LES TRAVAUX DE LA MISSION
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L'article 5 de la loi du 30 octobre 2017 a prévu un contrôle parlementaire renforcé sur ses quatre dispositions à caractère temporaire . Celui-ci s'est traduit par : - la transmission chaque semaine aux commissions des lois, de l'Assemblée nationale et du Sénat, d'une copie de l'ensemble des actes administratifs pris en application de ces quatre dispositions ; - la remise de deux rapports annuels d'évaluation de l'application de la loi par le Gouvernement au Parlement aux mois de janvier 2018 et de février 2019. En complément de ces informations, la mission a entendu, à l'occasion de 13 auditions , les principaux acteurs, administratifs comme judiciaires, impliqués dans la mise en oeuvre des dispositions de la loi. Elle a également réalisé deux déplacements , l'un à Lille, pour recueillir l'expérience des acteurs de terrain, l'autre à Bruxelles, pour observer les dispositifs de lutte antiterroriste développés dans un pays également fortement concerné par le phénomène de la radicalisation et par le terrorisme islamiste. Au total, 32 personnes ont été entendues au cours de ses deux années de travaux. |
LES PROPOSITIONS DE LA MISSION
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Consolider l'arsenal administratif de lutte contre le terrorisme • Pérenniser les quatre dispositions de la loi « SILT » revêtant un caractère temporaire jusqu'au 31 décembre 2020. Sécuriser juridiquement la mise en oeuvre des périmètres de protection • Compléter l'article L. 226-1 du code de la sécurité intérieure afin de consacrer, dans la loi, la réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel relative aux conditions de mobilisation d'agents de sécurité privée dans les périmètres de protection, afin de garantir leur contrôle effectif par l'autorité publique ( recommandation n° 2 ). • Améliorer la sécurité juridique des arrêtés préfectoraux instaurant des périmètres de protection ( recommandation n° 3 ) : - en dressant, en complément des modèles d'actes et instructions ponctuelles déjà diffusés, un référentiel précis à destination des préfectures, précisant les situations justifiant un périmètre de protection et les éléments nécessaires à la motivation de l'arrêté ; - en donnant des instructions claires aux préfets en vue d'une transmission sans délai des arrêtés à la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur. Élargir les pouvoirs de fermeture administrative des lieux présentant des risques de trouble à l'ordre public • Étendre le champ de l'article L. 227-1 du code de la sécurité intérieure afin d'autoriser le préfet à fermer, dans les mêmes conditions que les lieux de culte, les lieux ouverts au public qui y sont étroitement rattachés, parce qu'ils sont gérés, exploités ou financés par la même personne physique ou morale ( recommandation n° 4 ). Améliorer l'effectivité des mesures de contrôle administratif et de surveillance (MICAS) et clarifier leur périmètre d'application • Modifier dans les plus brefs délais le décret n° 2010-569 du 28 mai 2010 relatif au fichier des personnes recherchées pour y inscrire les MICAS, afin d'améliorer le contrôle par les forces de l'ordre ( recommandation n° 5 ). • Garantir le caractère subsidiaire des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance par rapport aux actions judiciaires ( recommandation n° 1 ) : - en étendant l'information du parquet national antiterroriste sur les projets de mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance, afin de favoriser, lorsque des poursuites pénales sont engagées, une surveillance judiciaire plutôt qu'administrative ; - en modifiant le code de la sécurité intérieure afin de prévoir une transmission obligatoire au parquet national antiterroriste et aux parquets territorialement compétents des arrêtés ministériels de prononcé ou de renouvellement des mesures. |
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Renforcer les dispositifs post-carcéraux de suivi judiciaire des condamnés terroristes, compléments nécessaires à la mise en oeuvre de mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance • Renforcer les conditions de prononcé et le contenu de la peine de suivi socio-judiciaire à l'encontre des individus condamnés pour des infractions de nature terroriste, en en faisant une peine complémentaire obligatoire et en systématisant l'obligation de suivre des actions de prise en charge de la radicalisation ( recommandation n° 6 ). • Introduire une nouvelle mesure judiciaire de suivi et de surveillance post-sentencielle pour les individus condamnés pour des faits de terrorisme permettant de les soumettre, à leur sortie de détention, aux mesures de contrôle et de surveillance de la peine de suivi socio-judiciaire ( recommandation n° 7 ). • Modifier l'article 721-2 du code de procédure pénale afin d'autoriser le juge de l'application des peines à soumettre un détenu, dans le cadre d'un suivi post-libération, à des actions de prise en charge de la radicalisation ( recommandation n° 8 ). Sécuriser et renforcer l'efficacité des visites domiciliaires et saisies • Établir et diffuser aux préfets un référentiel des pièces types permettant de motiver les requêtes de visites domiciliaires et d'étayer les critères prévus par la loi ( recommandation n° 9 ). • Modifier l'article L. 228-5 du code de la sécurité intérieure afin d'autoriser, lorsque la personne fait obstacle à l'accès aux pièces ou documents présents sur un support informatique, la copie des données ou la saisie des systèmes informatiques concernés ( recommandation n° 10 ). |
I. LA LOI « SILT » : UN ÉQUILIBRE ATTEINT ENTRE PRÉVENTION DES ACTES DE TERRORISME ET PROTECTION DES DROITS ET LIBERTÉS
A. UN CADRE JURIDIQUE SÉCURISÉ
Les quatre dispositions législatives revêtant un caractère temporaire ont, très rapidement après l'entrée en vigueur de la loi du 30 octobre 2017, reçu, dans leur principe, l'onction du juge constitutionnel , confirmant ainsi que le législateur était parvenu à un juste équilibre entre prévention des droits et libertés constitutionnels et prévention des atteintes à l'ordre et à la sécurité publics .
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Les quatre mesures à caractère temporaire
Les périmètres de protection L 'article 1 er de la loi du 30 octobre 2017, codifié à l'article L. 226-1 du code de la sécurité intérieure, autorise le préfet à mettre en place, par arrêté, des périmètres de protection , afin d'assurer la sécurité d'un lieu ou d'un évènement exposé à un risque d'actes de terrorisme à raison de sa nature et de l'ampleur de sa fréquentation. Mesure inspirée des zones de protection et de sécurité de la loi du 3 avril 1955 sur l'état d'urgence, mais limitée aux seules fins de prévention des actes de terrorisme, l'instauration de périmètres de protection permet de soumettre l'accès et la circulation des personnes à des palpations de sécurité, des fouilles de sacs et de bagages ainsi qu'à des fouilles de véhicules. La loi autorise, pour la réalisation de ces contrôles, que les forces de sécurité de l'État soient assistées d'agents de police municipale ainsi que d'agents de sécurité privée. La durée maximale d'un périmètre de protection est fixée à un mois, renouvelable, comme toute mesure de police administrative, dès lors que les conditions de sa mise en oeuvre sont toujours réunies. La fermeture des lieux de culte L 'article 2 de la loi du 30 octobre 2017, codifié aux articles L. 227-1 et L. 227-2 du code de la sécurité intérieure, permet au préfet d'ordonner, aux seules fins de prévention du terrorisme, la fermeture de tout lieu de culte dans lequel « les propos qui sont tenus, les idées ou théories qui sont diffusées ou les activités qui se déroulent provoquent à la violence, à la haine ou à la discrimination, provoquent à la commission d'actes de terrorisme ou font l'apologie de tels actes ». Contrairement au dispositif de fermeture des lieux de réunion de la loi du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence, le législateur a apporté plusieurs garanties procédurales afin d'assurer un juste équilibre entre prévention des atteintes à l'ordre public et protection des droits et libertés constitutionnellement garantis. Ainsi, la décision de fermeture doit être motivée et faire l'objet d'une procédure contradictoire préalable. Sa durée ne peut, par ailleurs, excéder six mois et doit, en tout état de cause, être proportionnée aux circonstances qui l'ont motivée. Enfin, des modalités de recours spécifiques ont été prévues : la mesure doit ainsi être notifiée dans un délai qui ne peut être inférieur à 48 heures avant son entrée en application de manière à permettre un éventuel recours en référé devant le juge administratif, recours qui suspend par ailleurs l'exécution de la mesure de fermeture. La violation d'une mesure de fermeture est punie de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende. Les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance L 'article 3 de la loi du 30 octobre 2017, codifié aux articles L. 228-1 à L. 228-7 du code de la sécurité intérieure, 1 ( * ) permet au ministre de l'intérieur, aux seules fins de prévention du terrorisme, d'ordonner des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance à l'égard des personnes dont le « comportement constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics » et qui soit entrent en relation avec des personnes ou organisations incitant à la commission d'actes de terrorisme, soit adhèrent à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme. Les mesures susceptibles d'être prononcées sur le fondement de ces critères sont : - l'interdiction de se déplacer à l'extérieur d'un certain périmètre géographique (assignation à résidence) ou d'accéder à certains lieux ; - l'interdiction d'entrer en relation avec certaines personnes dont il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace pour la sécurité publique ; - l'obligation de se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie, dans la limite d'une fois par jour, ou de faire l'objet d'un placement sous surveillance électronique ; - l'obligation de déclarer son lieu d'habitation et tout changement de lieu d'habitation ; - de manière alternative à la mesure d'assignation, l'interdiction de paraître dans certains lieux définis par l'arrêté et l'obligation de signaler ses déplacements à l'extérieur d'un périmètre déterminé. Les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance peuvent être prononcées pour une durée de trois mois renouvelable (ou six mois renouvelable pour l'interdiction de paraître et l'obligation de signaler ses déplacements), dans la limite maximale de douze mois. Au-delà de six mois, elles ne peuvent être renouvelées que s'il existe des éléments nouveaux et complémentaires. La violation des mesures est punie de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende. Les visites domiciliaires et les saisies L 'article 4 de la loi du 30 octobre 2017, codifié aux articles L. 229-1 à L. 229-6 du code de la sécurité intérieure, permet d'autoriser des visites domiciliaires et saisies « lorsqu'il existe des raisons de penser qu'un lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics », et : - soit qui entre en relation de manière habituelle avec des personnes incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme ; - soit qui soutient, diffuse ou adhère à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes. Les visites sont autorisées par le juge des libertés et de la détention du tribunal judiciaire de Paris, sur saisine du préfet. Peuvent être saisis, à l'occasion d'une visite, les documents ou données « relatifs à la menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics que constitue le comportement de la personne concernée ». L'exploitation de ces derniers est soumise à une nouvelle autorisation du juge des libertés et de la détention, qui est tenu de se prononcer dans un délai maximum de 48 heures. |
1. Des mesures validées dans leur principe par le Conseil constitutionnel
Bien que la loi « SILT » ne lui ait pas été déférée a priori , ni par les parlementaires, ni par le Président de la République, au regard des contraintes temporelles qu'imposait la sortie de l'état d'urgence, le Conseil constitutionnel a été saisi, moins de deux mois après l'entrée en vigueur de la loi, de deux questions prioritaires de constitutionnalité, la première portant uniquement sur l'article 3 de la loi, relatif aux mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance, et la seconde sur les quatre articles ayant fait l'objet des plus vives critiques.
Dans deux décisions rendues en février et mars 2018 2 ( * ) , le Conseil a conclu à la conformité à la Constitution de l'essentiel des quatre mesures temporaires, à l'exception de certaines dispositions relatives au contrôle du juge administratif sur les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance, d'une part, et aux saisies susceptibles d'être effectuées dans le cadre de visites domiciliaires, d'autre part.
a) Une censure partielle des voies de recours à l'encontre des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance
A l'occasion des deux décisions précitées, le juge constitutionnel a validé, dans son principe, la possibilité ouverte au ministre de l'intérieur, d'une part, d'interdire à certaines personnes de se déplacer à l'extérieur d'un périmètre géographique déterminé et d'assortir cette assignation d'une ou plusieurs obligations (pointage auprès des services de police ou de gendarmerie, déclaration de domicile), d'autre part, de leur interdire de fréquenter certaines personnes 3 ( * ) , sous la réserve que la durée cumulée de telles mesures soit limitée à un maximum de douze mois.
Il a en revanche procédé à une double censure des dispositions relatives au contrôle par le juge administratif de ces mesures, au nom du droit à un recours juridictionnel effectif .
Ont tout d'abord été jugées contraires à la Constitution les dispositions relatives aux conditions de formation devant le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir contre les décisions instaurant une mesure de contrôle ou la renouvelant, qui prévoyaient un délai de recours d'un mois après la notification de la décision et laissaient un délai de deux mois au juge administratif pour se prononcer.
Le Conseil constitutionnel a considéré que « compte tenu de l'atteinte qu'une telle mesure porte aux droits de l'intéressé, en limitant à un mois le délai dans lequel l'intéressé peut demander l'annulation de cette mesure et en laissant ensuite au juge un délai de deux mois pour statuer, le législateur a opéré une conciliation manifestement déséquilibrée entre les exigences constitutionnelles précitées et l'objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public ».
Ont par ailleurs été censurées les dispositions relatives aux modalités de contestation, selon la procédure du référé-liberté, d'une décision de renouvellement d'une mesure d'assignation et d'une mesure d'interdiction de fréquenter certaines personnes.
Dans la loi votée par le Parlement, il était prévu que la décision de renouvellement soit notifiée au plus tard cinq jours avant son entrée en vigueur, afin de laisser la possibilité au requérant de saisir le juge des référés, en cas d'atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, dans un délai de 48 heures avant l'entrée en vigueur de la mesure.
Le juge constitutionnel a considéré contraire à la Constitution le renouvellement de la mesure contestée au-delà de trois mois sans qu'un juge ait préalablement statué , à la demande de la personne en cause, sur la régularité et le bien-fondé de la décision de renouvellement.
b) La validation des visites domiciliaires et saisies, à l'exception des dispositions autorisant la saisie des documents ou objets
S'agissant du régime des visites domiciliaires, le Conseil constitutionnel a, dans sa décision de mars 2018, estimé que « le législateur, qui a à la fois strictement borné le champ d'application de la mesure qu'il a instaurée et apporté les garanties nécessaires, a assuré une conciliation qui n'est pas manifestement déséquilibrée entre, d'une part, l'objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public et, d'autre part, le droit au respect de la vie privée, l'inviolabilité du domicile et la liberté d'aller et venir ».
Il a néanmoins estimé qu'en ne définissant aucune règle pour encadrer l'exploitation, la conservation et la restitution des documents et objets saisis au cours d'une visite domiciliaire, à l'instar de ce qu'il avait prévu pour la saisie des données et systèmes informatiques, le législateur avait méconnu le droit de propriété . Il a, en conséquence, censuré avec effet immédiat la possibilité de saisir des documents et objets dans le cadre d'une visite domiciliaire.
c) Les périmètres de protection et la fermeture de lieux de culte : des mesures jugées conformes à la Constitution
Les deux autres mesures inspirées de l'état d'urgence et présentant un caractère temporaire ont été déclarées conformes à la Constitution.
Dans sa décision de mars 2018, le Conseil constitutionnel a ainsi estimé que les dispositions de l'article 1 er de la loi du 30 octobre 2017 autorisant l'autorité préfectorale à instaurer des périmètres de protection pour garantir la sécurité d'un évènement ou d'un lieu exposé à une menace terroriste ne méconnaissaient « ni le droit à un recours juridictionnel effectif, ni aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit » et n'étaient pas entachées d'incompétence négative. Il a toutefois formulé trois réserves d'interprétation à leur égard :
- tout en validant la participation d'agents de sécurité privée à la mise en oeuvre des contrôles à l'entrée d'un périmètre de protection, il a, en premier lieu, exigé des autorités publiques qu'elles garantissent, en pratique, « l'effectivité du contrôle exercé sur ces personnes par les officiers de police judiciaire » ;
- en second lieu, conformément à sa jurisprudence constante appliquée aux contrôles d'identité, il a précisé que les opérations de contrôle pratiquées aux abords des périmètres de protection ne pourraient se fonder que « sur des critères excluant toute discrimination » ;
- soulignant la rigueur des mesures contestées, le Conseil constitutionnel a, en troisième lieu, considéré qu'un périmètre de protection ne pourrait être renouvelé par le préfet qu'à la condition qu'il établisse la persistance du risque d'actes de terrorisme.
S'agissant de la mesure de fermeture administrative des lieux de culte, le Conseil constitutionnel a déclaré l'article L. 227-1 du code de la sécurité intérieure conforme à la Constitution, constatant que « le législateur, qui n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence, a assuré une conciliation qui n'est pas manifestement déséquilibrée entre, d'une part, l'objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public et, d'autre part, la liberté de conscience et le libre exercice des cultes ».
2. Des correctifs rapidement apportés au dispositif
La loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a apporté plusieurs modifications aux dispositions introduites dans le code de la sécurité intérieure par la loi « SILT » afin de tirer les conséquences des censures du Conseil constitutionnel.
De nouveaux délais de dépôt et d'examen des recours en excès de pouvoir contre les décisions de placement sous une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance ont été introduits afin de garantir le droit au recours effectif. Les articles L. 228-2 et L. 228-5 du code de la sécurité intérieure prévoient désormais un délai de deux mois pour exercer un recours pour excès de pouvoir et un délai maximal de quinze jours laissé au juge administratif pour statuer, en lieu et place des délais d'un mois prévu dans les deux cas dans le texte censuré.
Par ailleurs, afin de répondre à la deuxième censure constitutionnelle, a été substituée, à l'initiative du Sénat, à la procédure de référé-liberté, une procédure spécifique de recours pour excès de pouvoir permettant le contrôle entier et préalable , par le juge administratif, des décisions de renouvellement des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance. Le contrôle exercé par le juge sur le renouvellement d'une mesure ne se limite donc plus désormais à l'existence d'une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, mais porte sur la régularité et le bien-fondé de la mesure.
Enfin, la loi de programmation pour la justice a créé un régime procédural encadrant la saisie, dans le cadre d'une visite domiciliaire, de documents , ainsi que leur exploitation, conservation et restitution, identique à celui qui avait été prévu par la loi du 30 octobre 2017 pour les données, supports et équipements informatiques.
Le choix a en revanche été fait de ne pas créer de dispositif spécifique à la saisie d'objets dans le cadre d'une visite domiciliaire. Le législateur a en effet considéré que la saisie des objets n'était pas indispensable, leur simple mention dans un procès-verbal suffisant à caractériser l'existence, le cas échéant, d'une menace.
Les dispositions de la loi du 30 octobre 2017 ainsi modifiées n'ont, à ce jour, pas été soumises au Conseil constitutionnel.
* 1 Ces dispositions ont été codifiées au sein d'un nouveau chapitre VIII du titre II du livre II du code de la sécurité intérieure, comprenant sept articles L. 228-1 à L. 228-7.
* 2 Décisions n° 2017-691 QPC du 16 février 2018 et n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018.
* 3 Le Conseil constitutionnel n'a pas été saisi de l'ensemble des dispositions portant sur les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance. Il ne s'est ainsi pas prononcé sur la conformité à la Constitution de la possibilité de substituer une mesure de placement sous surveillance électronique mobile à une mesure d'assignation (article L. 228-3 du code de la sécurité intérieure), ni sur celle de l'interdiction de paraître dans certains lieux (article L. 228-4 du code de la sécurité intérieure), ni, a fortiori , sur le cumul des différentes mesures de contrôle entre elles.