TROISIÈME
PARTIE :
« ...QUELLE PLACE POUR L'ANCT DANS LES
TERRITOIRES ? »
I. LA CRÉATION DE L'ANCT MARQUE-T-ELLE LE RETOUR DE L'ÉTAT DANS LES TERRITOIRES ?
Le principe d'une nouvelle agence a été annoncé par le Président de la République à l'occasion de la Conférence nationale des territoires, organisée au Sénat le 17 juillet 2017.
À partir de l'ambition partagée à travers cette proposition de loi sénatoriale, par l'exécutif, les assemblées et plus particulièrement les collectivités territoriales, de créer cette nouvelle agence dans l'optique d'un « retour de l'État dans les territoires » (A), l'interrogation récurrente des acteurs locaux de l'ingénierie, parfois l'inquiétude, se faisait plus concrète à mesure qu'avançaient les auditions au printemps 2020, avant que la doctrine d'emploi de l'Agence et sa feuille de route ne soient rendues publiques en juin de la même année : quelles sont les modalités de mise en oeuvre de l'ANCT ? (B). Plus largement, quelle place prendra l'ANCT dans les territoires ?
A. UNE AMBITION PARTAGÉE : « LE RETOUR DE L'ETAT DANS LES TERRITOIRES »
1. Un projet ambitieux dans ses prémices...
a) 2017 : l'annonce de la création d'une agence nationale de la cohésion des territoires
Après l'annonce initiale faite au Sénat, le Président de la République précisait les contours de la création de l'ANCT devant le congrès des maires de France le 24 novembre 2017 :
« L'État doit parler d'une voix et d'une voix cohérente dans le montage de vos projets, que vous n'ayez pas affaire à des guichets avec chacun sa lecture du sujet et je souhaite que les administrations et les opérateurs de l'État, comme de la Caisse des dépôts et consignations, soient mis au service des projets des territoires de manière cohérente. Je veux un État facilitateur de vos projets. C'est précisément le rôle que je veux assigner à l'Agence nationale de la cohésion des territoires dont j'ai annoncé la création lors de la conférence nationale des territoires.
Cette action publique aujourd'hui est éclatée entre des guichets et des acteurs divers. Nous avons parfois recréé encore récemment des administrations centrales pour les gérer. Il faut une simplification de l'État à sa tête pour avoir une agence unique. Chaque ministre y portera sa voix, les crédits qu'il y a développés, défendus à l'Assemblée et la cohérence de sa politique, mais cette agence unique permettra une grande simplicité, avec sur le terrain un interlocuteur, le préfet de région et le préfet de département qui, dans l'esprit que j'évoquais à l'instant, aura la responsabilité...
...Sur l'ensemble de ces sujets, il y aura donc une simplification profonde, un engagement profond et une clarté des crédits alloués et une simplification radicale du côté de l'État. Cette agence aura aussi pour vocation d'apporter des compétences en ingénierie territoriale qui seront envoyées sur le terrain là où c'est nécessaire. »
La création de l'ANCT devait donc répondre à ce besoin de « retour de l'État dans les territoires » sous la forme d'un soutien mieux adapté, différencié, dans une logique partenariale et plus souple.
b) 2018 : le rapport de préfiguration envisage un guichet unique au périmètre étendu à l'ensemble de l'expertise territoriale de l'État
Un travail de réflexion préalable a été engagé par le Gouvernement. Le 9 avril 2018, le Premier ministre avait missionné le préfet Serge Morvan, commissaire général à l'égalité des territoires, afin qu'il réfléchisse avec d'autres acteurs aux différents modèles possibles pour l'ANCT ; travail concrétisé par le rapport « France territoires : un engagement au service des dynamiques territoriales » qui comportait notamment l'engagement que 1 000 territoires puissent bénéficier des services de l'Agence jusqu'en 2022 ainsi qu'un périmètre institutionnel très large avec un champ d'intervention étendu. La préfiguration prévoyait que l'ANCT résulte de la fusion du CGET avec l'ANRU, l'ANAH, l'EPARECA, l'Agence du numérique, l'ADEME, le CEREMA, Atout France, Business France, l'Agence française de développement et même des acteurs de production d'études territoriales (pôle développement de France stratégie, Agence des villes et territoires méditerranéens durables, etc.). Une telle intégration aurait concerné toute l'expertise territoriale de l'État existante.
Ni la terminologie « France Territoires », ni ce périmètre étendu ne devaient être retenus dans le processus législatif de création de l'agence.
2. ... mais au final l'adoption d'une voilure plus réduite pour l'ANCT
La proposition de loi du sénateur Jean-Claude Requier (Lot, RDSE) déposée le 16 octobre 2018 constituait la transcription législative de la volonté présidentielle visant à inscrire l'action de l'État dans une relation de partenariat avec les collectivités : « la création de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), établissement public de l'État, dont l'essence est justement de permettre à l'État d'agir en partenariat avec les territoires afin de les aider à développer leurs projets, en tenant compte de leurs spécificités et de leurs atouts. L'ANCT a vocation à incarner cette coordination entre l'État avec les collectivités territoriales ».
Ce changement de méthode devait faire de l'ANCT un outil de coordination des opérateurs de l'État à travers un guichet unique , auprès duquel les élus pourront obtenir aide et soutien afin d'accompagner leurs projets.
Ce guichet unique constituait une véritable attente de la part de tous les parlementaires tant au Sénat qu'à l'Assemblée nationale. Ainsi, le sénateur Éric Gold (Puy-de-Dôme, RDSE) rappelait que la volonté sous-jacente de l'ANCT était l'instauration d'» une logique de guichet unique » 25 ( * ) . Le sénateur Didier Mandelli (Vendée, LR) énonçait également qu'» en réalité, les collectivités territoriale s n'attendent qu'un guichet unique, un interlocuteur pour répondre aux différentes problématiques » et le sénateur Jacques Bigot (Bas-Rhin, Socialistes et Républicain) indiquait « les élus attendent un guic het unique, à leur écoute et à leur service ». Cette attente se retrouve également sur les bancs de l'Assemblée. À cet égard, la députée Célia de Lavergne (Drôme, LREM), rapporteure pour avis de la commission des Affaires économiques sur ce texte, ou encore le député Jean-Claude Leclabart (Somme, LREM) soulignent la nécessité d'instaurer un guichet unique 26 ( * ) . Cette préoccupation a été par ailleurs rappelée par Jacqueline Gourault, ministre c hargée de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales: « Depuis des années, certains élus locaux se plaignent d'ailleurs de ce manque d'efficacité et souhaitent la création d'un guichet unique vers lequel ils pourraient se tourner pour réaliser leurs projets ».
La proposition de loi portant création de l'ANCT présentait initialement trois orientations principales :
- la nouvelle agence avait pour but d'incarner la coordination entre l'État et les collectivités territoriales dans le développement de projets territoriaux ;
- un soutien particulier aux territoires les plus fragiles, en application du principe de l'égalité républicaine ;
- une volonté d'innovation dans l'action de l'ANCT, notamment dans sa capacité à coordonner et mobiliser différents opérateurs de l'aménagement et de la cohésion des territoires.
Mais la discussion parlementaire a orienté le texte vers un guichet unique au périmètre plus réduit et une gouvernance nationale dans laquelle les représentants de l'État conservent la prééminence, contrairement à la position du Sénat ( cf . encadré ci-dessous).
Discussion du texte au Sénat et à l'Assemblée nationale
L'analyse de la discussion du projet de loi montre une évolution de ces orientations au cours des débats.
S'agissant du statut de l'ANCT (article 1 er )
En première lecture, le Sénat ajoutait à l'article 1 er définissant le statut et la compétence territoriale l'ANCT un nouvel alinéa définissant les priorités de son action. Il ciblait alors les territoires caractérisés par des difficultés en matière démographique, économique ou d'accès aux services publics.
L'Assemblée nationale a élargi ces priorités aux territoires présentant des contraintes géographiques et des difficultés sociales et environnementales. D'autre part, le texte fait désormais mention des zones de l'article 174 du TFUE (« zones rurales, aux zones où s'opère une transition industrielle et aux régions qui souffrent de handicaps naturels ou démographiques graves et permanents telles que les régions les plus septentrionales à très faible densité de population et les régions insulaires, transfrontalières et de montagne. ») Enfin, la promotion des projets innovants est également ajoutée aux priorités.
S'agissant des missions de l'ANCT (article 2 ), l'Assemblée nationale a sensiblement modifié la liste des missions de l'ANCT. Ont été ajoutés la veille à la prise en compte des spécificités des territoires de montagne ainsi que l'accompagnement dans le domaine des fonds structurels européens. La mission relative à l'accompagnement en faveur des flux de population est supprimée. Concernant les outils de l'ANCT, sont ajoutés les « contrats de cohésion » permettant la mise en oeuvre des programmes nationaux territorialisés.
S'agissant du Conseil d'Administration de l'ANCT (article 3 ), sans doute le sujet de discorde le plus important entre les deux chambres du Parlement, un désaccord sur sa composition a été la cause de l'échec de la commission mixte paritaire.
Le Sénat prévoyait un nombre égal de représentants de l'État et de représentants des collectivités territoriales et leurs groupements mais cette composition n'a pas été retenue, l'Assemblée rétablissant une répartition attribuant la moitié des sièges aux représentants de l'État.
S'agissant des délégués territoriaux (article 5 ), qui sont les représentants de l'État dans le département (les préfets), l'Assemblée nationale a intégré à leurs missions la tâche d'assurer la cohérence des actions de l'Agence et de veiller à leur complémentarité, ainsi que d'encourager la participation du public dans l'élaboration des projets des collectivités territoriales et de leurs groupements.
S'agissant de la présidence des comités locaux de cohésion territoriale, en première lecture le Sénat établissait qu'il serait co-présidé par le représentant de l'État dans le département et par un élu désigné à chaque séance. L'Assemblée nationale a supprimé cette disposition renvoyant leur composition et leurs modalités de fonctionnement au pouvoir réglementaire.
Lors des débats parlementaires, la ministre a justifié ne pas avoir retenu le regroupement d'opérateurs proposé par le rapport de préfiguration au motif qu'il « aurait alimenté de longs débats organiques en vue de fusionner des organismes aux statuts très divers, ce qui n'aurait pas manqué de nuire à l'action de l'agence. Or, l'important, je crois, ce n'est pas les structures, c'est l'action et les politiques publiques que l'on mène » 27 ( * ) .
Au terme des débats, la loi n° 2019-753 du 22 juillet 2019 portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires a été adoptée définitivement le 9 juillet 2019 par l'Assemblée nationale (par 79 voix pour et 9 voix contre) en vue d'une entrée en service au 1 er janvier 2020 et sur la base d'un périmètre de fusion de trois entités : le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), l'Agence du numérique et l'Établissement public de restructuration et d'aménagement des espaces commerciaux et artisanaux (Epareca).
* 25 De Nicolaÿ L.-J., Rapport n° 98 (2018-2019) sur la proposition de loi portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires et sur la proposition de loi organique relative à la nomination du directeur général de l'Agence nationale de la cohésion des territoires.
* 26 De Courson Y., Rapport n° 1662 sur la proposition de loi portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires, commission de l'Aménagement du territoire et du Développement durable, Assemblée nationale, février 2019.
* 27 JO Assemblée nationale, Compte rendu intégral, session ordinaire 2018-2019, séance du 11 mars 2019 (première séance), 12 mars 2019, p. 2052-2053.