on veut infuser la culture des outre-mer au sein de l'administration française .
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Proposition n° 7 : Favoriser la création d'un enseignement universitaire d'excellence sur les outre-mer afin de développer une culture des outre-mer au sein de la haute administration. |
* 41 « Le BTP outre-mer au pied du mur normatif : Faire d'un obstacle un atout ». Rapport d'information du Sénat n° 601 (2016-2017) de M. Éric Doligé, rapporteur coordonnateur, Mmes Karine Claireaux et Vivette Lopez, fait au nom de la Délégation sénatoriale aux outre-mer - 29 juin 2017.
* 42 Voir les auditions ci-après.