II. LE LIEN ENTRE LA CONNAISSANCE DU PHÉNOMÈNE PAR LES SERVICES DE L'ÉTAT, LA DIFFUSION DE CETTE CONNAISSANCE ET LA MISE EN oeUVRE D'UNE POLITIQUE PUBLIQUE CIBLÉE EST ENCORE LARGEMENT PERFECTIBLE
En dépit du suivi exercé par les services renseignement, les pouvoirs publics paraissent n'avoir pris que récemment la mesure de l'ampleur d'un phénomène qui, depuis plusieurs années, tend à fragiliser, en plusieurs points du territoire, la cohésion nationale.
Cette prise de conscience politique laisse entrevoir la mise en oeuvre d'une action plus affirmée contre ces phénomènes. Sa déclinaison territoriale, encore timide, se heurte toutefois encore à une conscience inégale des enjeux et nécessite qu'un effort important de coordination et d'accompagnement des acteurs soit mené.
A. DES SERVICES DE RENSEIGNEMENT MOBILISÉS SUR LE SUIVI DE L'ISLAM RADICAL, DONT L'ACTION MÉRITE D'ÊTRE MIEUX EXPLOITÉE
1. Le suivi des mouvances radicales : une mission des services de renseignement territoriaux
Parallèlement au suivi de la radicalisation à caractère violent, le suivi des mouvances religieuses radicales et des phénomènes de repli communautaire fait partie intégrante des missions des services de renseignement, dont l'intervention se justifie dès lors qu'existe une volonté de faire prévaloir les règles d'une prétendue communauté sur celles de la République et de la communauté nationale.
La répartition des compétences diffère, sur cette mission, de celle qui existe en matière de lutte contre le terrorisme et de prévention de la radicalisation à caractère violent. Pilotée par la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI), qui s'est vue confier depuis 2018 un rôle de chef de file, cette dernière mission implique la participation de la quasi-totalité des services de renseignement relevant du premier et du second cercles 21 ( * ) , selon une logique de subsidiarité.
Ainsi, la DGSI dispose d'un droit d'évocation pour toute personne radicalisée signalée comme présentant un caractère actuel de dangerosité, soit le « haut du spectre » 22 ( * ) des individus radicalisés. Les personnes identifiées comme appartenant au « bas du spectre » sont quant à elles généralement suivies pas les autres services de renseignement, en particulier les services de renseignement territorial et le service national du renseignement pénitentiaire, lorsque les individus sont incarcérés ou sous mains de justice.
Le suivi des mouvances radicales et des phénomènes communautaires relève, quant à lui, des services de renseignement territorial, selon une logique géographique .
• Héritier des renseignements généraux, le service central du renseignement territorial (SCRT) est chargé, depuis l'extension de ses missions à la prévention du terrorisme en 2015, du suivi des mouvances religieuses radicales sur l'ensemble du territoire national, hors région parisienne.
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Le service central du renseignement territorial (SCRT) Créé le 9 mai 2014, le service central du renseignement territorial est le service de renseignement de la direction central de la sécurité publique, elle-même placée sous l'autorité du directeur général de la police nationale. Il a succédé à la sous-direction de l'information générale (SDIG), service créé en 2008 à la suite de la fusion de la direction centrale des renseignements généraux et de la direction de la surveillance du territoire. Le champ des missions du SCRT est large : il est chargé, sur l'ensemble du territoire national, à l'exception de Paris et des trois départements de la petite couronne, de recueillir et d'exploiter des renseignements concernant tous les domaines de la vie institutionnelle, économique et sociale susceptibles d'entraîner des mouvements revendicatifs ou protestataires, ainsi que les actions et mouvements visant à remettre en cause les valeurs républicaines, qu'il s'agisse des dérives sectaires, des phénomènes de repli communautaire ou encore de contestations politiques violentes. Le SCRT a acquis une compétence en matière de prévention du terrorisme depuis le décret n° 2015-923 du 27 juillet 2015 modifiant le décret n° 2013-728 du 12 août 2013 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'intérieur et du ministère des outre-mer. |
Cette mission de surveillance comprend deux actions principales : d'une part, la surveillance des grands courants prônant un islam fondamentaliste ; d'autre part, le suivi de l'évolution et de l'influence territoriale des lieux et structures de diffusion de l'islam rigoriste , en particulier des lieux de culte, des écoles confessionnelles et des associations qui y sont liées.
Contrairement au suivi de la radicalisation, qui repose sur un suivi individuel des personnes qui présentent une menace ou sont susceptibles de passer à l'action violente, ce suivi se concentre sur les groupes, les mouvances, les structures . Ainsi qu'il l'a été indiqué à la commission d'enquête, le SCRT mêle, sur cette thématique, à la fois un suivi individuel des figures centrales des mouvances islamistes radicales et un suivi des grandes masses, notamment les fidèles fréquentant les lieux de culte.
• À Paris et dans les trois départements de la petite couronne, qui relèvent de la compétence du préfet de police, ces mêmes missions sont assurées par la direction du renseignement de la préfecture de police (DRPP) , qui exerce une surveillance active non seulement des individus présentant des signes de radicalisation, mais également de leurs lieux de sociabilité : écoles, commerces, lieux de culte, clubs de sport, etc .
• Enfin, très récemment, la sous-direction à l'anticipation opérationnelle (SDAO) de la gendarmerie nationale, créée en 2013 afin d'améliorer les conditions d'exercice de la mission de renseignement au sein de la gendarmerie nationale, s'est vue reconnaître une compétence en matière de prévention du terrorisme 23 ( * ) .
2. Un renforcement conséquent, mais encore insuffisant du renseignement territorial
L'efficacité du renseignement territorial a pâti, pendant une dizaine d'années, des réformes successives et de la réduction des moyens qui ont suivi la dissolution des renseignements généraux. Nombreux sont les rapports qui en ont déploré les conséquences sur le maillage du territoire et l'efficacité de la collecte de renseignement.
Le renforcement des moyens des services de renseignement depuis 2015 au gré des différents plans de renforcement de prévention du terrorisme et de la radicalisation a permis, sans conteste, d'accroître ses capacités opérationnelles, en particulier au bénéfice des services de lutte contre la radicalisation et le terrorisme.
Entre 2014 et 2020, les effectifs du SCRT et de ses antennes territoriales ont ainsi été augmentés d'environ 30 % , passant de moins de 2 000 personnels au moment de la création du service à environ 3 000 aujourd'hui, répartis entre le service central et les antennes territoriales . Dans le cadre du plan de création de 10 000 postes de policiers et gendarmes sur le quinquennat, le renseignement territorial devrait encore bénéficier de 200 postes complémentaires, pour atteindre environ 3 200 personnels d'ici 2022.
Ainsi que la rappelé le directeur général de la police nationale (DGPN), M. Frédéric Veaux, lors de son audition par la commission, ce renforcement humain rapide a permis au renseignement territorial d' accroître, tant ses capacités de surveillance opérationnelle sur le terrain que ses capacités d'analyse .
Parallèlement, le SCRT s'est également réorganisé pour renforcer la cohérence de son action. Ont, en premier lieu, pu être créées, grâce aux apports en effectifs, 63 antennes de renseignement territorial, qui ont permis de resserrer son maillage du territoire, notamment en milieu rural. Parallèlement, le SCRT a rénové son organisation centrale avec la création, en 2018 24 ( * ) , d'un département des dérives urbaines, du repli identitaire et de prévention de la radicalisation et du terrorisme , composé de deux divisions :
- d'une part, la division des dérives urbaines, du repli identitaire et du suivi des mouvances radicales ;
- d'autre part, la division du traitement de la radicalisation et de la prévention du terrorisme.
Cette réorganisation, rendue nécessaire par le poids grandissant de la thématique de prévention du terrorisme et de la radicalisation au sein du service, avait également pour objectif, selon les informations transmises à la commission d'enquête, d'« optimiser la spécialisation des personnels et de renforcer le pilotage national de ces thématiques ».
Elle se rapproche, en pratique, du modèle intégré déjà mis en place au sein de la direction du renseignement de la préfecture de police il y a plusieurs années, qui dispose d'une division spécifiquement chargée du suivi du repli communautaire, de la radicalisation et du terrorisme. Par la fusion, au sein d'un même service, de ces missions de suivi, cette organisation vise à garantir un continuum de renseignement entre ces thématiques pour disposer d'une vision globale des dynamiques à l'oeuvre sur le territoire.
Cette montée en puissance doit toutefois encore se poursuivre. À la lumière de ses recherches de terrain, Bernard Rougier indiquait ainsi devant la commission d'enquête que « la destruction des Renseignements généraux a considérablement nui à la connaissance des tissus sur le territoire. La reconstruction est lente et pas encore accomplie ».
En matière de suivi des mouvances radicales et des structures de repli communautaire, le besoin est essentiellement humain . Ainsi qu'il l'a été indiqué à la commission d'enquête, le recours au renseignement technique demeure très limité, sauf à l'encontre d'individus particulièrement dangereux, dès lors que la prévention du communautarisme ne fait pas partie des intérêts fondamentaux de la Nation pour lesquels le législateur a autorisé le recours aux techniques de renseignement 25 ( * ) .
Outre la poursuite de l'augmentation des effectifs, que la commission d'enquête juge souhaitable au regard tant de la diversité des missions que de l'étendue de son champ de compétence géographique, il est également nécessaire que soit poursuivi, au sein du SCRT, le mouvement de spécialisation des agents, à l'instar du modèle de la DRPP, qui dispose, dans chacune de ses antennes territoriales, de personnels identifiés sur les thématiques du suivi de l'islam radical et du repli communautaire.
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Proposition n° 3 : Poursuivre le renforcement des moyens humains affectés au renseignement territorial, compte tenu de la multiplicité des missions qui lui sont allouées et de l'étendue géographique de son champ d'action. Assurer, autant que faire se peut, une spécialisation des agents sur le suivi des mouvances de l'islam radical. |
3. Une connaissance insuffisamment centralisée, qui ne permet qu'imparfaitement d'éclairer les pouvoirs publics
À la lumière des travaux qu'elle a conduits, la commission a constaté que l'investissement des services de renseignement dans le suivi des mouvances religieuses radicales et des phénomènes de repli communautaire ne s'était pas traduit, à ce jour, par la diffusion d'une information consolidée de nature à doter les autorités publiques d'une vision globale et unifiée des dynamiques à l'oeuvre sur le territoire national.
Les représentants du ministère de l'intérieur entendus par la commission n'ont d'ailleurs pas caché, à cet égard, le fait qu' aucune consolidation des renseignements collectés ni aucune cartographie, au niveau national, des phénomènes observés n'avait à ce jour été réalisée .
Or, les mouvements et interconnexions permanentes entre les différentes mouvances fondamentalistes rendent plus que jamais nécessaire, pour la cohérence de l'action publique, une lecture unifiée des phénomènes.
Cette exigence a été rappelée par Hugo Micheron, qui, lors de son audition devant la commission, a indiqué : « La première chose est de cartographier. (...) Il faut comprendre comment les acteurs ciblent des territoires. (...) Outre les lieux, il faut cartographier les acteurs. De ce point de vue, il est absolument fondamental de ne plus être dupes sur l'itinérance des prédicateurs salafo-fréristes à l'échelle européenne. »
Il a été indiqué à la commission d'enquête qu'un travail de centralisation des renseignements et de cartographie sur cette thématique avait été initié en ce sens et confié au comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation (CIPDR) . Ce travail, pour l'heure inachevé, doit être urgemment porté à son terme.
En tout état de cause, cette initiative, si elle permettra de donner une image de la situation à un instant « t », ne saurait remplacer la nécessité d'une collaboration étroite entre les deux principaux services de renseignement en charge de cette mission, la DRPP et le SCRT.
Des dispositifs de coopération entre ces deux services ont, certes, été mis en place, dès la création de ce dernier en 2014. Le SCRT accueille ainsi en son sein un bureau de liaison, composé de deux agents de la DRPP , qui sont chargés d'assurer le partage de l'information au quotidien. Ces échanges répondent toutefois principalement à des besoins opérationnels, notamment pour assurer le suivi de personnes se déplaçant d'un département à un autre ou pour détecter une problématique intéressant le territoire de compétence d'un service partenaire.
Au-delà de cette coordination opérationnelle, il apparaît également souhaitable qu' une coopération renforcée soit assurée au niveau des missions d'analyse , afin de faire remonter aux pouvoirs publics des données consolidées sur l'état des mouvances et l'évolution des phénomènes de repli identitaire sur le territoire national.
Selon les informations communiquées à la commission d'enquête, les deux services sont d'ores et déjà amenés à établir, sur une base régulière, des notes communes sur des problématiques partagées . Il importe que ces productions soient systématisées, afin de fournir aux pouvoirs publics une cartographie régulièrement actualisée de ces enjeux, au besoin par la mise en place d'une cellule interservices dédiée.
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Proposition n° 4 : Renforcer la coordination des services de renseignement territorial sur le suivi de l'islam radical et des phénomènes de repli communautaire, au besoin par la mise en place d'une cellule interservices dédiée au niveau des administrations centrales, en vue de systématiser la production d'un état des lieux actualisé au profit des autorités publiques. |
* 21 La loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement a introduit une distinction, au sein de la communauté du renseignement, entre les services dits du premier cercle, qui sont autorisés, en application de l'article L. 811-2, à mettre en oeuvre l'ensemble du panel des techniques de renseignement, et les services de renseignement dits du second cercle, qui ne peuvent mettre en oeuvre que les techniques pour lesquelles ils ont reçu une autorisation expresse.
* 22 Sont notamment répertoriés sous cette catégorie les individus présentant un lien supposé avec un projet ou un réseau terroriste, les individus velléitaires pour rejoindre une terre de djihad ainsi que les individus radicalisés signalés comme présentant un caractère actuel de dangerosité.
* 23 Arrêté du 23 mai 2018 modifiant l'arrêté du12 août 2013 portant organisation de la direction générale de la gendarmerie nationale.
* 24 Arrêté du 24 juillet 2018 modifiant l'arrêté du 1 er février 2011 relatif aux missions et à l'organisation de la direction centrale de la sécurité publique.
* 25 En application de l'article L. 811-3 du code de la sécurité intérieure.