C. DES ACTEURS LOCAUX INÉGALEMENT CONSCIENTS DES ENJEUX
1. Des élus souvent démunis face à la pression de mouvances religieuses radicales
Parallèlement à l'action insuffisante des instances étatiques, les témoignages recueillis par la commission convergent sur l'ambiguïté de nombreuses pratiques politiques au niveau local, qui ont, plus ou moins directement, contribué à l'enracinement des mouvances islamistes radicales et laissé se développer des pratiques de repli communautaire.
Dans certains cas, ces pratiques ont pu être assimilées à des stratégies de nature clientéliste . Nombreux sont les auteurs et journalistes à les avoir dénoncées. Entendue par le rapporteur de la commission d'enquête, Céline Pina dénonce la « compromission d'une partie du politique » et l'existence de stratégies clientélistes dans certains territoires.
Ce même constat a été fait par M. Mohamed Sifoui, qui, lors de son audition, a déclaré que certains élus locaux « ont commencé par faire preuve de laxisme à l'égard d'associations et de prêcheurs islamistes avant de s'allier, pour certains d'entre eux, avec ces derniers ». De même, Naëm Bestandji observait que « la ghettoïsation est parfois malheureusement entretenue par les élus locaux ».
Ces pratiques clientélistes doivent être condamnées 31 ( * ) . Elles n'apparaissent toutefois pas généralisées et ne constituent pas, de l'avis du rapporteur, le seul phénomène préoccupant.
Plus généralement en effet, il apparaît que l'ancrage des mouvances radicales dans certains quartiers aurait été facilité, ou du moins laissé possible, par la conduite de politiques d'accommodement à l'égard de mouvances religieuses radicales .
S'il existe, à cet égard, autant de situations que de territoires, plusieurs explications objectives ont été portées à la connaissance de la commission et permettent d'identifier les logiques à l'oeuvre au sein de plusieurs quartiers de la République.
Nombreux sont ceux qui s'accordent sur le constat que, sans être inspirés par des stratégies de nature électoraliste, des élus, guidés par le pragmatisme de terrain et la volonté de ne pas fragiliser un équilibre social précaire, ont été amenés à composer avec certains acteurs ou certaines organisations, parfois au détriment d'une application stricte des principes républicains .
Entendu par la commission, le professeur Olivier Roy relevait ainsi que « les maires essayent d'éviter les problèmes : ils jouent un rôle de modérateur, sans toucher au fond du problème. Ils ont besoin de leaders communautaires pour négocier : ils en rajoutent donc dans la communautarisation, tout en dénonçant dans leur discours le risque que cela peut entraîner ».
Le même constat est fait par Arnaud Lacheret, ancien chef de cabinet du maire de Rillieux-la-Pape qui, dans son ouvrage Les territoires conquis de la République , décrit, au gré de ses expériences de terrain, les difficultés auxquels sont confrontés quotidiennement les maires dans le traitement de la question religieuse. Pour lui, « loin d'être des communautaristes, loin de se compromettre, [les maires] héritent de situations inextricables, doivent faire face à des pressions, des comportements si exceptionnels que la loi ne peut rien pour eux et qu'ils doivent faire preuve d'un pragmatisme et d'un courage hors normes tout en gardant la tête froide. Ils (...) doivent se débrouiller comme ils peuvent pour que "ça tienne" quitte à franchir la ligne rouge plus que d'habitude ».
Dans la pratique, ce renoncement du terrain prend diverses formes. Naëm Bestandji, fondateur du collectif « Ni Putes ni soumises » de Grenoble, évoquait par exemple à cet égard le fait que « dans certaines écoles publiques, on a supprimé les sapins de Noël à la demande des parents mais on a décalé la fête de fin d'année en raison du ramadan, sur la pression des parents ». Zineb El Rhazaoui dénonçait, quant à elle, devant la commission d'enquête, « l'impunité d'élus qui attribuent des subventions à des associations antirépublicaines », qui promeuvent « le voilement des fillettes ou des horaires non mixtes dans les piscines ».
Dans les témoignages publics de nombreux élus de terrain apparaît, de manière sous-jacente à ces comportements, la crainte d'une stigmatisation politique délétère et d'accusations publiques d'une présupposée islamophobie.
Certains interlocuteurs de la commission ont également estimé que les pratiques d'accommodement pouvaient s'expliquer, plus trivialement, par une méconnaissance, par les élus locaux, des mouvances religieuses radicales et de leurs stratégies d'action dans les territoires .
Mohamed Sifaoui a illustré cette idée devant la commission, en déclarant : « Prenez l'exemple d'un maire, confronté dans son territoire à des gens qui se réclameraient de l'islam. Pour lui il s'agira d'une association "musulmane" et il lui sera souvent difficile de faire le distinguo et d'être capable d'identifier une association qui serait "islamiste". Il se retrouvera donc probablement à subventionner une association qu'il pensait "culturelle" mais qui est en réalité "islamiste" sans qu'il le sache. C'est une situation courante et de nombreuses associations islamistes profitent aujourd'hui de financements publics pour conduire des actions antirépublicaines. Cela a déjà été documenté et démontré, au sujet de nombreuses associations d'alphabétisations en langue arabe, qui étaient en fait des vecteurs de prosélytisme et d'endoctrinement. »
À l'appui de ce constat, Hugo Micheron illustrait cette observation par l'exemple d'un « maire d'une petite commune, élu depuis plus de dix ans, [lui ayant] dit avoir vu totalement changer le paysage musulman dans sa commune », mais qui « ne s'était pas interrogé sur ce qui se passait au sein d'une partie de sa population » et « n'était pas capable d'identifier les raisons des changements ».
Enfin, face aux difficultés rencontrées, il est regretté , par de nombreux acteurs de terrain, élus comme représentant associatifs, l'absence de soutien des instances territoriales de l'État dans la gestion des relations avec les représentants religieux .
Ces éléments transparaissent dans les ouvrages de Bernard Rougier 32 ( * ) et d'Arnaud Lacheret, qui, au gré de leurs expériences de terrain ou de leurs recherches, fournissent plusieurs exemples dans lesquels les maires, démunis face à certains comportements, n'ont eu que peu de soutien de la part des services déconcentrés de l'État.
Pour l'ancien préfet Michel Aubouin, cette insuffisante réaction des services de l'État s'explique, avant tout, par une « forme de myopie et une grande méconnaissance de l'islam politique », « la plupart des préfets n'ayant qu'une remontée partielle des informations et n'ayant aucune formation théorique sur l'islam, ce qui explique leur difficulté à appréhender correctement la question ».
2. Mettre fin à toute forme d'accommodement local, par un accompagnement renforcé des élus locaux
a) Rénover le dialogue entre les services déconcentrés de l'État et les élus
Les initiatives récemment engagées par l'État dans le cadre de la stratégie territoriale de lutte contre l'islamisme et le communautarisme apportent de premières réponses aux difficultés rencontrées par les élus locaux.
Il est heureux, à cet égard, qu'ait été mise en avant, dans les circulaires du ministre de l'intérieur, la nécessité pour les préfets d'associer les élus locaux aux CLIR, non seulement au stade de la phase de diagnostic, mais également de la définition des mesures d'entrave et des stratégies d'accompagnement.
Ceci étant, outre les doutes déjà évoqués quant à l'effectivité de l'action pour l'heure menée par ces instances, il peut être regretté la trop grande marge de manoeuvre laissée à l'appréciation des préfets, à qui il appartient de définir les modalités selon lesquelles les élus pourront être associés aux travaux des CLIR, « en fonction des circonstances locales et des sujets abordés ».
Au regard des données confidentielles susceptibles d'être échangées dans le cadre de ces cellules, il est compréhensible qu'une systématisation de la présence des élus ne puisse être envisagée. Ceci étant, la commission d'enquête estime souhaitable que des consignes plus précises soient données aux préfets sur la nécessité non seulement d'expliciter la stratégie étatique initiée dans le cadre des CLIR , mais également de les associer, autant que faire se peut, à leurs travaux. Il pourrait également utilement être envisagé d'établir, à l'attention des maires, une note spécifique et pédagogique afin de les inviter à participer activement à la stratégie engagée par l'État .
D'autres moyens d'assurer un échange plus régulier d'informations entre ceux-ci et les services de l'État pourraient également être mis à l'étude. Outre la nécessité d'informer les élus, en particulier les maires, sur certaines situations sensibles sur les territoires dont ils ont la charge et qui pourraient appeler des actions ou a minima une attention de leur part, il s'agit également, pour l'État, de s'assurer une remontée utile de renseignement sur l'évolution des territoires.
À cet égard, le dispositif envisagé, dans le cadre d'une instruction du ministre de l'intérieur du 13 novembre 2018, pour l'information des maires sur l'état de la menace terroriste sur le territoire de leurs communes pourrait, de l'avis de la commission, utilement être étendu à la question de l'islamisme et du repli communautaire . Il s'agirait, par exemple, de pouvoir informer les maires sur les activités d'une association qui solliciterait l'attribution de subventions publiques.
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Le cadre de transmission d'informations
L'instruction du ministre de l'intérieur du 13 novembre 2018 relative à la mise en oeuvre d'un dialogue renforcé entre l'État et les maires dans le domaine de la radicalisation violente enjoint aux préfets d'informer régulièrement les maires sur l'état de la menace terroriste sur le territoire de leurs communes. Elle autorise également les préfets à transmettre aux maires des informations nominatives confidentielles dans trois hypothèses : - afin de leur assurer « un retour succinct sur les signalements qu'ils effectuent, notamment quant à leur prise en compte effective » ; - afin de leur communiquer des informations concernant des individus qu'ils n'ont pas signalés mais dont le suivi nécessite de mobiliser certains services socio-éducatifs de la commune ; - afin de lui communiquer certaines informations confidentielles qui lui seraient utiles, par exemple pour assurer sa vigilance sur un employé de sa commune. |
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Proposition n° 6 : Renforcer l'association des maires aux CLIR et leur garantir une meilleure information sur les acteurs et les lieux liés à l'islam radical nécessitant une vigilance de leur part, en élargissant le cadre de l'instruction du ministre de l'intérieur du 13 novembre 2018. |
Au surplus, la commission d'enquête estime que l'accompagnement dû par l'État aux élus sur cet enjeu majeur pour la cohésion de la société nationale ne saurait se limiter à l'organisation d'une réunion mensuelle, dans le cadre des CLIR . Il est indispensable qu'un dialogue constant soit assuré, au niveau de chaque préfecture, avec les élus locaux confrontés à des situations complexes de mise en cause de la laïcité ou des principes républicains.
Dès lors, il pourrait être envisagé d'identifier, au sein des préfectures, un interlocuteur référent chargé d'assurer un accompagnement privilégié et quotidien des élus confrontés à ces enjeux, qu'ils éprouvent de simples doutes face à un acteur défini ou qu'ils rencontrent de réelles difficultés dans la gestion, au niveau local, de manifestations religieuses radicales ou de phénomènes de repli communautaires.
Il semble, à cet égard, opportun de revaloriser le rôle et d'élargir les fonctions des correspondants « laïcité » au sein des préfectures , dont la fonction a été instituée en 2011 33 ( * ) . Pour ce faire, il conviendrait que cette fonction, généralement occupée par le directeur de cabinet du préfet, le préfet à l'égalité des chances, le directeur des services du cabinet ou encore le secrétaire général de la préfecture, soit assumée par un personnel à plein temps qui assurerait non pas un simple rôle de correspondant, mais de référent.
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Proposition n° 7 : Garantir un accompagnement renforcé, par les services de l'État, des élus locaux dans la gestion du fait religieux et des phénomènes de repli communautaire, en faisant des correspondants « laïcité » des préfectures de véritables référents chargés du dialogue avec les collectivités territoriales. |
b) Intensifier la formation des élus locaux à la gestion du fait religieux et des phénomènes communautaires
• Le renforcement de la formation des élus locaux sur les enjeux de laïcité, de gestion du fait religieux et, plus globalement, d'appréhension des pratiques de repli communautaire, est également posé comme une priorité .
C'est ainsi que Mohamed Sifaoui indiquait à la commission qu'« il importe de former et sensibiliser tous les acteurs publics territoriaux et les élus à la détection et à la compréhension du phénomène islamiste. Cela, contrairement à ce que prétendent des milieux sectaires et dogmatiques, ne viserait pas à « stigmatiser les musulmans » , mais bel et bien à apprendre à tous les acteurs de terrain à faire la distinction entre le musulman pratiquant et l'activiste islamiste » .
Pour Razika Adnani, membre du conseil d'administration de la Fondation islam de France, les élus doivent non seulement être conscients du problème, mais aussi avoir une meilleure connaissance du discours islamiste et du double discours vis-à-vis de la modernité, car l'« on ne peut pas se battre contre quelque chose qu'on ignore ».
• Des formations sur ces thématiques sont d'ores et déjà proposées par plusieurs organismes de formation . Force est toutefois de constater que leur mise en oeuvre pâtit des fragilités plus générales que connaît le dispositif de formation des élus.
Contrairement aux fonctionnaires et agents publics territoriaux, dont la formation est assurée par un unique organisme public, le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), la formation des élus locaux relève en effet d'une multitude d'organismes publics et privés, dont le nombre s'élevait, au 8 novembre 2019, à 197 sur l'ensemble du territoire national .
Il semble toutefois que le contrôle de ces acteurs ainsi que, plus globalement, le pilotage de l'enjeu de formation des élus fassent largement défaut. Pour délivrer une formation prise en charge par la puissance publique, les organismes de formation doivent, certes, se voir délivrer un agrément par le ministre de l'intérieur, après avis du conseil national de la formation des élus locaux. Néanmoins, ainsi que le relève un rapport récent de l'inspection générale de l'administration et de l'inspection générale des affaires sociales 34 ( * ) , « cette procédure ne permet pas de contrôler la réalité des pratiques des organismes de formation », de même que de « garantir [...] leur qualité [et] leur probité ». En pratique, il n'existe donc, pour l'heure, aucune instance étatique en capacité d'orienter la formation des élus ni même de garantir la délivrance d'une connaissance unifiée sur l'ensemble du territoire .
Il ressort du même rapport d'inspection que les dispositifs de formation ne bénéficient, en pratique, qu'à un nombre très réduit d'élus. Seuls 3 % des élus locaux seraient ainsi amenés, chaque année, à bénéficier d'une formation.
• La mise en oeuvre d'une action cohérente, au niveau national, pour lutter contre les phénomènes de radicalisation et de repli communautaire nécessite qu'un dispositif de formation harmonisé dans son contenu et étendu à l'ensemble du territoire puisse être organisé par l'État.
Une première étape a été engagée dans le cadre du plan national de prévention de la radicalisation présenté par le Gouvernement en février 2018, dont la mesure n° 22 prévoit d'« élaborer un cadre national de formation en direction des élus, destiné à être décliné au niveau territorial en vue d'intensifier les actions de formation des agents territoriaux, en liaison avec le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), le Conseil national de la formation des élus locaux et les organismes agréés ».
Pour l'heure, les résultats de cette mesure apparaissent mitigés . Les formations organisées par le CIPDR sur les thématiques de la prévention de la radicalisation et du terrorisme, tant au niveau national qu'au niveau déconcentré, ont été ouvertes aux élus. Ceci étant, il apparaît que très peu d'élus ont été concernés. Ainsi, depuis leur mise en oeuvre en 2018, seuls 457 personnes issues des conseils départementaux et des communes, agents territoriaux et élus locaux confondus, ont été amenées à suivre la formation délivrée au niveau central par le CIPDR.
Il apparaît, qui plus est, que ces formations sont principalement focalisées sur le terrorisme et la détection des comportements de radicalisation à caractère violent, et peu sur les problématiques, plus larges, d'islam radical et de gestion des phénomènes de repli communautaire.
Il est heureux qu'un chantier ait été engagé par le Gouvernement pour rationaliser, de manière globale, le dispositif de formation des élus locaux 35 ( * ) .
Parallèlement, la commission d'enquête estime qu'une action ciblée doit être conduite afin de garantir une formation plus systématique des élus sur la thématique de l'islam radical et, plus largement, sur la gestion du fait religieux et des pratiques de repli communautaire Dans ce contexte, la commission d'enquête invite le CIPDR :
- d'une part, à évaluer l'offre de formation existante pour les élus locaux sur les thématiques de gestion du fait religieux et des pratiques communautaires, afin d'identifier les dispositifs les plus pertinents ;
- d'autre part, à structurer, au niveau national, avec l'assistance du CNFPT, un plan de formation des élus locaux.
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Proposition n° 8 : Renforcer la formation des élus locaux sur la laïcité, l'islam radical, la gestion du fait religieux et l'appréhension des pratiques communautaires, en : - évaluant l'offre de formation existante pour les élus locaux sur les thématiques de gestion du fait religieux et des pratiques communautaires, afin d'identifier les dispositifs les plus pertinents ; - structurant sur cette base, au niveau national, sous le pilotage du CPIDR et avec l'assistance du CNFPT, un plan de formation des élus locaux. Là où l'offre de formation se révèle insuffisante, confier au préfet le soin d'organiser une offre de formation avec les acteurs publics existants. |
* 31 Plusieurs ouvrages de journalistes parus au cours des dernières années ont documenté la difficulté pour les élus locaux de faire face à l'islam radical et, pour certains, ont dénoncé des pratiques clientélistes : La Communauté de Raphaëlle Bacqué et Ariane Chemin, Albin Michel, 2018, Inch'allah : l'islamisation à visage découvert sous la direction de Gérard Davet et Fabrice Lhomme, Fayard 2018, ou encore Municipales. Banlieue naufragée de Didier Daeninckx, Gallimard 2020.
* 32 Bernard Rougier, Les territoires conquis de l'islamisme .
* 33 Circulaire du ministre de l'intérieur du 21 avril 2011 relative à la désignation d'un correspondant « laïcité » dans chaque préfecture et installation d'une conférence départementale de la liberté religieuse.
* 34 Rapport « La formation des élus locaux » de l'inspection générale de l'administration et de l'inspection générale des affaires sociales, janvier 2020.
* 35 L'article 105 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique a habilité le Gouvernement à prendre par voies d'ordonnances toute mesure relevant du domaine de la loi pour faciliter l'accès des élus locaux à la formation.