II. LE CHANGEMENT DE POSTURE DES MISSIONS DE L'ÉTAT
La fin des missions d'ingénierie publique, la suppression de l'ATESAT et la restructuration des services de l'État n'ont pas pour autant entraîné la disparition totale des services déconcentrés de l'État dans les territoires.
Certes la création des DDT(M), conjuguée à la fin de l'ingénierie publique concurrentielle délivrée par l'État, puis la fin de l'ATESAT ont « déstabilisé et fortement brouillé » le positionnement des services déconcentrés sur les missions d'ingénierie territoriale, allant de pair avec une suppression des effectifs correspondants.
Mais, face à la persistance du « besoin d'État » dans les territoires, le Gouvernement a décidé, à partir de 2014, de regrouper les compétences techniques de l'État au sein d'une même entité, le Cerema, sous la forme d'un établissement public au service de l'État et des collectivités locales.
Il s'agissait dès lors de trouver de nouvelles voies et moyens à l'ingénierie d'État, d'assister les collectivités en application de l'annonce faite par le Président de la République d'alors, François Hollande, dans son discours sur la politique du Gouvernement en faveur des collectivités territoriales prononcé à Paris le 20 novembre 2012 lors du 95 e Congrès des maires de France : « Je veux enfin parler de la responsabilité de l'État dans son expertise, car il en a encore, vous savez ces fonctionnaires de l'État qui par leur excellence peuvent rendre service à des communes : l'ATESAT, nom mystérieux pour le grand public mais bien connu de beaucoup d'élus ici. Jamais les fonctionnaires de l'État ne sont autant réclamés par les élus - cela devrait leur faire plaisir - au point même que certains se font recruter par les communautés de communes. C'est hélas la règle. Je vous annonce que l'État continuera à mettre à disposition des collectivités locales les compétences de ses techniciens et de ses ingénieurs pour vous accompagner sur les projets les plus complexes ».
L'accompagnement des projets des collectivités territoriales allait se matérialiser au sein de l'administration par le concept de « Nouveau conseil aux territoires » (NCT), dont la mise en oeuvre serait confiée aux DDT(M) et au Cerema.
A. LE « NOUVEAU CONSEIL AUX TERRITOIRES » : LE MAINTIEN DE CERTAINES MISSIONS...
1. En 2014, le lancement du concept de « Nouveau conseil aux territoires » illustre la nouvelle posture des services de l'État
Pour répondre à la suppression de l'ATESAT opérée par la loi de finance pour 2014 (l'article 123 abroge l'article 7-1 de la loi du 6 février 1992 disposant que les communes et leurs groupements bénéficiaient à leur demande d'une assistance technique fournie par les services de l'État), a été créé le Nouveau conseil aux territoires (NCT). Contrairement à ce que pourrait inspirer ce nom, il ne s'agit pas d'une nouvelle entité comme le sera plus tard l'ANCT.
Le NCT s'apparente à une nouvelle forme d'accompagnement des porteurs de projet mis en place par l'État depuis 2014. Il s'agit d'un terme générique, annoncé dans un point de discussion sur la réforme de l'État territorial au cours du Conseil des ministres du 18 juin 2014, sous lequel on regroupe désormais l'appui que l'État va apporter gratuitement aux communes et aux intercommunalités.
Longtemps, cette politique n'a été définie qu'à travers des documents de travail, sans référence réglementaire particulière concernant sa doctrine d'emploi. Il est d'ailleurs révélateur des tâtonnements à l'origine de la méthode que l'administration use du « concept » de NCT et la décrive comme un « changement de posture » des agents dans le portage des politiques publiques. Dans le contexte plus large de l'ingénierie de l'État dans les territoires, il ne s'agissait donc pas d'une nouvelle mission dévolue aux services déconcentrés de l'État, mais d'un nouveau moyen de les employer au service des collectivités.
Le NCT est gratuit et revêt une forme d'intervention davantage partenariale pour regrouper autour d'un même projet l'ensemble des acteurs (ingénierie, aménagement du territoire, financement, etc.) dans une optique de proximité, d'écoute et d'appui.
Après l'annonce en 2014, il aura fallu attendre deux ans pour que le NCT soit formalisé, le 7 juillet 2016, par une note technique relative à sa mise en oeuvre (NOR : LHAL1618810N) détaillant les axes principaux de son action :
- l'aide à l'émergence de stratégies globales ou de projets ainsi que l'accompagnement de projets de développement durable qui nécessitent d'articuler, de concilier entre elles plusieurs thématiques ;
- le soutien à la mise en oeuvre des politiques publiques prioritaires, notamment en réponse aux besoins des populations, à la prise en compte des risques, aux transitions écologique et énergétique ;
- l'appui méthodologique aux collectivités, y compris pour la structuration de l'assistance à maîtrise d'ouvrage, confrontées à des enjeux particuliers, notamment : tension du marché du logement, attractivité économique, atouts environnementaux à valoriser, prise en compte des servitudes, qui résultent de problématiques de risque (minier, inondation, feux de forêt, submersion, érosion mouvements de terrains, sols pollués,...), de protection (environnementale, patrimoniale, paysagère ou naturelle) ou autres et l'accompagnement à la montée en compétence des collectivités dans leur mission d'organisation de la sécurité des ouvrages d'art.
Il est par ailleurs prescrit que le NCT vienne en aide de façon prioritaire :
- dans les territoires ruraux ou périurbains lorsque l'ingénierie territoriale n'est pas suffisante pour la conduite ou l'émergence de projets,
- dans les territoires plus urbains de densification et de renouvellement urbain, y compris s'ils disposent d'une ingénierie propre, pour l'accompagnement de projets particulièrement complexes, en complément des démarches de simplification engagées (certificat de projet, par exemple).
Nouveau Conseil aux territoires (NCT)
Le Nouveau conseil aux territoires est une démarche du ministère de l'Environnement, de l'Énergie et de la Mer et du ministère du Logement et de l'Habitat durable, visant à adapter les capacités des services de l'État aux politiques d'aménagement durable.
Mise en place depuis 2014, cette nouvelle démarche propose un accompagnement des projets des collectivités territoriales et s'organise autour de priorités. Sont ainsi prioritairement visés : les territoires soumis à une pression foncière forte ; les territoires soumis à différents risques ; les territoires ruraux souffrant du manque d'ingénierie ; les territoires à enjeux nationaux et internationaux.
La promesse annoncée par les ministères est que « le conseil aux territoires permet de sécuriser les procédures administratives des porteurs de projet, en vue de raccourcir les délais d'instruction, via une ingénierie administrative de projet . »
Les DTT(M) sont en première ligne dans cette démarche de soutien aux collectivités et aux porteurs de projets.
Source : Note technique du 7 juillet 2016 relative à la mise en oeuvre du NCT
Le NCT n'est pas une entité administrative mais une mission attribuée aux DDT(M), vers lesquelles ont été fléchés 400 agents 16 ( * ) dédiés au titre de la loi de finances pour 2015, ainsi qu'au Cerema.
2. Les acteurs du « nouveau conseil aux territoires »
a) Le Centre d'études d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema)
Le Cerema, créé en janvier 2014, est l'héritier de l'ingénierie de deuxième niveau de l'ex ministère de l'Équipement. En effet, après la suppression de l'ingénierie territoriale dans les DDE puis DDT, il a été jugé utile de conserver une expertise publique dans les domaines de l'aménagement et de la construction des territoires en fusionnant au sein du Cerema plusieurs centres d'études préexistants ( cf. encadré ci-dessous). Ce centre regroupe aujourd'hui environ 2 900 personnes, dont 1 200 ingénieurs et docteurs, ainsi que 800 techniciens et agents techniques. Les missions qu'il effectue le sont à un peu plus de 20% pour les collectivités, un peu plus de 70% pour l'État et un peu moins de 10% pour les entreprises
Le Cerema et les départements
Le Cerema est un établissement public qui regroupe une partie du réseau scientifique et technique de l'État : les huit Centres d'études techniques de l'équipement (CETE), le Centre d'études sur les réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques (CERTU), spécialisé dans les réseaux de transport et l'urbanisme, le Service d'études sur les transports, les routes et leurs aménagements (SETRA), spécialisé dans l'étude des routes et de leur aménagement), le Centre d'études techniques maritimes et fluviales (CETMEF), spécialisé dans les questions de transgression marine, maintien du trait de côte, etc. Il s'agit donc d'un très grand bureau d'études aux nombreux domaines de compétences : urbanisme, aménagement, mobilités, transport, infrastructures, prévention des risques inondations, environnement.
Le Cerema est un centre de ressources qui vient en appui des services de l'État et se veut également au service des collectivités. Lors de sa création, l'Assemblée des départements de France (ADF) a fortement soutenu ce projet, estimant que l'État lui devait au moins l'ingénierie liée à la décentralisation routière de 2004.
Le Cerema est utile aux départements :
- les départements sont le niveau de collectivité qui a le plus recours aux compétences très diverses du Cerema (voiries, sécurité routière, ouvrages d'art, bâtiments, environnement) ;
- l'expertise du Cerema dans le domaine des routes est très utile à la communauté routière dans son ensemble et surtout aux départements. Cette ingénierie est considérée comme due aux départements suite à la décentralisation routière de 2004 ;
- enfin, le Cerema permet de tester les innovations techniques des entreprises et sécurise la commande publique tout en favorisant l'innovation.
Le Cerema appuie son action en faveur des territoires sur une expertise issue à la fois de la fusion de services de l'État à haute valeur technique, d'un secteur recherche et innovation qui conforte sa place de centre d'expertise public de référence, et par un positionnement stratégique adapté aux enjeux de l'action publique (transition écologique, aménagement du territoire). Il déploie son action sur 6 domaines que sont :
- ingénierie des territoires ;
- performance et gestion patrimoniale des bâtiments ;
-mobilité ;
- infrastructures de transport ;
- environnement et risques ;
- mer et littoral
Son action est souvent qualifiée d'expertise de deuxième niveau, c'est-à-dire en appui sur des thématiques techniques spécifiques ou dans une posture d'ensemblier d'aide à l'émergence des projets. Elle vient en complément de l'action généraliste que doivent développer les collectivités et l'ANCT, c'est-à-dire une action visant à agir sur la conception de projet (de type Assistance maîtrise d'ouvrage -AMO), le management de projet ou des sujets en lien avec la recherche de financements.
Dans cette position, le Cerema conjugue de multiples expertises de haut niveau international, une taille critique, une présence répartie au niveau national et des interventions sur toutes les typologies de territoires. Cela lui permet de proposer à la fois une approche sur mesure et une vision globale et transversale.
La loi a inscrit le Cerema comme partenaire de l'ANCT, compte tenu de la complémentarité de l'offre de ces deux opérateurs.
Réponse du ministère de la
Décentralisation et de la Fonction publique
publiée dans le JO
Sénat du 05/03/2015, p. 493, à la question écrite
n° 09571
de M. Louis Pinton (Indre - UMP) publiée dans le
JO Sénat du 05/12/2013, p. 3473
L'assistance technique fournie par l'État pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT) était une prestation payante prévue par la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier, dite loi « MURCEF ». Elle était due par l'État dans les domaines de la voirie, de l'aménagement et de l'habitat à toutes les collectivités qui en faisaient la demande, dès lors qu'elles satisfaisaient à la double condition de population (population totale des communes regroupées inférieure à 15 000 habitants) et de potentiel fiscal (potentiel fiscal inférieur ou égal à 1 000 000 euros). Les interventions étaient définies par convention entre l'État et les collectivités locales bénéficiaires. Ces prestations réalisées au bénéfice des petites communes et intercommunalités ont progressivement cessé d'être en adéquation avec la réalité de l'organisation locale : la montée en puissance des intercommunalités, offrant un cadre nouveau à l'action locale, le renforcement des compétences des collectivités, la structuration de dispositifs d'ingénierie technique et financière au niveau intercommunal ou départemental, ont modifié le partage des tâches entre l'État et les collectivités territoriales. La prise en compte de cette répartition nouvelle, conjuguée aux exigences de la modernisation de l'action publique, ont légitimement conduit l'État à se réinterroger sur le bien-fondé de poursuivre à l'identique les prestations qu'il assurait, même si son rôle doit demeurer important, en tant que régulateur, conseiller et garant de l'équilibre des territoires. En conséquence, l'article 123 de la loi du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a mis fin au dispositif de l'ATESAT, tout en comportant des mesures transitoires et d'accompagnement pour permettre l'achèvement des prestations engagées avant le 31 décembre 2013, par voie de conventions, et faciliter le retour au droit commun des collectivités.
Pour mémoire, l'ATESAT ayant constitué une prestation tarifée, sa suppression ne s'apparentait donc pas à un transfert de charges pour les communes, et l'État n'était donc pas dans une situation d'obligation de compensation financière. Les missions de l'ATESAT sont remplacées par un nouveau conseil de l'État aux collectivités territoriales. Dans le prolongement du portage des politiques publiques, ce nouveau conseil aura pour objet, d'une part, d'aider les collectivités à élaborer des stratégies d'intervention et à porter des projets de territoire, d'autre part, d'apporter un appui à celles qui sont confrontées à des difficultés qui excèdent leurs capacités à faire. Par ailleurs, dans le cadre du repositionnement stratégique de l'État dans un rôle de conseil, d'accompagnement et d'expertise, la loi du 28 mai 2013 portant diverses dispositions en matière d'infrastructures et de services de transports a institué, au 1 er janvier 2014, un établissement public administratif de l'État, dénommé « Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) », regroupant plusieurs services du ministère de l'égalité des territoires et du logement et du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, notamment les Centres d'études techniques de l'équipement (CETE) et le Centre d'études sur les réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques (CERTU). L'objectif visé est d'offrir une expertise scientifique et technique dans les nombreux domaines de la gestion territoriale : transport et infrastructures, environnement, prévention des risques, sécurité routière, aménagement du territoire et urbanisme, mer et littoral, biodiversité, énergie et climat, habitat et bâtiments. Le Cerema intervient ainsi pour le conseil, les études, les contrôles, les essais, la recherche, l'expérimentation, le recueil de bonnes pratiques, la méthodologie et l'expertise dans les domaines d'intervention précités. En cas d'événements complexes exceptionnels ou urgents, pour renforcer les capacités d'intervention des acteurs territoriaux mais également pour des raisons de solidarité nationale, le Cerema peut intervenir à la demande des services déconcentrés de l'État pour apporter une aide aux communes.
Enfin, l'Assemblée des départements de France (ADF), qui souligne la qualité du partenariat noué avec le Cerema, a attiré l'attention de vos rapporteurs sur plusieurs points de vigilance tels que les perspectives financières du Cerema, le maintien de ses compétences pour éviter tout transfert de charge sur les collectivités locales (surtout au moment où l'État envisage une nouvelle décentralisation routière) et la nécessité de maintenir les directions régionales du Cerema qui assurent une proximité très utile avec les collectivités, notamment les départements.
b) Les Directions départementales des territoires et de la mer (DDT(M))
Les DTT(M) sont en première ligne dans cette démarche de soutien aux collectivités et aux porteurs de projets, puisque le NCT est exercé en leur sein et peut recouvrir l'ensemble de leurs domaines d'intervention.
La note technique évoque également le fait que les DDT(M) doivent être en mesure de mobiliser les différents acteurs de l'ingénierie. À cet égard, il est suggéré que les Directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) et les DDT établissent une cartographie locale des acteurs publics de l'ingénierie.
La collaboration DREAL et DDT est également encouragée lorsque ces dernières ne disposent pas des besoins en expertise en interne, qui peuvent dans ce cas également s'appuyer sur le Cerema.
Retour d'expérience de la DDTM 34 et
organisation en région Occitanie
sur la nouvelle posture NCT :
combler le manque en milieu rural et répondre
à la
complexité en milieu urbain
En ciblant les communes rurales en manque d'ingénierie et les communes plus urbaines, confrontées à des enjeux complexes, les interventions NCT peuvent ainsi concerner l'ensemble des collectivités locales. Celles-ci doivent donc être priorisées, d'autant plus que la DDTM 34 ne pourra pas accompagner l'ensemble des collectivités, par manque de moyens et de temps. Malgré quelques points communs aux interventions NCT de la DDTM 34, il est difficile de proposer une méthode applicable à chaque mission. En effet, la posture NCT de la DDTM est à adapter en fonction du contexte et des besoins des collectivités . L'analyse des interventions NCT de la DDTM 34 à Celles et à Ganges, ainsi que l'accompagnement du Cerema sur la mission à Clermont l'Hérault ont cependant permis d'identifier des éléments-clés à suivre dans le cadre du NCT.
Pas de méthode unique mais des éléments-clés d'interventions NCT :
• Éléments-clés « gouvernance »
- s'assurer que le projet est bien porté par un ou des élus. L'implication forte de l'élu est le premier gage de réussite du projet. Son rôle est de construire une vision prospective du territoire avec une vision sur le long terme et pas uniquement à l'échelle d'un mandat ;
- mettre en lien la municipalité avec l'EPCI afin de mutualiser les moyens et d'apporter de la cohérence au projet. Exemple présenté au séminaire Centres-bourgs Carcassonne le 15 juin 2017 : le projet de centre ancien dégradé sur la commune de Carcassonne a été considéré comme un enjeu majeur pour la commune et le territoire.
• Éléments-clés « méthodologique »
- s'assurer que la vision du projet est partagée en mettant en place la concertation si ce n'est pas déjà fait, Exemples : La mise en place de la concertation en amont de la phase de décision a permis au maire de Clermont l'Hérault d'intégrer au projet les besoins de la population. La mise en place d'ateliers participatifs dès le début des réflexions sur la réhabilitation du hameau de Celles a permis la construction d'un projet soutenu par l'ensemble des habitants ;
- le bon déroulement de la mission NCT est conditionné à la mise en place régulière de comités de pilotage qui permet de réunir les différents acteurs et de coordonner leurs actions. Il est également nécessaire de donner de l'importance au portage du projet par la commune.
• Éléments-clés « montage de projet »
- s'assurer que le projet est pertinent face aux enjeux du territoire, viable et adapté au contexte. Exemple : la maire de Celles souhaitait que chaque habitant du hameau possède un emploi sur place. Cette vision très utopique et impossible à appliquer sur le territoire mettait en péril la réussite du projet de réhabilitation ;
- s'assurer que le projet s'inscrit dans une vision globale et transversale, sur le long terme. Il est nécessaire d'avoir une vision par thématique mais aussi transversale et dynamique à l'échelle du bassin de vie. Exemple : un travail cartographique à l'échelle de la commune de Ganges a permis au maire d'élargir son périmètre de projet initial, notamment afin de répondre à des problématiques économiques, en plus de celles liées au logement.
Source : Cerema Méditerranée et DDTM de l'Hérault (février 2018),
* 16 Projet annuel de performances pour 2015 pour le programme 337 « Conduite et pilotage des politiques du logement et de l'égalité des territoires » : « Les moyens affectés au Nouveau conseil aux territoires, appui renouvelé de l'État aux démarches de projet des collectivités territoriales, seront entièrement déployés dans les directions départementales des territoires et de la mer ».